社會組織參與鄉村社會養老福利協同治理研究

唐遠芳

(安徽大學 社會與政治學院,安徽 合肥 230601)

一、問題的提出

根據“都江堰市第七次人口普查”調查顯示,全市常住人口為710 056人,超過60歲的人口數量為170 730人,占比為24.04%,其中,65歲以上占比為18.82%。S鎮是都江堰市老年人口比重最多的鄉鎮,60歲以上老年人口數量占全鎮總人口的28.74%,其中65歲以上占比22.89%,已經進入超老齡社會[1]。隨著人口紅利的消失,贍養老人壓力不斷增大,老年福利需求急劇增加,傳統家庭養老功能逐漸弱化,機構養老也因市場導向問題頻發,單純依靠政府資源已經無法解決現階段的老年福利問題。雖然老年服務事業應由政府主導,但并不提倡政府大包大攬,因而轉變政府在老年福利治理的角色與地位,吸納更具活力的社會力量參與,以社會養老彌補單一主體供給的局限是提高老年生活質量的必要選擇[2]。

政府對于社會組織的管理經歷了分散、歸口和分類雙重管理的轉變,其在曲折中發展,總體呈現增長的發展趨勢。在黨的二十大報告中,提出要發揮社會組織在社會化養老服務中的積極作用,以完善社會化養老服務建設,為社會組織參與鄉村社會化養老提供了契機。但由于我國社會組織仍處于發展的初級階段,其在鄉村社會化養老福利治理中面臨著諸多挑戰,老年福利供給涉及到多方主體協同配合,在利益導向下難以協調。因此,從社會組織參與社會養老角度出發,探索以社會組織為中心的福利主體、福利對象聯動發展新格局是要思考的問題。

二、理論基礎與文獻述評

20世紀90年代以前,西方福利治理經歷了政府化、市場化、主體多元化的發展階段,到了20世紀90年代,學術界展開了對“治理”的研究,福利治理由此到來。福利治理是將治理的理念與方法引入社會福利領域的一種實踐主張,是“治理范式”在社會政策中的運用,具有雙重含義,一是對福利的治理,二是以福利進行治理,前者強調有效滿足特定人群的福祉需要,后者強調治理體系對福利要素的結構性吸納,目的在于維護社會的穩定或常態化運行[3]。福利治理還對政府范式和市場范式進行了重構,關注變化中的福利定義、變化中的供給制度和福利提供過程三個議題[4]?，F在,我國福利政治發展已經到了一個關鍵時刻,主要圍繞生活保障而展開的政治形態是為了實現雇傭保障和社會保障[5]。就中國社會主義國家本質而言,中國是一個以福利供給為主要目標的“治理型國家”,其以獨特的歷史社會基礎和發展邏輯持續為民眾創造福利。中國的福利治理,重在如何對福利資源進行優化配置,這與國家福利政治制度化與現代化的水平息息相關[6]。需要理論對福利治理進行了有效的補充,需要為本、多元供給、發展導向是實現福利治理價值的途徑,有利于提高福利治理的精準性以及整體水平[7]。

在具體實踐中,可以從福利主體在社會化養老中的角色、行為表現以及相互關系來分析政府職能轉變、社會組織發展限度、多元主體互動情況,以此評估福利治理的效能[8]。同時,在老年福利供給中,供給主體、方式、內容、客體具有連貫性和一致性,每一環節都會影響福利傳遞的效果[9]。在福利治理視角的基礎上引入嵌入式理論是一種創新,在嵌入式福利治理模式下,“行政福利型、資本產業型與自組織互助型”這三種農村養老模式分別呈現出不同的局限性,如果讓最基層一級的組織承擔農村老年福利治理的主體責任,借助內生性力量可能更具有持續性[10]。

隨著政府新型治理理念確定、養老服務觀念轉變以及多層次養老服務需求變化,社會組織憑借其專業性介入到社會化養老服務領域中[11],是創新社會治理體制和促進社會組織快速生長的雙向契合[12]。社會組織在社會化養老福利治理中,能夠動員社會資源流向養老領域,彌補政府財政資金的不足,同時也具有富有彈性、行動高效、公益性等顯著特點,公益屬性與養老服務行業的內在氣質有著較強的契合,以志愿服務的手段和方式拓展了公共服務的范圍[13]。同時,社會組織由于長期在基層工作,親和性的特征更加貼近社區與老年群體,能夠敏銳發現老人的緊要需求并妥當解決,對于福利治理中存在的碎片化問題有效化解[14]。但社會組織在社會化養老服務領域依舊面臨組織定位不清、自身能力欠缺等問題[13],呈現去志愿化、非專業化、投機化的發展局面,在與政府的合作中處于劣勢,過分依賴政府提供高福利水平的制度很難具備可持續性,在加強社會認可與社會信任、管理體制與人員隊伍等方面還有待提升[15]。

