檢察環境民事公益訴訟的法理依據與實效提升

李德恩

(九江學院 法學院,江西 九江 332005)

自18世紀工業革命以降,科學技術的發展巨大促進了生產力的發展,同時帶來人類歷史上第一次大規模的環境污染和生態破壞的問題。大自然提供了人類賴以生存的基本條件,人類社會經濟的發展如果繼續以毀壞環境資源為代價,將產生災難性后果。1972年6月5日,第一次聯合國人類環境會議召開。會議將6月5日確定為世界環境日,呼吁各國政府為維護和改善人類環境,造福全體人民,造福后代而共同努力。

作為國際社會負責任的一員,中國一直積極參與國際環保公約和行動計劃。黨的二十大報告提出推動綠色發展,促進人與自然和諧共生。綠色發展既是中國深度參與全球環境治理,履行環境保護國際義務的具體體現,也是推進和拓展中國式現代化的本質要求。綠色發展以協調、環保、可持續為目標,強調生態環境的可持續性,強調資源利用的永續性以及發展的代內公平和代際公平,對中國經濟社會的發展方式提出了更高要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。綠色發展具體舉措包括加快發展方式綠色轉型,深入推進環境污染防治,提升生態系統的多樣性、穩定性、持續性,積極穩妥推進碳達峰碳中和等。

近年來,全國檢察機關加大了對環境違法行為的打擊力度,不僅積極開展環境民事公益訴訟,而且大力支持依法享有訴權的社會組織開展環境民事公益訴訟,助力綠色發展、護航綠色發展。環境的司法保護需要整合司法機關、相關行政機關以及社會各方力量,多方協同才能產生良好的效果。2023年9月7日公布的十四屆全國人大常委會立法規劃中,《檢察公益訴訟法》被列入一類項目,《公益訴訟法》也一并考慮。在此背景下,檢察環境民事公益訴訟的研究具有了重要的現實意義。

一、檢察機關原告資格的法理依據

(一)民事訴訟正當當事人理論的演進

無救濟則無權利,訴至法院的能力乃是法治的基石。[1]現代法治國家普遍賦予民事實體權利關系主體的訴訟資格,訴訟主體資格與民事主體資格的統一是民事訴訟最理想的當事人格局。這是因為民事訴訟程序只有在當事人積極參與的基礎上,法院才能準確認定案件事實并依法裁判。民事法律關系主體自身與糾紛存在直接的利害關系,最有意愿、最有動力尋求訴訟救濟并且提供證據用于證明其主張,說服法官支持其主張。民事法律關系主體參加訴訟是訴權行使的表現,將實體意義的訴權與形式意義的訴權結合在一起,具有保護權利的正當性與推進訴訟的實效性,更能妥當保護民事實體權利,得到了世界各國立法的普遍認可。我國《民事訴訟法》第122條規定的起訴條件首先就對原告提出要求,“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。立法在普遍承認自然人的民事權利能力和當事人能力后,自然人的兩種資格得到了最大限度的統一;在普遍承認法人的目的范圍內的民事權利能力和普遍的當事人能力后,法人的兩種主體資格也得到了最大限度的統一。[2]假設工廠排污導致魚塘的魚大面積死亡,魚塘主得因對魚的所有權或對魚塘的承包經營權提起民事訴訟,魚塘主集權利主體與訴訟資格于一身無疑應該得到法律的支持。

但是,嚴格的實體當事人理念對應的是私益訴訟,并不能對所有民事權利尤其是公共利益的司法保護提供理論支持。民事主體與訴訟資格實現完全統一建立在兩個前提之上：一是民事權利主體都愿意而且有足夠的財力與能力提起訴訟保護自己的權利;二是實體權利和權利主體衡定,并且都得到了立法的確認。[3]遺憾的是,兩個前提都難于成立。民事主體缺乏訴訟能力或怠于行使權利的情形比比皆是;新興權利、權利主體不明確的分散權利不斷產生,立法滯后于社會發展成為常態。社會的快速發展一方面使得實體權利不斷擴張,另一方面使得個體對社會的依賴性增加,權利主體和權利客體處于變動不居的模糊狀態,變得難于準確界定。對分散權利的保護已經對人類進步,也許人類生存變得至關重要。[4]墨守實體當事人的理念,只有實體法律關系人才能行使訴權將使得訴訟解決糾紛、保護權利的功能受到巨大限制。訴訟程序應該走在實體法律之前給予新興權利、分散權利予以保護。如果工廠排污導致大面積的水體污染、空氣污染,破壞環境行為的受害人從具體的類似于魚塘主之類的個體擴展至抽象的國家、社會公眾,環境私益受損可以由魚塘主提起侵權民事訴訟,環境公益誰來保護?誰是權利主體,誰有資格提起訴訟呢?實體當事人概念的訴訟理論顯然無法回答這一問題。

