突發公共衛生事件中政策工具選擇的邏輯及其優化

杜范　李科生

摘? ?要：突發公共衛生事件中的政策工具是政府實現應急管理目標的重要手段，其選擇與運用關系著政府的應對處置效率和效能，也是揭示政府應急管理決策偏好、行為特征和價值取向的重要維度?；趯π鹿谝咔榉揽卮胧┑姆治?，政策工具的選擇面臨“目的理性”和“工具理性”的雙重制約和影響。其中，在目的理性層面，疫情不同階段、具體情境和多重治理目標考驗著政策工具的功能，需要精準識別每一項政策工具的基本特征；在工具理性層面，政治環境為工具運用構筑了制度保障，治理結構有助于發揮工具之間優勢互補的疊加效應，政府與社會良性互動推動了政策工具的有機嵌入。同時，優化突發公共衛生事件中政策工具的選擇，要對政策工具進行創造性組合運用，完善政策工具體系結構，促進政策工具與信息技術的結合，夯實應對突發公共衛生事件的社會基礎。

關鍵詞：突發公共衛生事件；政策工具選擇；理性

中圖分類號：D63? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.06.008

文章編號：1009-6922（2023）06-58-08

突發公共衛生事件使政府治理經歷了從常態化到非常態化的復雜過程，應急管理的目的是在這種失序狀態下有效應對和處置事件，消除危機產生的不利影響，踐行政府作為公共價值守護者、公共利益維護者的根本職責。在此過程中，要實現保障公眾生命健康安全和經濟發展、社會平穩運行的基本目標，就需要政府采取必要的干預手段積極應對突發公共衛生事件。然而，公共衛生事件的不確定性、復雜性、破壞性和不同階段應急管理目標的多重性，考驗著政府在突發事件下應急管理目標的精準定位，以及對治理手段的科學合理選擇。

治理手段既是實現政府決策目標的介質，也是窺探政府政策執行的重要維度。一方面，手段創新是良好治理的先決條件，先進、創新、完備的政策工具既是有效應對突發公共衛生事件的前提，也是實現應急管理體系現代化的關鍵要素。另一方面，從政策工具視角窺探突發公共衛生事件中政府行為特征和政策執行邏輯，有助于明晰不同階段危機情境演變亟須解決的主要矛盾和問題，尋求政策工具與應急管理目標之間的適配。為此，本文基于新冠疫情防控案例，將政策工具置于工具效用和目標導向的“理性”范疇內，探尋突發公共衛生事件中政策工具選擇與運用的邏輯，以期為政府應急管理決策提供一定參考和依據。

一、文獻述評與分析框架

隨著公共衛生事件復雜程度和應對處置難度的增加，以及政府應急管理方式的變革，政策工具逐漸獲得關注。作為政策意圖到政策執行的重要介質，政策工具是考察政府行為和能力的重要維度之一?！懊恳环N工具都是一個制度、程序、政治和經濟關系方面平衡的復合體，它們塑造了政府行動的特征?！保?］從這個角度講，突發公共衛生事件應對過程可視為一種采用多種方式實現政府職能的工具范式過程，要求運用一系列政策工具積極應對和處置。在此過程中，政策工具的設計、選擇及應用狀況是有效應對突發事件的重要變量［2］。既有研究大多運用政策文獻量化方法分析突發公共衛生事件中政策工具的使用情況，并遵循政策目標導向和政策工具搭配的均衡性原則提出相關優化措施［3］；或以某一類政策工具為研究對象，論述突發公共衛生事件中該類政策工具的選擇偏好［4］。

