國土空間規劃體系下村莊規劃體檢評估研究

周 雨，劉師師，陳慧君

（1.湖南省國土資源規劃院，湖南 長沙 410118；2.國土資源評價與利用湖南省重點實驗室，湖南 長沙 410118；3.湖南云飛土地調查咨詢有限公司，湖南 長沙 410118）

伴隨機構改革背景下國土空間規劃體系重構，“多規合一”的村莊規劃被賦予了強化空間治理、統籌多元訴求、助力鄉村振興等新的職能要求[1]。在構建統一的國土空間規劃體系熱潮中，村莊規劃受重視程度高、推進力度大。隨著各地編制成果的基本完成，村莊規劃的主線工作已由編制審批轉向實施監督。但受多重因素影響，學界對規劃評估的研究主要集中于城市領域而忽視了鄉村地區，致使過去的村莊規劃編制多輪，卻始終缺乏對其實施過程的認知與反思[2]。因此，在國土空間發展核心價值轉型背景下，亟須強化村莊規劃體檢評估研究，為完善實施監督體系、全生命周期管理提供支撐。

1 我國規劃評估發展歷程綜述

為解決城鎮快速擴張過程中逐漸激化的土地供需矛盾，我國“自上而下”組織編制了三輪土地利用規劃，以約束指標、用途分區等方式實現了對土地資源的宏觀調控。與規劃內容相對應，學者對土地利用規劃評估的研究聚焦于評價方法、指標內容、權重分配等方面[3]，缺少對規劃合理性、實施環境或實施成效等的綜合性研究。

20 世紀60年代，北京就開始對城市建設過于集中、建設用地分配失衡等問題進行分析并提出優化方案[4]。改革開放后，我國工業化、城鎮化迅猛發展，各地開展了大量城市規劃評估實踐，在對提高編制水平、推動城市發展、保障實施運行等方面深入思考后，提出“定期對規劃實施情況進行評估”，并實現了城市規劃評估由單一“結果評判”向多元“過程監測”的轉變[5]。但受體制、范式、技術等多方面因素影響，城市規劃評估一度成為政府啟動規劃修改的工具，背離了糾偏的真正目的[6]。

總體而言，過去的土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃評估不斷推進與完善，在作用與意義、方法與內容等方面已形成了較為完整的理論體系[7]?！岸嘁幒弦弧焙蟮膰量臻g規劃體檢評估體系應在已有的規劃評估基礎上繼承與發展，摒棄原有的各種不足，向過程式、全局觀、差異化、可操作、多主體、實用性轉變，滿足高質量發展、精細化治理的新要求[8]。

2 探索村莊規劃體檢評估的必要性

2.1 存在的問題

長期以來，鄉村層面極少開展規劃評估探索與研究，直至21 世紀初“新農村建設”“美麗鄉村建設”等理念相繼涌現后，村莊規劃才逐步受到關注，但各類編制成果在實施過程中不好用、不實用、不管用成為亟待處理的關鍵問題[9]。一方面，囿于長期形成并不斷積累的城鄉二元結構，城市地區發展速度更快、社會矛盾沖突更為激烈。城市管理者通過提供項目與經費支持來吸引更多學者研究交通擁堵、人口密集、環境污染等“城市病”，城市體檢評估逐漸成為研究熱點；而受人才匱乏、財力不足等綜合因素影響，村莊規劃存在的“紙上畫畫、墻上掛掛”落地實施難的問題并未引起足夠關注。另一方面，與城市體檢評估已趨于成熟的框架體系相異，過去由不同部門編制的規劃成果形態各異，存在內容體系、技術標準不一致等問題，導致其難以納入統一的框架體系進行評估[10]，客觀上阻礙了村莊規劃體檢評估的研究進程。因而有必要結合鄉村地區獨有的用地性質、生活方式、產業結構、要素流動等特質，探明村莊規劃實施的客觀規律，填補村莊規劃體檢評估空白，完善國土空間規劃體檢評估體系。

2.2 當前面臨的形勢

在當前國土空間規劃編制熱潮下，各省份相繼出臺編制導則、指南，推動“多規合一”村莊規劃編制工作，湖南、貴州等地更是提出了“村莊規劃全覆蓋”的目標。繼市、縣、鄉鎮等上位國土空間總體規劃完成審批后，數以萬計的村莊規劃將步入正式實施階段。在此背景下，有必要全過程、系統性評價這些規劃實施情況，助推鄉村發展進入正向循環。同時按照新時期貫穿規劃、建設、管理各個環節的“全生命周期”理念，利用以“天-空-地-網”一體化監測網、大數據分析等新技術為基礎的智慧監測體系，以及基于人工智能的預測模型[11]，結合自然資源調查監測、評估評價、執法督察等相關內容[12]，為實現村莊規劃動態維護提供支撐和依據。