民事訴訟的當事人應該實現擴展,訴訟擔當、形式當事人概念的提出推動了訴訟資格理論的發展,訴訟資格不再完全依附于實體權利而存在。早在19世紀末,德國學者考拉已經對實體的當事人概念提出了異議,并試圖以形式當事人的概念取而代之。一方面,考拉肯定了第三人的訴訟擔當,另一方面,以“以其名義進行起訴或被訴之人”之定義對當事人的概念進行形式化把握,與實體的當事人概念相對,這就是所謂的形式當事人的概念。[5]208形式當事人不再強調當事人就是實體權利主體,與訴訟代理人不同之處在于以自己而非被代理人的名義起訴或應訴。民事法律關系主體之外的第三人的訴訟擔當在很多國家的法律中都有明確規定。日本學者高橋宏志給出了訴訟擔當的明確定義,第三人替代訴訟標的之權利義務主體(或與權利義務主體同時)持有當事人資格,并且該當事人承受的判決效力也及于權利義務主體的情形,就被稱為第三人的訴訟擔當。[5]216日本立法也對訴訟擔當的當事人進行了相應規定?！度毡久裨V法》第115條第1款第2項規定,“當事人為他人利益而做原告或被告的情形下”,判決效力及于“該他人”[6]。

民事訴訟正當當事人理論的演進具有重大的程序法價值,破除了檢察機關以及其他機關和有關組織等非權利主體提起環境民事公益訴訟的理論障礙。民事訴訟正當當事人理論的演進與實踐還具有發展實體法的功能——在新興權利得到立法確認之前,首先賦予相關主體的訴訟資格而予以司法保護,司法對新興權利的普遍保護又為立法確認新興權利創造條件、產生倒逼。名譽權、采光權等權利的產生都經歷了從司法保護再到立法確認的過程,而數據權、環境權等正在經歷這一過程。因而可以說,民事主體與訴訟主體的分離不僅是特殊的權利保護機制,而且成了一種權利發展機制,促進國家立法不斷擴大民事權利的范圍。檢察機關提起環境民事公益訴訟同樣可以發揮權利保護和權利發展的功能。我們有理由期待,不僅環境私益、環境公益都可以通過訴訟的方式得到保護,環境權在不久的將來也能夠進入實體法律規范之中。

當然,形式當事人、訴訟擔當的概念并非意味著放開訴訟資格的限制。民事主體都能夠為他人利益而成為當事人的訴訟擔當必須滿足一定條件,否則難免出現濫訴的情況。任意的訴訟擔當需要得到實體權利人的授權方可為之。美國的集團訴訟、日本的選定當事人都是任意的訴訟擔當。我國《民事訴訟法》則規定了代表人訴訟。如果眾多的魚塘主因為工廠排污受到損害,他們可以推選代表人進行訴訟,代表人代表其他魚塘主主張權利,是訴訟的當事人而非代理人身份。法定的訴訟擔當一般基于對他人權利和法律關系擁有管理權而產生,比如破產管理人、遺囑執行人等。檢察環境公益訴訟可以視為一種特殊類型的法定的訴訟擔當,檢察機關的訴權需要法律加以規定而不是取得權利人的授權,下文將聚焦檢察環境公益訴訟的相關立法以及司法實踐進行論證。