三、社會組織參與老年福利協同治理邏輯闡釋及現狀分析

(一)社會組織參與老年福利協同治理邏輯闡釋

1.嵌入在福利協同治理中的服務邏輯

隨著治理理念先進化發展以及政府“全能主義”衰減,社會組織與政府在公共產品和服務中日益達成共生存的合作關系。社會組織的服務邏輯嵌入在基層社會架構和社會關系中,表現為既能為老年群體服務又能為國家與社會服務。社會組織與政府的關系通過委托或授權、體制外合作購買、競爭性購買等形式得以構成,其為老年群體提供政府提供不了而市場不愿提供的公共服務與產品,增加了服務的選擇方向,使老年福利供給更加人性化和多元化,彌補了行政化、市場化對老年人帶來的沖擊,更能適應多樣化、復雜化、碎片化的老年服務需求。

2.嵌入在福利協同治理中的自治邏輯

從“共建共治共享”的社會治理目標出發,推動老年群體自治是實現“共治”的重要環節。社會組織通過在服務中培育老年自治組織,以志愿者隊伍或者老年協會的方式為賦閑在家、身體尚可、有服務意愿的老人提供自治機會。在自治過程中,老年群體作為社區內生性力量,歸屬感、滿足感、價值感能夠支持其持續性參與到老年服務或者其他社區治理事務中,完成自我服務、自我增能、自我教育、自我管理等自治性事項,使福利治理更具有自主性和能動性[16]。

3.嵌入在福利協同治理中的聯動邏輯

在社會主義現代化建設過程中,社會利益分化加劇了福利治理的碎片化問題,老年福利協同治理矛盾更加突出。社會組織特有的非盈利屬性,使其可以最大限度地將福利需求和供給信息以低成本、高效率方式進行傳遞,并憑借靈活的溝通機制將政府、市場、社會、家庭散化利益訴求進行理解、包容、吸納、整合、平衡,實現再組織化間的整合,聯動多元福利主體,降低老年福利治理的風險。

(二)社會組織參與社會養老服務福利協同治理的現狀分析

1.個案選取及案例介紹

會上，上海張江綜合性國家科學中心辦公室常務副主任施爾畏教授表示：“改革開放政策使中國成為了世界第二大經濟體，并且使中國成為了充滿活力的多元化市場。隨著制造業的不斷升級并向智能制造轉型，我們需要加大創新，同時引入康寧等跨國公司的技術知識，結合本土資源，進一步釋放行業的活力和發展潛力?！?/p>

(1)案例選取依據?；趯ι鐣B老福利治理的研究需要,選取S鎮社會工作服務站(以下簡稱S鎮社工站)作為研究個案,原因在于:一是該案例體現了政府與社會的共同合作,符合福利治理多元主體治理的特征;二是該案例服務對象既面向政府兜底的老年群體,也面向一般老年人,提供的服務具有非營利性特征,符合社會養老服務的公共性;三是該案例承接機構在當地養老服務中居于領先位置,所開展的養老服務具有典型性。

(2)案例介紹。S鎮社工站在都江堰市民政局、S鎮人民政府、成都市社工總站的指導下于2021年7月成立,工作人員由1名站長、1名副站長、2名中級社工師和1名助理社工師組成,站長由鄉鎮民生辦公室主任擔任,副站長由承接機構的理事長擔任。社會化養老服務依托S鎮綜合文化站現有載體和資源開展服務,服務對象為S鎮下轄22個社區中的老年群體,針對老人在經濟幫扶、健康照料、心理輔導、娛樂文化等方面的服務需求,主要開展健康小組、自組織培訓、互助網絡搭建、社區服務、居家服務等活動。

2.S鎮社工站參與社會養老服務福利治理的現狀分析

(1)社工站以政府購買服務為主要運作方式。S鎮社工站通過政府項目購買的方式與政府建立了合作關系,擁有較為穩定的資金來源和項目來源。同時,S鎮社工站由本市發展最好的社會工作機構承接,該機構項目的主要來源也為政府購買。近年來,機構人員陸續考取了初級與中級社會工作證書,對于社會工作專業方法有了基本的掌握,熟悉老年社會工作的理論,同時具有多年老年服務的實踐經驗,在項目過程中接受成都市社工總站的督導。因此,社工站工作者對于開展老年服務較為自信,提供服務的意愿較高,對政府資源的依賴性也較為強烈。