3 村莊規劃體檢評估框架體系構建

在借鑒城市規劃體檢評估理論的基礎上，考慮不同時段評估動機的差異性，將村莊規劃體檢評估分為實施前預估、實施中體檢、實施后評估三個階段[7]（圖1）?！邦A估-體檢-評估”三段式框架既保證了實施過程的動態性，又維護了規劃調整的嚴肅性，確保村莊發展按照“一張藍圖”干到底。

圖1 村莊規劃體檢評估體系示意圖

3.1 實施前預估

為有效降低因規劃質量參差不齊對規劃實施的影響程度，需要在規劃實施前引入預估機制，對村莊規劃的外部銜接性、內部完整性、程序合法性進行預審，確保規劃目的正當并作為下階段體檢與評估的前提。

（1）外部銜接性預估：村莊規劃作為城鎮開發邊界外的詳細規劃，其外部銜接性預估需要對鄉村振興戰略、城鄉統籌發展、美麗鄉村建設等國家重大戰略，以及市、縣、鄉鎮等上位國土空間規劃的承接關系進行檢視，分析規劃內容是否同步契合各項重點任務與管控要求。

（2）內部完整性預估：在確保村莊規劃文本、數據庫、圖件等全部完整規范的基礎上，從基礎調研是否充分、發展方向是否合理、任務分解是否科學、行動措施是否可行等四個方面進行預估，分析規劃的內在邏輯完整性[13]。

（3）程序合法性預估：為維護村莊規劃的法定效力，必須審查規劃編制的組織機構、技術單位資質、審批機關等編制與審批程序的合法合規性；同時考慮村莊規劃具有自治規范屬性[14]，應重點審核公眾意見采納情況，以及村民群體表決情況，保障廣大村民的根本利益。

3.2 實施中體檢

規劃體檢是在規劃實施過程中對不斷變化的村莊發展狀況進行動態監測，提前預警潛在風險并通過反饋促進規劃滾動實施，有效銜接國土調查、用途管制、執法督察等自然資源全過程管理[8]。

（1）動態監測：為全面跟蹤規劃的實施情況，考慮從可衡量、可獲取、可對比三個尺度構建監測指標體系，通過定期、重復采集反映村莊狀態的各類預期性指標與約束性指標[15]，動態獲取體檢表（表1）。

表1 村莊規劃體檢指標一覽表

（2）實時預警：與過去違規現象發生后再進行補償性處罰不同，預警是按照“發現征兆、分析來源、實時警告”流程，基于監測成果對潛在可能偏離規劃方向、突破底線約束風險等情形提前預判，分類確定觸發閾值和預警等級，及時發出警告，提前遏制規劃偏離[11]。

（3）多向反饋：在不斷變化的城鄉發展條件作用下，應將監測成果反饋至影響村莊規劃施行的各個主體，敦促其及時自我審視并根據檢討信息做出調整，維護規劃實施的動態性。一是反饋給村民，幫助其了解、參與、監督規劃實施全過程，增強當家做主的積極性；二是反饋給村兩委、鄉鎮政府以及各主管部門，使其掌握村莊最新狀況，繼而做出恰當的決策，并為執法督察、考核打分提供重要依據；三是反饋給規劃師，幫助其提高對村莊發展、規劃實施的認識水平；四是反饋給企業家、投資商等其他利益相關者，便于其做出符合規劃要求的開發、建設決策[16]。值得注意的是，村莊規劃體檢的反饋對象大多是基層民眾，并不具備辨識圖件、分析數據能力，應將專業圖、數據表轉化為簡單明了的宣傳畫冊，保證信息反饋的通暢有效。

3.3 實施后評估

“多規合一”村莊規劃是統籌多元發展目標而做出的全域全要素安排，需要經過一定的實施周期后才能客觀評價規劃的實施成效。實施后的終期評估是結果式評估，通過檢驗規劃目標與發展實際的一致性并診斷發生偏差的原因，為下階段規劃修編提供依據。應看到，實施中體檢與實施后評估的本質區別在于，前者是在保持規劃目標不變的前提下動態優化實施路徑；而后者是基于評估結論，修正規劃方向與內容。

（1）一致性評價：通過對比實施周期內各項體檢指標的變化情況，尋找“實施輸出結果”與“規劃輸入目標”之間的“一致性”吻合關系，判定村莊規劃是否按照既定計劃實施[17]。但要注意并不能簡單地將“結果”與“目標”的符合程度作為評判規劃實施成敗的唯一要素，而應深入分析規劃的運行情況，實現一致性評估與表現性能評估的有機融合[18]。