(二)檢察機關原告資格的立法演進

如果說正當當事人理論演進奠定了檢察環境民事公益訴訟的理論基礎,那么,我國法律的相關規定則成為檢察環境民事公益訴訟的基本依據以及現實邏輯。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條確立了公益訴訟制度,賦予與案件不存在直接利害關系的法律規定的機關和有關組織對環境污染、侵害眾多消費者合法權益的損害社會公共利益的行為提起民事訴訟的資格。該規定并沒有明確機關和有關組織的具體指向,而是相當于一個授權性規范,授權全國人大及其常委會以法律的形式賦予機關和有關組織提起公益訴訟的權力,標志著我國在訴訟法層面首次實現了對傳統原告起訴資格制度的歷史性突破。[7]隨后,《消費者權益保護法》《環境保護法》相繼修訂,符合條件的消費者協會以及環保組織提起公益訴訟的資格被確認,成為《民事訴訟法》第55條中的法律規定的機關和有關組織。2014年12月,最高人民法院、民政部、環境保護部聯合發布了《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》,專門針對審理社會組織提起的環境民事公益訴訟進行了安排布置。這一時期,雖然司法實踐中檢察機關提起公益訴訟的破冰和嘗試早已開啟,但是,檢察機關作為公益訴訟原告的資格仍然沒有得到立法的明確規定。

黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,這不僅是檢察制度改革,也是訴訟制度改革的一個重要信號——《民事訴訟法》中“法律規定的機關和有關組織”將有望擴容,檢察機關在民事訴訟中除了履行法律監督的職責外,還要以當事人或支持起訴人等其他訴訟參與人的身份出現。不出意料,2017 年修訂的《民事訴訟法》專門針對檢察機關提起民事公益訴訟的問題作出了規定,即在第55條內增加一款,人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。該規定在2021年修訂的《民事訴訟法》第58條中得以保留。2018年《英雄烈士保護法》出臺,檢察機關提起公益訴訟的范圍擴展至英雄烈士姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權的保護,起訴條件是英雄烈士沒有近親屬或近親屬不提起訴訟。此后5年,全國檢察機關辦理的公益訴訟案件逐年大幅增加,2018年為10萬件,2019年為11萬余件,2020年為15萬余件,2021年為16.9萬件,2022年為19.5萬件。在檢察機關辦理的公益訴訟案件中,很多是生態環境和資源保護領域的案件,最近5年共計39.5萬件,2022年已經達到 9.5 萬件。

檢察機關提起環境民事公益訴訟,既可以通過民事訴訟的形式單獨提起,也可以通過刑事附帶民事訴訟的方式提起。司法實踐中,檢察環境民事公益訴訟更多以刑事附帶民事訴訟的方式提起,這是由檢察機關同時作為國家公訴機關的地位決定的。不論何種訴訟形式,在檢察機關和其他環保組織同時擁有訴權的情況下,檢察機關提起訴訟具有補充性質,即只有在沒有法律規定的機關和有關組織起訴的條件下,檢察機關才能向人民法院提起訴訟。如果不止一個法律規定的機關和有關組織提起訴訟,《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第285條的規定其可以作為共同原告。

二、檢察環境民事公益訴訟的省思與完善

(一)檢察環境民事公益訴訟兜底地位的維系

雖然《民事訴訟法》已經明確規定了法律規定的機關和有關組織有權提起公益訴訟,但符合條件的社會組織提起訴訟的積極性并不高。原因主要在于中國的社會組織發展不成熟,人員配置專業性不強,經濟實力弱小,導致證據收集能力不足,無力承擔訴訟費用等。在環境破壞、環境污染行為發生后,如果沒有符合條件的機關和組織或者符合條件的機關和有關組織不提起訴訟,檢察機關仍然不介入的話,就意味著環境公共利益得不到保護。因此,《民事訴訟法》規定在此種情形下,檢察機關可以向人民法院提起訴訟。法律擬制的程序利益主體獲得原告資格,打破了實體當事人理念下原告資格制度的局限性,明確了檢察院適合作原告,以發揮檢察機關在調查取證和參與訴訟方面的優勢。[8]“可以”一詞蘊含檢察機關提起訴訟并非必須承擔的法定職責,而只是允許處分的權利之意,可能導致環境公共利益遭受損害而無人保護的局面,客觀上導致對損害環境行為的縱容。