然而，相關研究較為關注政策工具在靜態層面的使用情況，卻忽視了一個動態層面的內容：在突發公共衛生事件應對中，政策工具選擇與運用的偏好是如何發生的，這個過程背后呈現出怎樣的運行邏輯？事實上，政策工具的選擇與運用并不是一個簡單的非排他性的管理過程，而且政府決策也不都是柏拉圖式的，即理想化的政策效果并不完全能夠實現。根本原因在于，政策工具的選擇運用經歷了從經驗到理性、再從技術理性到政治理性的過程。拋開理性的傳統二分法，政策工具可以劃分為工具理性、價值理性和制度理性［5］，或目的理性、程序理性和評價理性。然而，就理想狀態而言，政策工具的有效選擇與成功應用必然離不開工具理性和目的理性的綜合考量。其中，作為工具論的基本假設，工具理性表現為對實現政策目標手段的理性選擇。以多元主體、多種政策目標和多種類型政策工具為特征的政府突發公共衛生事件應急管理，既強調以提升應急管理效能為核心的目標導向，也注重應急管理情境中的政策環境。因此，工具理性可以從“工具-目標”的基本隱喻、政策工具的應用環境等方面進行考慮。目的理性的內涵則是政策工具圍繞政策目標發生改變和作用。突發公共衛生事件的特征決定了政府應急管理的目標主要是統籌疫情防控和經濟社會發展。核心問題在于應急管理目標具有權變特征，即政策目標本身會隨著突發公共衛生事件發展階段和情境變化而不斷調整，這要求不同階段政策工具的選擇與運用必須與政策目標的優先次序相匹配。

基于此，本文將從政策工具雙重“理性”選擇的視角揭示突發公共衛生事件應對處置的基本邏輯，揭示政府的決策偏好、行為特征和價值取向，使之在應急管理過程中實現政策工具的科學選擇和創新應用。

二、突發公共衛生事件中的政策工具分類

隨著突發公共衛生事件逐漸呈現出復雜化、常態化的趨勢，僅僅依賴政府難以應對這一形勢變化，這就需要政府、社會、個體等多種主體治理能量的聚集，通過優勢互補最大程度釋放治理效能。同樣，受治理浪潮的熏陶，政策工具不再是僅僅涵蓋行政命令的手段，其功能逐漸轉化為利用行政管理方式、市場機制、社會力量和公民等多種途徑探知公共需求，并通過制度供給、資金保障、資源配置、機構調整引導公共力量共同致力于應急管理效能的獲得。因此，從治理理論的發展洞悉政策工具的研究趨向有利于窺探多主體協同解決公共問題的治理之道。

由上所述，突發公共衛生事件的應對邏輯與政策工具研究趨勢在一定范疇內是高度契合的。為此，本文在借鑒既有研究的基礎上，結合我國新冠疫情期間的防控措施，將突發公共衛生事件中的政策工具分為管制型工具、經濟型工具、社會型工具和信息型工具四類（見表1）。

三、“情境-階段”：突發公共衛生事件政策工具選擇的目的理性

在突發公共衛生事件中，政府應急管理的目標分別是疫情防控和恢復經濟社會發展。如前所述，“目的理性”的核心意旨是突發公共衛生事件應急管理目標具有權變特征，不同時期應急管理目標的側重點不同。因此，政策工具的選擇必須依據突發公共衛生事件不同階段危機情境的變化，體現“危機情境-應對目標-政策工具”的邏輯脈絡，這考量著每一項政策工具的基本功能。

（一）突發公共衛生事件初期對工具功能的考量

在突發公共衛生事件發生與響應階段、準備與控制階段，應急管理的主要目標是遏制疫情蔓延，充分保障民眾的生命健康安全，因此四種類型政策工具皆被廣泛使用，這與工具本身的功能不可分割。具體而言：

一是管制型工具具有較高的強制性，它能夠直接應對疫情并產生顯著效果。例如，交通管制能夠控制人員流動，從根本上抑制疫情傳播；有效的社交隔離則成為阻斷疫情蔓延的關鍵因素；通過征用應急物資，并統一調度，有效解決了應急物資的有限性與突發公共事件的突發性之間的矛盾；直接提供醫療設備設施和相關技術、人才、資金等，集中力量開展醫療救治，最大限度地治愈感染患者，降低了病死率。