（2）綜合性診斷：回顧規劃整個實施過程，辨識所受的干擾因素類型及影響程度，深度剖析規劃實施偏離預期的“病灶”根源。一是公共政策方面，不同層級、不同部門、不同階段的政策環境、執行狀況會對村莊規劃實施產生不同程度的擾動[19]；二是市場經濟方面，隨著市場不斷引導資源配置，不斷變化的產業發展、市場規模、供求關系會對村莊發展產生綜合影響[20]；三是財政資金方面，村集體自身收入有限，難以負擔規劃制定各項工程建設支出，需要綜合考慮上級政府財政，以及引入社會資本的落實情況；四是行政能力方面，鄉村地區小農思想仍然存在，村兩委、鄉鎮政府的協調能力、執行能力是保障規劃實施的關鍵；五是公眾參與方面，村莊規劃要實現從“開門編制”到“開門評估”的重要轉變，村民主體、村兩委的滿意度，以及鄉村規劃師、駐村第一書記、村企代表等公眾的認可度是評價規劃實施成效的關鍵內容。

（3）調整再實施：村莊規劃評估的終極目標并不僅限于撰寫綜合評估報告，而是將綜合診斷結論轉化為開展下階段規劃調整維護的重要依據，提出治療“藥方”，完成村莊規劃“預估- 體檢- 評估”的完整閉環。

4 村莊規劃體檢評估工作機制優化

參照城市體檢評估工作流程，結合村莊與城市的差異特質，村莊規劃體檢評估可以從統籌組織、優化周期、分類施策、智慧賦能等四方面優化工作機制，增強體檢評估效能。

4.1 統籌組織

村莊規劃體檢評估并不是狹義地對單個村莊規劃實施情況進行評估，而應充分認識“以村論村”的局限性，以鄉鎮或片區為基本單元統籌開展體檢評估：一是提高系統性，按照“鄉鎮- 中心村- 基層村”三級鎮村體系統籌開展體檢評估，形成“自上而下”和“自下而上”的良性互動[21]，避免因單個村莊偶發狀況影響整體評估精準度；二是避免重復性，同一區域的村莊具有一定的相似性，統籌開展規劃評估能夠減少重復任務而大幅降低工作成本，為合理控制地方財政支出提供新途徑；三是增強可比性，利用鄉鎮與村莊、村莊與村莊間的橫縱雙向對比，有效識別同質化發展、重復性建設等風險，有助于城鄉融合高質量發展[22]。

4.2 優化周期

參考國土空間規劃城市體檢評估“年度體檢，五年評估”的時間周期，保持村莊規劃評估周期與國民經濟和社會發展五年規劃、城市體檢評估五年一評估同頻， 構建良好的時序聯動機制。同時考慮鄉村地區發展速度慢、變化程度小的實際情況，適當延長體檢周期間隔，提高科學性與合理性（表2）；將村莊規劃預估、體檢、評估三階段任務分離，減輕工作負擔，有效解決因規劃評估自身占用評估周期過長而導致的有效期不足問題[23]。

表2 村莊規劃體檢評估周期比較

4.3 分類施策

村莊規劃并不是將所有的村莊都設計成一個模樣，而是強調各具特色、“一村一品”，因而各省的編制導則將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并等不同類型。同時村莊規劃的編制方式也呈現多樣化，既可以是單獨編制、合并編制，也可采用鎮村一體、詳規統籌、提升完善等其他方式編制[24]。對應的村莊規劃體檢評估應分類施策，在共性評估框架下合理增減評估內容。例如，對合并編制的村莊規劃應增加協同發展、資源共享方面的考察分析，同步在體檢指標表基礎上進一步細化三級指標并合理分配權重，提升體檢評估的精確性。

4.4 智慧賦能

充分發揮鄉鎮政府、村兩委無可比擬的行政優勢，深入基層收集整理人口結構、產業發展、村民訴求等基礎數據，以“自評估”方式主動發現問題。同時，為適應數字鄉村建設趨勢，引入專業機構進行“第三方評估”；通過挖掘多源異構數據，對城鄉經濟運行、要素流動、空間變化進行聯動監測與分析評估，采用系統耦合分析、要素疊加分析等方法，實現村莊規劃體檢評估的精準化、智能化[25]。由于第三方機構獨立于村民主體與政府管理主體之外，能夠獨立、客觀地開展專業評估，避免“既是裁判員又是運動員”的尷尬，提高體檢評估的公正性。

5 結語

本文從回顧我國規劃評估發展歷程出發，辨明村莊規劃體檢評估存在的問題及當前面臨的形勢，參照城市體檢評估構建出村莊規劃“預估-體檢-評估”三級框架體系，并結合鄉村特質從統籌組織、優化周期、分類施策、智慧賦能四個方面提出了工作機制優化策略，系統解答了村莊規劃“為什么評估”“評估什么”及“怎么評估”三個基本問題，在理論層面進行了一些有益的探索。

但應看到，國土空間規劃實施監督體系下的村莊規劃體檢評估工作有待在具體實踐中進一步深化研究，本文旨在拋磚引玉，期望引起更多學者的關注與探討，讓村莊規劃更好地助推鄉村發展振興。