一般而言,訴權既然是民事主體的權利而非義務,當然應該允許權利人選擇放棄。但是,民事訴訟的處分原則在公益訴訟中的適用應該受到一定限制,尤其是對代表國家利益、社會公共利益的檢察機關而言。原因在于公益訴訟的原告并非實體權利的主體,享有完整的實體權利處分權以及直接影響實體權利實現的程序權利處分權可能損害公共利益。筆者建議將《民事訴訟法》第58條規定中的“可以”修改為“應該”,使得檢察機關在履行督促和建議的職責后,在仍然沒有機關和組織起訴的情況下,必須作為環境民事公益訴訟的兜底起訴人,擔負起民事訴訟中維護公共利益最后防線的重任。

(二)檢察環境民事公益訴訟的實踐反思

檢察環境公益訴訟已經得到立法確認,但其實施仍然存在一些問題,需要在制度以及實踐層面加以改進,以彰顯檢察環境公益訴訟的預設功能。

第一,能夠提起環境民事公益訴訟的檢察機關范圍過窄。2020年修正的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條規定,市(分、州)人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件,由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄。該規定將基層檢察機關排除在有權提起環境民事公益訴訟的主體之外。對于基層檢察院而言,如果在其辦案過程中發現損害環境公共利益的行為需要提起公益訴訟的,只能報請上級人民檢察院辦理。上級檢察院認為應該提起公益訴訟,還要依法公告30日,在沒有法定的機關和有關組織提起訴訟的條件下,才能向法院提起訴訟。在經歷漫長的上報、審核以及公告時間后,證據的收集固定受到影響,損害環境行為的危害程度可能進一步加大,非常不利于保護環境公共利益。當前賦予基層人民檢察機關環境民事公益訴訟權利迫在眉睫。[9]民事公益訴訟案件由中級人民法院一審,或許是考慮到公益訴訟案件社會影響大而且數量不多的特點。但是,近年來檢察公益訴訟案件范圍和數量急劇增長,全國中級人民法院以及市級檢察機關分別只有三百多個,辦案壓力越來越大,很有必要做出改變了。改革應該從法院對案件的級別管轄開始,或許嘗試允許公益訴訟數量多、人員配備充足的基層法院受理公益訴訟的案件,對口設置的區縣級檢察院則相應具有公益訴訟的原告資格。

第二,檢察環境公益訴訟對當事人平等的民事訴訟結構產生影響。學界對于檢察機關在公益訴訟中的原告資格最為擔憂的是其“多重身份”的問題。[10]檢察機關依法獨立行使檢察權,既包括刑事訴訟公訴權,也包括法律監督權。在檢察環境民事公益訴訟中,檢察機關又增加了原告身份。多重身份交織在一起會一定程度破壞當事人地位平等的訴訟結構。我國立法規定起訴優先權的是法律規定的機關和有關組織,同時賦予檢察機關提起訴訟的權利是為了保證檢察機關承擔起盡量督促機關、建議社會組織提起公益訴訟,并且在別無選擇的情況下以當事人身份參加民事訴訟的職責,確保環境公共利益的保護一定能夠得到落實。也就是說,在環境公益訴訟中,檢察機關最適宜的身份是支持起訴人,而不是原告。另外,在檢察機關提起環境民事公益訴訟的情況下,檢察機關應該謹慎行使提出檢察建議、提起抗訴等法律監督權,以避免對法院公正裁判形成不當壓力。此時,檢察機關的法律監督權應該更多體現在監督企業承擔環保義務、督促相關行政機關依法履行自身職責上,甚至可以針對拒不履行職責的行政機關提起行政公益訴訟。