(2)社工站以社會工作專業方法進行福利供給。S鎮社工站主要以小組工作、個案工作、社區工作等社會工作方法開展活動,重點工作是向政府兜底的老年人提供居家服務,包含個人衛生、保潔、基本護理、知識宣傳以及心理慰藉等方面,服務人次為630余人次。小組工作是工作者最慣常使用的方法,期間共開設了慢病老人互助、老年健康課堂、志愿者、手工興趣、舞蹈、美食等主題的小組活動,服務人次達到400余人次。但工作者正是基于對固有工作經驗及理論知識的自信心,在服務設計上習慣套用模板,服務形式也較為傳統,服務效果缺乏特色性和長效性。

(3)社工站初步建立了老年福利聯動供給服務體系。在政府的領導下,S鎮社工站就老年服務初步建立了“社區+社會工作服務站+社會工作者+社會工作服務室+社區自治組織”的五社聯動服務體系。社工站通過對社區居委會、社工室進行走訪來收集老年人基本資料,結合社區對老年服務的需求及資源量開展活動,在期間協助社區培育了一支老年志愿者隊伍。但是目前,社區對養老服務的投入程度較低,社工室的建設也未達到預期要求,處于掛牌階段,并未開展服務,社工站對此情況并未進行督促和指導,所培育的自組織參與力度也較弱,聯動模式還需要進一步優化。

四、S鎮社工站參與社會養老福利協同治理局限性分析

(一)績效導向:福利治理手段行政化

社工站是彌補政府服務限度的補充品,是政府權力下放的重要載體。在理論層面,社工站具有獨立的行動能力,但在實踐中政府仍具有較強的支配性,社工站在治理中能夠自主性運作的空間較小。S鎮社工站站長由鄉鎮政府人員擔任,其為社工站制定的考勤、財務管理、項目管理等制度與行政管理制度高度相似,鎮政府將這些制度執行情況作為評估考核的標準,作為機構下年度是否能繼續承接項目的依據。同時,在經費預算、人員薪資、服務內容、崗位職責的分配與使用方面都受到政府的支配。在服務過程中,工作者對活動資源自主支配能力較弱,其要根據政府制定的分配方式進行資源使用,物品或資金的使用都有嚴格規定,使用不當會影響到項目中期和終期評估結果。

政府對社會組織的管理從“分類管理”與“嵌入管理”的嚴格控制階段轉向了支持與合作的共治階段,但實際上政府并未讓權于社會組織。在社會養老需求迅速增長以及政府公共服務能力日漸不足情況下,政府既需要借助社工站力量提供公共服務,但又為了保證自身權益最大化,斷然不會讓社工站脫離自己控制,特以系列制度對社工站的運行嚴格限制。社工站為了獲得政府關注與扶持而積極按照政府偏好進行老年服務,由此社工站與上級政府便構成了利益共同體,在福利供給中遵循向上負責的原則,淪為政府福利工作的傳達器,失去自主運作的空間,從而過分注重項目指標的完成度與行政資料的完美度,追求績效的同時福利治理手段趨向行政化[17]。

(二)關系疏離:福利治理過程形式化

S鎮社工站社會化養老服務旨在實現高質量發展,但在具體實踐過程中卻浮于形式化。一是對老年群體需求調研不夠深入。工作人員習慣性使用問卷來收集老人的資料,在問題設定時較為隨意和粗糙,隨后在問卷填寫過程中更為敷衍,在問卷的整理與分析中,工作者側重挑選出符合自身預設的答案進行分析,缺乏信度和效度的調研并沒有關注老人的真實需求。二是項目執行過程中的形式化。例如在老年志愿者隊伍培育活動中,工作者對志愿者小組認識不足、經驗不足,試圖在活動中通過簡單播放志愿者視頻、講述志愿服務的優點、贈送小禮品就培育出優秀的志愿者隊伍。在服務結束后,老人們表示如果下次活動還能收到零食和禮品就愿意繼續參加,但經驗證明依靠禮品驅動的服務容易脫實向虛,難以具有深入性和長效性,導致福利治理過程形式化、老年群體自治虛治化。