二是經濟型工具的作用機理是通過對醫療物資生產企業的經濟補貼和兜底保障，動員市場力量參與疫情防控，增加應急物資生產和供應。運用經濟型政策工具建立經濟補償和補貼機制，引導企業將資源配置到突發公共衛生事件應急管理目標中的經濟領域，能夠有效提升政府應對突發事件的效率。例如，對重點物資生產企業給予稅費優惠，增加醫療物資生產供應；對防疫補助收入免征個人所得稅等。這些都能在很大程度上促進相關企業復工轉產，解決疫情防控初期醫療物資生產效能低下和供應不足的問題。

三是隨著社會的發展，社會型工具逐漸成為應急管理的重要手段。社區層面，社區自治推動疫情防控的措施、力量和資源下沉，凝聚廣大居民共同應對疫情的共識；社區的精細化、網格化管理不僅實現了疫情排查的“群防群控”，而且打通了應急物資配送的“最后一公里”，保障了居民基本生活和防疫安全［6］。社會組織層面，一些非營利性組織借助自身優勢動員民眾進行物資捐贈，并交由紅十字會等慈善機構進行調撥分配。志愿者層面，由醫護人員和后勤服務人員組成的自發性志愿者團隊能提供一定的醫療救助和后勤保障。

四是借助信息型工具，多措并舉構建政府與公眾之間的良性溝通機制，形成疫情防控的強大社會共識。信息型工具的作用不僅在于實現自上而下的應急響應，而且還推動著自下而上的信息反饋。在及時公開疫情信息方面，各級政府建立日常新聞發布機制，啟動疫情數據日報制度。在普及科學防控知識方面，國家衛生健康委員會和中國疾控中心發布防控指南，發揮權威專家“意見領袖”的作用，引導公民科學應對疫情。在加強輿論引導方面，借助官方媒體向公民傳達政府決策部署，增強民眾對防控措施的認知和接納。

（二）突發公共衛生事件緩解階段對工具特性的識別

在突發公共衛生事件緩解與恢復階段，統籌疫情防控和經濟社會發展成為主要目的。政府更側重于恢復經濟建設和保持社會穩定，相關政策工具涉及支持中小企業發展、優化公共服務、加大民生保障力度等。首先，管制型工具的主要用途是強化中小企業幫扶制度規范、加大民生資金保障和監管等；經濟型工具助力個體工商戶和中小企業的降本減負，豐富信貸資源與融資支持方式，還通過發放消費券等方式刺激居民消費。其次，管制型工具能夠優化行政審批事項，提供維護中小企業權益的法律咨詢和援助；經濟型工具在優化公共服務環境方面的措施包括保障中小企業復工復產所需的生產要素等。最后，經濟型工具通過就業補助和穩崗補貼，擴大低保、救助、失業保險范圍等，強化對困難群體的生活保障。

后疫情時代恢復經濟社會發展，需要政府以特有的方式回應中小企業發展所面臨的具體問題和需求，保障和改善基本民生也依賴法律法規和公共服務供給，保證相關措施在現有制度框架和良好的社會環境內運行。從政策工具特性看，經濟型工具減少了企業生產成本和減輕了企業發展負擔，為困難群眾提供了兜底保障，因而具有公平性、有償性和間接性等特征。管制型工具主要體現為運用法律手段保障企業發展權益，具有行政性、強制性、直接性等特征。社會型工具具有較強的政治合法性和社會支持特征，充分依托社會力量提供相關公共服務，使得社會建設的功能、價值和意義回歸到居民正常生活秩序中。因此，三種類型政策工具的選擇運用，體現了政府保障民眾尤其是弱勢群體在生活、就業、公共服務等方面基本權益的再分配公平。需要說明的是，相較于其他三類工具，信息型工具（如宣傳教育、防疫知識普及、輿情引導等）對該階段應急管理目標的作用有限，因此相應的政策工具則較少涉及。