第三,檢察環境民事公益訴訟的補充性出現變異。依照《民事訴訟法》的規定,只有在沒有法定的機關和組織或法定的機關和組織不提起訴訟時,人民檢察院才可以提起公益訴訟。換言之,檢察機關提起環境民事公益訴訟具有補充性。這種補充性要求檢察機關提起環境民事公益訴訟必須經歷訴前程序。2015 年通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第13條規定了檢察機關提起環境民事公益訴訟必經的兩道訴前程序,即依法督促法律規定的機關和建議轄區內符合法律規定條件的有關組織提起民事公益訴訟。訴前程序的設立增強了行政機關糾正違法行為或者履行環境監督管理職責的自覺性和主動性,更好地發揮了訴前程序的分流作用。[11]訴前程序的設立還可以激發社會組織公益保護的熱情。經過訴前程序后,法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的,檢察院才可以提起民事公益訴訟。2020年《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條將訴前的督促和建議程序改為了公告形式,使程序更有效率,更加公平。人民檢察院擬提起公益訴訟的,“應當依法公告,公告期間為三十日。公告期滿,法律規定的機關和有關組織、英雄烈士等的近親屬不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟”。對于環境公益訴訟而言,我國《環境保護法》第58條明確規定依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織方可提起環境民事公益訴訟。但在司法實踐中,環境保護組織提起民事公益訴訟的案例很少,檢察機關承擔了絕大多數的案件?！?023年最高人民檢察院工作報告》披露,最近5年,全國檢察機關辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟39.5萬件,年均上升12.5%。按照我國《民事訴訟法》的規定,機關和有關組織具有提起公益訴訟的優先權,檢察機關的原告資格具有補充性。一個本應“補位”的原告主體資格卻成了最主要的原告主體資格,其合理性值得思考。[12]只有充分發揮相關行政機關以及社會組織的力量,檢察機關才有可能在環境公益訴訟中真正退居補位位置,切實發揮環境司法保護補位、兜底的功能。在現行法律框架下,可以采取兩項措施以鼓勵檢察機關之外的機關和組織提起訴訟。首先,應該允許社會組織提起訴訟所產生的合理費用從環境損害賠償金中得到彌補;其次,檢察機關應主動加大支持起訴的力度和廣度,增強檢察機關支持起訴職能的效能[13],貫徹環境保護中的多元共治理念。

三、檢察環境公益訴訟中的檢行協同

(一)審判程序中的檢行協同

生態環境保護的整體性、系統性特征使得跨部門、跨區域的協同成為必然要求。訴訟程序對于生態環境損害程度、范圍等事實的認定往往需要具備一定的專業知識和技術手段。環保、農業等相關行政機關擁有比司法機關更為專業的人力資源配置和更為先進的技術裝備,有能力為司法機關提供專業幫助。檢察機關在提起環境民事公益訴訟的過程中,在收集證據、起訴和舉證環節要加強與相關行政機關展開合作,以準確認定事實、判斷法律責任。在環境民事公益訴訟中,被告行為的違法性、主觀過錯程度、損害賠償的幅度以及生態環境修復效果等的認定都具有很強的專業性,都會影響被告最終承擔的法律責任。相關行政機關在行政執法過程中形成的材料對訴訟程序的運行非常重要,有責任參與到訴訟之中,協助檢察機關完成訴訟程序。

行政執法以及公益訴訟都需要確實充分的證據。檢行協同的一個重要內容就是加強證據收集與運用的銜接。一般而言,民事訴訟的舉證責任由當事人承擔,當事人不能自行收集的證據才能申請法院調取或者法院依職權調取?！蛾P于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》第4條規定,人民法院因審理案件的需要可以調取涉及被告的環境影響評價文件及其批復、環境許可和監管、污染物排放情況、行政處罰及處罰依據等證據材料。除法律法規規定不得對外提供的材料外,環境保護部門應該向人民法院提交。檢察環境公益訴訟制度乃是基于檢察機關法律監督職能拓展而產生,其訴前程序設計是為了貫徹環境保護中的行政優先原則,提高環境保護、環境糾紛解決的效率。檢察機關在獲取相關行政機關的支持上比社會組織更具有優勢,不存在不能自行收集證據而需要法院調取的情況。檢察機關應該在訴前調取需要的證據,以準確判斷案情,依法提出訴訟請求,順利推進訴訟。檢察機關如果認為相關行政機關沒有履行監管職責,放任環境違法行為發生的,可以制發檢察建議,跟進監督執法行為,爭取在訴前解決環境糾紛或為訴訟收集證據,以實現公益訴訟的最終目的。

近年來,中國高度重視環境保護中行政執法與司法協同機制的建立。2020年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》,其中第16條要求,建立生態環境保護綜合行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度。2021年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》,再次提出加強生態環境修復與損害賠償的執行和監督,完善生態環境損害行政執法與司法銜接機制。這些規定將檢察機關置于國家的環境治理體系之中加以定位,為檢察機關在環境公益訴訟中加強與相關行政部門的協同提供了保障。