供給主體與服務對象關系疏離是導致福利治理過程形式化的主要因素,這里指社工站工作者與老年群體間的關系疏離,主要由情感距離、規范距離和互動頻率構成。一是老年群體由于生理與心理上的衰老感逐漸變得固執、自我封閉,在鄉村地區表現更為嚴重。工作者由外進入社區,老年群體易對其產生誤解、排斥或敵對態度,在情感距離較遠的狀態下信任關系無從建立。二是社工站主要以社會工作方法為依托開展服務,受到社會工作倫理約束,要求工作者與服務對象只能建立專業關系,這就使工作者要保持自身與老年群體的距離規范,增加了彼此的疏離感。在關系疏離下,工作者對為老服務認同度不高,其認為只要在形式上像模像樣,就沒有必要再對老人花費更多的心思。但老年服務包含服務輸出與服務接收的雙向過程,缺乏回應會導致服務效果的片面性與空泛性,S鎮社工站在與老年群體關系疏離狀態下就倉促開展相關服務,治理內容難以落到實地。

(三)資源匱乏:福利治理資源分配不均

在S鎮社工站社會化養老服務中,福利資源主要向政府兜底老人集中,這類人多貧困、疾病、失能、殘疾和無人照料,因而對公共產品有著更加多元化的需求,他們善于使用“弱者的武器”,不斷向政府索取資源。政府為了穩定社會秩序,將其納入了社會保障優先供給體系中,社會組織在有限的福利資源下也優先選擇為其服務。在S鎮社工站的服務對象中,散居特困、計生特困、失能半失能老人大概占據了80%以上的福利資源以及60%以上的服務時間。工作人員表示政府對此類老人的重視度很高,如果這類老人對服務不滿意,會影響到機構與政府的信任關系,以后將難以獲得政府的項目和資源。由此,在政策兜底范圍內的老年群體占據了社工站絕大部分的福利資源,導致其他老人享受專業化的養老服務的機會減少或者質量較差,造成福利治理資源分配不均化[18]。

根據應用危機理論,老年群體易面臨發展性、境遇性及存在性危機,多元化需求超過所能供應的資源數量便造成供不應求,而社工站對各主體資源動員能力的不足加劇了資源短缺。政府及社區在“中心工作”的壓力下,大小事務都變成了重點工作,至此基層工作走向泛化[19],能夠投入老年服務的資源變少,經常以敷衍或者拖延的方式來應對社工站的資源請求。S鎮家庭模式大多屬于核心化、小型化,子女多外出務工或在外居住,日常能為老人提供的養老資源相對較少,同時少部分家庭持有“家丑不可外揚”的傳統觀念,不愿將家庭生活向外展露。另外,市場基于理性人、經濟人考慮,追求支付成本與收益的平衡或盈余,社工站作為非盈利組織,只能為企業帶來社會效益,缺乏經濟回報,市場也就拒絕提供資源支持。社工站在面對有關主體資源投入不足時,并未著力發揮資源動員和整合的作用,致使在服務中缺乏重要的人力、物力、財力資源,從而造成資源分配不均。

(四)聯動缺失:福利治理結果低效

社工站社會化養老服務具有多個主題,為了完成工作目標用于每項服務的時間很短,每次小組活動除去引導性和總結性內容外所能輸送的實質性服務十分有限,加上老年人的理解能力、接受能力、記憶能力與年輕時期相比有所退化,在短期內難以呈現效果。同時,在項目周期化影響下,一些需要長期服務才能達到成效的項目因到結項時間而被迫中止,伴隨項目的結束,工作者與老年群體建立的專業關系也被解除。在資源壓力下,社工站難以向老年服務對象建立服務跟蹤機制,老人在后期的生活質量難以得到保證,同時在項目中被培育的自治本領也因缺少指導與支持而被淹沒,難以形成“老有所養、老有所樂、老有所為”的高質量的治理效果。

鄉村養老基礎設施不完善、專業服務人員少、老人自治意識差,因此,在福利治理時需要多元主體的共同參與。S鎮社工站福利治理結果低效與社工站聯動能力弱化有關,使初步建立的聯動體系陷入“聯而不動”和“動而不聯”的困境。聯而不動指社工站與其他福利主體初步建立了合作關系,但在實踐中只浮于表面,社工站對執行聯動工作認識不足,未主動帶頭開展服務。動而不聯指社工站獨自參與到服務的提供中,欠缺通過合作達成目標的意識。在項目執行過程中,表現為社工站與社區、社工室等主體未實現信息互通和資源共享,工作者認為只要把自身涉及的工作完成即可,對加強“五社聯動”建設缺乏意識。同時,社工站聯動缺失還表現為,其并未主動對項目中出現的惡性競爭關系進行調節,造成多元主體關系疏遠與利益沖突。