（三）突發公共衛生事件不同階段的政策工具組合運用

上文關于突發公共衛生事件不同階段目標價值對政策工具功能考量的分析，得出一個重要的啟示就是應在突發公共衛生事件應對決策方案的設計和執行中合理搭配不同類型的政策工具，盡可能地避免工具之間產生排斥和摩擦，發揮工具組合使用的效果。在對政策工具進行組合運用時，需要考慮兩個方面的問題：一是政策工具組合的偏好是創造性使用、以往成功經驗的路徑依賴還是其他［7］。二是如何建立政策工具功能與效果之間的聯系，即政策工具之間組合需要滿足何種條件才能實現最佳的政策效果？為此，基于上文分析內容，繪制突發公共衛生事件應對中政策工具的組合運用圖（見圖1），探討政策工具組合的規律、偏好及效果。

首先，政策工具之間呈現出的是順序性組合規律，即根據應急管理目標價值的優先次序調整四種類型政策工具的使用順序。例如，危機發生階段管制型工具占據主導，而緩解階段經濟型工具則成為優先考慮。其次，政策工具的運用既吸收了以往突發公共衛生事件應對的經驗，又創造性地對不同類型的政策工具進行組合使用。這反映出政策工具組合使用的偏好取決于政策工具特性與工具效果之間的關系，即不同情境下政策工具對應急管理目標實現的作用效果。顯然，在突發公共衛生事件初期，強制性、可見性程度較高的政策工具效果有利于政策目標的實現；而在緩解與恢復階段，政策工具效果的靈活性、自主性則成為工具組合的重要依據。最后，政策工具優化組合的前提在于依托不同主體的資源稟賦和治理能力，產生突發公共衛生事件應急管理績效。政策工具涉及“自上而下”的指令、“自下而上”的自主性和橫縱相間的合作［8］，各類主體的優勢決定了政策工具效能的最大化。

四、“目標-環境”：突發公共衛生事件政策工具選擇的工具理性

工具理性是政策工具理論的基本假設，即對實現政策目標手段的理性選擇。從政策工具視角論述具體公共問題時不可避免地要對工具效應進行探討，即政府如何在減少成本的前提下產出更多效益?；诠ぞ呃硇栽瓌t，突發公共衛生事件中的政策工具選擇可以從“工具-目標”基本隱喻和政策工具的應用環境兩方面進行分析。

（一）突發公共衛生事件中政策工具對應急目標的實現

政策主導者要綜合考慮工具與目標的關系選擇，同時將工具與目標納入政策制定范圍內，以此保證目的的合理性。如前所述，考慮到突發公共衛生事件具體情境及其目標權變特征對政策工具選擇的影響，理應在應急管理方案的設計和執行中，合理搭配不同類型的政策工具，以此促進政策工具之間協同和應對處置措施的合力，這也是“工具-目標”基本隱喻的應有之義。

結合新冠疫情防控措施，不同類型政策工具之間的優化組合對突發公共衛生事件應急管理目標的實現產生了積極有效的影響。例如，通過直接提供財政資金和醫療資源，組織醫療志愿者加入到重災區的醫療救治工作中，同時借助網絡媒體平臺宣傳疫情防控措施，創造有利于管制型工具、社會型工具實施的政策環境。由此可以看出，提升突發公共衛生事件應急管理能力需要通過政策工具之間的有效融合和協同運用，實現疫情防控的多重目標。

（二）突發公共衛生事件中“工具-環境”的耦合

政策工具同政治文化、經濟體制、社會特征等環境的互動耦合成為政策工具理論構建和研究的關鍵考量，探討突發公共衛生事件應對處置行為偏好和特征不可忽略政策環境的影響。當前已然形成了以政府為主導，企業、醫療機構和社會力量參與的突發公共衛生事件應急管理結構體系，多元主體形成的政策網絡可視為影響政策工具選擇最主要的政策環境，不同主體間的互動和政策工具選擇如圖2所示。本文主要從政策工具與政治體制、治理結構和社會特征三個層面的互動過程闡述突發公共衛生事件中政策工具選擇的基本邏輯。