(二)執行程序中的檢行協同

檢察環境公益訴訟的實效性不僅體現在是否獲得了勝訴的結果,更體現在生態環境的修復效果上。案件勝訴只是救濟合法利益之路的開始,倘若裁判得不到執行,即使獲得勝訴,也是一場尷尬的勝利。[14]在執行階段司法機關明顯存在專業性缺陷、整體性考量不足以及人員配備不充分等問題,無法有效組織生態環境修復。[15]如果缺乏各方合作,生態環境的破壞沒有因為勝訴得到改觀,環境公益訴訟的勝訴真有可能成為尷尬的勝利。司法實踐表明,生態環境修復監督主體不明、生態環境修復后續跟蹤不力、監督機制缺乏,最終導致了生態環境修復的成效差。[16]政府主導的生態環境修復存在效率不高和違規使用的問題。修復費用進入財政賬戶后,資金使用申請程序煩瑣、易進難出,絕大多數都是“沉睡”在賬戶上。[17]沉睡賬戶的生態環境修復資金被擠占、挪用的現象更是屢見不鮮。采用信托管理的生態環境修復方式則因為信托公司的經營性和盈利性,存在職業道德失守和資金濫用風險。作為國家利益和公共利益的代表,檢察機關需要加強生態環境修復資金使用及時性、合規性、有效性的監管,重視與行政機關在執行環節的合作。

生態環境修復是一個長期而復雜的過程,任何一個機關都無法單獨完成。由于生態環境修復所具有的專業性以及生態環境的系統性,使得生效裁判中有關生態環境修復責任的執行往往需要依賴行政權。[18]環境等相關行政機關在能動性、靈活性、效率性以及專業性方面具有優勢,介入裁判執行階段可以保證環境修復的最佳效果。2022年4月,生態環境部、最高人民法院、最高人民檢察院等十四部門聯合印發《生態環境損害賠償管理規定》,第6條明確了生態環境損害賠償權利人是國務院授權的省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區縣級政府),生態環境損害賠償權利人可以指定有關部門或機構負責具體工作;并在其中第13條和第14條對有關行政機關在生態環境損害賠償領域的任務分工作了安排,確立了多部門共同參與、分工指導的生態環境損害賠償制度體系。該規定雖然并非專門針對環境民事公益訴訟而出臺,但其對相關行政機關的任務分工,尤其是關于生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等任務分配的規定,依然能夠為環境民事公益訴訟中處理類似事項提供依據。檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟,不僅要追求勝訴的結果,還有責任積極參與判決的執行,發揮訴訟對環境損害的補救修復功能,防止判決成為法律白條。由于環境修復的方案制定、效果評估等具有很強的專業性,檢察機關在判決執行階段同樣應該加強與人民法院、相關行政機構的合作,必要時可以通過政府協調或通過人民法院商請相關行政機構介入判決執行程序。

各地執行程序中的檢行協同方式不一,對修復生態環境發揮了積極作用。江西省的檢行合作多以檢察機關、相關行政機關共同作為環境修復監察人的形式出現。2022年6月,江西省高級人民法院發布了六起環境公益訴訟涉生態環境修復執行典型案例。在這些案例中,法院委托江西思華生態環境保護基金會等生態環境修復專業機構承擔環境修復工作成為常態化模式,檢察機關與環保、林業、農業農村等相關行政機關共同作為監察人,對環境修復以及修復資金的使用、管理進行監督。相關行政機關負責環境修復、檢察機關承擔監督職責的檢行合作方式也很常見。安徽淮南市潘集區檢察院在當地人大常委會、政府的支持下,設立了生態環境專項賬戶,將收繳的公益訴訟環境賠償金上繳財政,?？钣糜谏鷳B環境的修復。檢察院則負責全程監督環保局、水利局等相關行政機關對環境修復資金的使用。實踐證明,檢察機關加強與相關行政機關、社會組織的密切協作,環境修復工作更能取得良好效果。

但是,執行程序中的檢行協同仍然需要進一步規范。由于《民事訴訟法》等相關法律并沒有明確規定生態環境修復資金的監管,致使司法實踐中對于修復費用的管理和監督使用呈現多種監管主體亂象。[19]當前,環境公益訴訟案件生態環境修復資金越來越龐大,其使用以及監管主體需要從國家層面進行統一規定,以明確各方職責,發揮協同效力,避免出現推諉扯皮、資金濫用甚至中飽私囊的情況。