五、S鎮社工站參與鄉村老年福利協同治理的困境消解

(一)厘清福利主體職責

政府在福利供給中的主導地位由國家性質規定,但賦予社會組織自主參與養老服務的權力空間很有必要。福利治理主張對政府與社會組織的職責重新定位,強調政府對自身功能與角色精準認識,在厘清自身職能限度的基礎上堅持政治秩序、經濟秩序、效率秩序,承擔自身必要福利責任時做到真正放權[20]。S鎮政府要以“協商政治”和“協商治理”方式將部分權力切實讓渡于S鎮社工站,相信社工站具備為老服務能力,減少對服務過程的干預,重點幫助社工站獲得公信力及能力提升,預防社會福利危機的發生。此外,社工站也要重新定位自身功能,改變對政府的絕對依賴姿態,肯定自身專業價值,通過“策略”性方法獲取外部資源支持,以專業性服務效果凸顯優勢,加強自身在社會養老服務中的主控權,與政府建立伙伴關系。

(二)建立福利遞送內生信任機制

打破工作者與老年群體的信任隔閡是福利遞送的關鍵環節,而滿足老年群體需求是建立福利遞送內生信任機制、改善形式化服務內容的突破口。老年群體作為福利服務的直接受益者,只有滿足需求性、合適性、便利性與差異性的服務才是最有效的福利,這就要求工作者必須親近老年群體,而社工站優越的地理位置正是走進老人生活的最佳條件。工作者以駐點社會工作者的方式在S鎮進行駐扎,從而有效參與到老年人生活中,綜合其生活習慣、生活內容情況分析其面臨的真實困境與需求。這種長期性、全面性的調研能夠極大程度避免隨機走訪帶來的片面性與無效性,并且以常出現、送溫暖、共參與的形式能夠增加相互間的信任感,對于縮小情感距離尤為必要。此外,工作者在親自見證老年群體自立自強的優勢方面后,能夠對老年群體進行正向肯定和激勵,在為老年群體提供再社會化機會時更具有動力和效力。

(三)強化社工站資源整合能力

在福利協同治理模式下,強化社工站對各主體資源動員的能力,有利于彌補為老服務中資源不足造成的福利資源分配不均問題。但在資源整合過程中,社工站應避免朝向過度市場化發展,市場的利己主義本質與社會工作利他主義相矛盾。對此,社工站在籌措為老服務資源時要把控好與市場資源關系,以社會公德來牽引市場投入資源,站牢在養老服務的中心地位[21]。但社工站在進行老年福利資源籌措過程中可以借用市場經營理念來進行成本預算,挖掘社區、家庭與社會未投入的潛在資源,促進經濟資源資本、人力資源和物力資源相互貫通,通過創新性方式促進社會力量的最大化集聚,提高福利傳遞的效率,使社會養老福利事業實現增量到增優的轉變。

(四)完善福利網絡合作化機制

在福利協同治理模式下,以“五社聯動”為基礎加強福利網絡化合作是改善服務低效的路徑。社工站作為區域性綜合服務平臺,集基礎性功能、發展性功能與特定性功能于一體。這表明在社會化養老福利治理中,社工站要發揮樞紐性聯結作用,繼續以社工站為平臺搭建主體網絡間合作化機制,促進福利主體在尋求共同目標和最大共識基礎上進行資源貢獻與利益共享,重點實現使命協同、行動協同、結果協同[22]。因此,S鎮社工站要改變慣常單獨行動的行為,增強聯動服務的意識,聯合其他主體共同遞送福利,特別要以聯動的方式進行自組織培育,以增強組織的專業性與穩定性,這對于項目后續的跟蹤服務缺位問題有很好的解決作用。

六、結語

隨著我國老齡化進程的加快,“老年福利”日益成為研究的熱點話題。老年群體數量龐大、問題復雜、需求多樣,社會組織的介入有利于福利多元化、協同化發展。從福利協同治理角度出發,老年福利治理需要多元主體的參與和支持。但當今社會多處于半熟人社會或者陌生人社會中,社會組織與各主體的關系建立需要投入大量的時間和精力。而老年群體作為福利服務的接受者,對服務的評價與感受影響福利效果,對此二者的互動關系至關重要,但情感距離與距離規范加劇了二者信任關系建立的難度。在既有行政壓力下,信任感及聯動力的缺乏對社會組織參與老年福利治理提出了新的挑戰,要求其具備較強的專業能力,既要能夠平衡與政府的關系,又要進行資源動員、聯動相關主體。因此,應加強社會組織建設,發揮社會組織在多元主體中的聯結作用,促使福利主體達成共同的服務意識,在“五社聯動”基礎上完善福利網絡聯與動雙機制發展模式,借助工具式、協作式、合作式的聯動方式,構筑社會資本與促進資源整合,最終構建內生性與外生性力量雙向發展的社會化養老治理格局。