1.政策工具與政治因素的互動。政策工具背后的權力及其價值逐漸超越政策工具技術性特征的探討，這種趨勢隨著治理時代的民主回歸而愈加清晰［9］。因此，政策工具研究深受政治因素的影響，政治結構在很大程度上也決定著政策工具的成敗，其意旨在于政治化的、意識形態化的和認知性的過程導致了對某種政策工具的選定［10］。但是隨著社會的發展，國家與社會要素的融合對政策工具產生了逆向的建構作用。在新冠疫情防控過程中，國家與社會形成的疫情防控價值共識促使民眾對國家意志和政府措施的接受和認可，為不同類型政策工具的實施創造了有利的環境。而且我國特有的政治體制為管制型政策工具中命令控制型的措施提供了強大的政治保障和制度保障，也強化了對社會型工具的積極引導，向多種行動主體提供應對突發公共衛生事件的社會建制。

2.政策工具與治理結構的結合。如圖2所示，突發公共衛生事件應急管理結構呈現出層級式行政管理機構與網絡式社會自治組織并存的特征，不同主體間的良性互動進一步增強了社會整體應對突發事件的韌性。此時，政府從依賴管制型工具到適度放權給市場和社會，借助非強制性政策工具搭建其他主體有序參與應急管理的平臺。例如，應急物資保障結構由政府單一主體轉變為政府主導、私人部門和社會力量協同參與［11］，在政策工具層面表現為：運用管制型工具征用應急物資、直接提供醫療物資或通過資金購買物資；借助經濟型工具對生產企業進行補貼補償激勵；發揮社會型工具中慈善組織物資籌集分配、社區物流配送服務的作用；依托信息型工具的新媒體平臺動員公民進行社會捐贈等。從更深層次的角度看，這反映出政府角色逐漸轉變為“社會力量動員者”和“應急資源協調者”，進而促進了政策工具效果與治理結構的高度結合。

3.政策工具對社會特征的嵌入。盡管社會組織在突發公共衛生事件應對過程中的社會動員、快速獲取和調配社會資源的能力顯著提升，但仍然存在基層社區應急管理能力低下、社會組織發展較為滯后、公民風險意識較為淡薄和危機素養欠缺等問題。例如，社區因自身基礎設施條件、資源有限難以有效應對重大突發事件；部分社會組織在應急物資分配上存在不及時、不到位問題，引起社會廣泛關注和批評性輿論；網絡空間中的消極因素導致社會恐慌和民眾非理性行為等。因此，政府開始強化對不同類型政策工具的創新運用。例如，借助管制型工具，通過信息監督平臺收集政府防疫責任缺失信息，以相關制度為依據加強對社會組織的監管，直接提供相關資源作為社區應急處置的堅強保障；依靠信息型工具構建權威信息傳播機制，及時回應公眾信息需求，提高公眾信息辨別能力和風險素養，并通過正能量內容供給輸出，減少“信息疫情”的危害。

五、突發公共衛生事件政策工具選擇的優化路徑

（一）依據事件情境演變特征，注重政策工具的組合運用和配置

一方面，在突發公共衛生事件應對中，需要依據政策工具的特性、功能和效果合理選擇每一項政策工具；另一方面，政策目的的多樣性、復雜性特征影響著政策工具的使用順序，所以要對不同類型政策工具進行有效組合和科學配置。其原因在于突發公共衛生事件應對目標的屬性特征，同時也能夠避免單一政策工具的使用偏差?！罢咝Чf減規律”假定了每一項政策工具的生命周期都是有限的，但是工具運用后的影響并不會隨著應急管理結束而立即消失，工具本身的中立性并不意味著工具效果的價值中立，對一些難以預見的不良后果處置不當則容易產生社會風險或演變為新的公共危機。例如，在疫情常態化防控階段，不合理或過度的管制措施可能會影響民眾合法權益，因此對管制型工具的選擇不能簡單化，要結合疫情形勢變化進行調整運用，減少對民眾生活和經濟發展的影響。同時，可以考慮運用非管制型政策工具，消除這些既有管制措施的負面效應，增強民眾支持度和政治合法性。

（二）深度把握社會發展規律，進一步優化政策工具體系結構

多元主體協同合作是應急管理現代化的重要特征。目標的一致性、不同主體擁有的異質性資源、共享的價值觀和共建的行為制度規范，構成了不同主體互動式、協同式治理的基本要素。經驗表明，政府向社會適當放權可以減少信息過載，使公共部門更有效率，其決策也更為接近公眾的特定需求［12］。為此，政策工具體系結構必須做出相應調整，不僅表現為不同類型政策工具使用比重的優化，而且也應加強對非政府組織運用政策工具能力的培育。例如，發揮社區在突發事件應對中實現應急物流“最后一公里”配送的關鍵作用，并提升其使用信息型工具的水平，利用社區文化形成民眾共同遵守的行為規范；提升社會組織利用社會資本和資源應對突發公共衛生事件的能力；支持和鼓勵“意見領袖”依托網絡媒體平臺宣傳疫情防控措施，強化民眾的政策認知和提高危機應對素養。以此，構建政府依法管治、企業技術賦能、醫療機構醫療服務供給和社區自治的治理格局。

（三）促進政策工具與信息技術的結合，提升應急管理效能

突發公共衛生事件下，信息質量、內容結構和交往選擇等方面的供求矛盾尤為突出［13］。信息資源是突發公共衛生事件應急管理決策的前提和基礎，同時信息技術的發展促進了應急管理的精細化、系統化，這必然成為政策工具選擇和運用的重要保障。大數據、區塊鏈技術為突發公共衛生事件的預測與監測、根源回溯、數據統計、損失測量、物資需求等提供了科學方法，也為不同行動主體有效的協同治理提供了堅實的技術支撐。因此，可借助大數據技術實現現有物資儲存量和需求量之間的對比分析，更為科學地確定物資供給數量、供給方式和不同地區物資分配比重等；對網絡信息進行識別、分析、過濾，提升信息危機管理能力；在衛生信息化建設方面，運用區塊鏈技術建立數據模塊、醫療機構聯盟模塊、技術資源模塊、應用模塊組成的醫療健康信息平臺［14］。

（四）防范化解社會風險，多措并舉夯實應急管理的社會基礎

盡管在整個突發公共衛生事件過程中，多重政策工具的運用可以有效控制疫情蔓延，但不能完全滿足防范化解由此產生的社會風險的需要。著眼于應急管理機制與效能的轉化融合，需要進一步夯實社會保障尤其是衛生醫療的保障基礎。盡管我國民生保障體系更加完備，但部分制度仍不健全。例如基本醫療保險制度的碎片化現象較為嚴重；基本醫療保險制度在特殊時期與應急響應和公共服務銜接不緊密［15］。因此要通過創新政策工具進一步完善社會保障制度，例如：依靠經濟型工具豐富保險產品供給，增加災難性風險致貧高發人群商業健康保險購買；調整使用津貼補助的方式，將其作為困難人群參加商業保險的費用；借助社會型工具調動社會慈善醫療救助力量，建立針對困難人群救助需求與慈善資源精準對接幫扶機制；運用管制型工具破除社會力量提供醫療服務的資源要素約束，加強多層次醫療保障制度供給等［16］。

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責任編輯：康? ?璇

［收稿日期］2023-09-18

［作者簡介］杜范（1996—），女，遼寧大連人，廣州華商學院教師教育學院團委副書記，主要研究方向：應急管理；李科生（1982—），男，湖南漣源人，貴州民族大學民族文化與認知科學學院副教授、碩士研究生導師，主要研究方向：行為公共管理。

［基金項目］2022年度貴州省哲學社會科學規劃項目“重大突發公共衛生事件視域下貴州公眾的風險感知、行為規律及情緒引導研究”（項目編號：22GZYB52）。