基于管理會計工具的全面預算績效管理探究

王丹 南京國環環境研究院有限公司

引言

結合當前管理會計發展的新變化和事業單位全面預算績效管理的新需求，必須在充分把握單位工作開展現狀的基礎上，緊密圍繞單位性質、日常項目及工作開展，選擇恰當管理會計工具，在不斷改革優化全面預算績效管理理念的基礎上，建立起全面預算績效管理的工作體系，不斷明確相關的工作流程和評價標準，有效提質，以管理會計更新助推事業單位長足發展。

一、應用管理會計開展全面預算績效管理的背景

（一）管理會計與全面預算績效管理的政策解析

當前，隨著管理會計的不斷發展，事業單位正在積極探索全面預算績效管理的新形式，為了實現預算管理目標，確保預算編制和預算落實的科學性，國家也針對全面預算績效管理制定了一系列新政策，尤其是管理會計工具的加入，為推進國家治理體系和治理能力現代化、提高事業單位預算管理水平提供了重要保障，其中，相關政策文件針對全面預算管理的現實需要作出了指示，如2016 年文件《管理會計基本指引》（財會〔2016〕10號）針對管理會計作出相關規定，2018 年中共中央及國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確要求落實好全面績效管理工作?！豆芾頃嫅弥敢?00 號——預算管理》《管理會計應用指引第600 號——績效管理》則主要針對全面預算績效管理提出了一些建議，具有很強的操作性和豐富的方法依據。

（二）單位基本情況

單位性質為科研院所，日常業務活動以科研工作為主，致力于開展前瞻性、戰略性、基礎性和應用型學科領域的研究工作。人員構成主要由知名專家、各領域科研骨干、青壯年科技人員組成的創新性研究人才隊伍和管理人才隊伍組成，在積極參與國家和地方重大科研項目的基礎上，取得眾多學科研究成果和科技發明，為社會提供了全方位的技術支持和服務。研究所主要收入來源包括來自財政撥款的科研項目資金和基本支出經費，來自其他非本級財政撥付的縱向課題經費收入；承接的政府購買服務收入；承接來自市場的橫向技術服務收入以及單位利息收入、投資收益等其他收入。

（三）管理會計應用在全面預算績效管理中的基礎

在全面實施預算績效管理的大背景下，研究所主動借助管理會計工具開展績效管理工作，但在實際運用過程中還存在許多問題。預算績效管理工作實踐存在著預算績效管理體系不健全、預算績效管理監督弱化、預算績效管理的結果運用程度不高等問題。首先，雖然預算績效管理理念被反復提及，但實際預算管理工作多考慮預算編制和執行，忽視了預算績效管理和評價。相應的工作體系不健全，導致預算績效管理目標模糊，并未充分結合研究所發展戰略，也未能構建相應的預算績效管理標準，且績效管理的模式仍然十分傳統，未能運用現代化的管理會計工具，最終導致預算績效管理難以得到實際開展。其次，忽視對預算執行和預算績效管理的監督控制，預算管理工作重編制、重執行、輕監督，與預算績效管理“花錢必問效、無效必問責”的內涵相違背。

（四）選擇全面預算績效管理的主要原因

隨著國家深化預算管理制度改革的深入推進，預算管理體制也迎來一次重大變革，2018 年9 月中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求開展全面預算績效管理工作，不斷完善相應的管理工作制度，并發揮其約束作用。2020年2 月財政部出臺《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）明確了績效評價的方式、評價標準、組織實施管理及結果運用和公開等具體內容，對預算管理要求進一步提升。研究所原有的預算管理模式績效理念不夠深入，存在重支出輕績效的現象，績效激勵約束作用不強，忽視了對預算績效評價的結果運用。隨著國家財政進入“緊平衡”狀態，研究所財政撥款大幅減少，部分事業費項目資金由財政撥款變為單位自籌，單位收支矛盾日益突出，原有的預算管理模式無法滿足研究所高質量發展的需求，實施預算管理改革，做好資源配置勢在必行。在全面預算績效管理流程下，一方面，應當將研究所發展目標同預算績效目標進行銜接，構建科學的工作流程，并逐步實現全方位、覆蓋全過程的管理體系。另一方面，還要強化對管理結果的運用，以此來助推預算編制朝著科學合理的方向發展，并嚴格落實“過緊日子”要求。

二、總體設計

（一）應用全面預算績效管理的目標

通過運用現代化管理會計理論和管理會計工具，為研究所的預算績效管理提供理論和方法支持，對研究所預算編制項目的績效管理工作開展改革，將其與研究所年度發展戰略和項目戰略相結合，以不斷優化財政資源配置，盤活單位內部資產存量和資金，在保證預算編制和預算執行的基礎上提高資金利用效率。同時通過管理會計工具來開展績效管理，發揮其在內部風險控制、決策支持和績效評價、管理監督等方面的作用，以提高研究所內部管理水平，實現現代化治理。

（二）應用全面預算績效管理的總體思路

在運用管理會計工具落實全面績效管理工作的具體過程中，針對研究所開展預算管理現狀和存在問題，從管理會計視角出發，充分運用戰略管理、預算管理、績效管理等理論，將其與單位績效管理工作相融合，以不斷提高預算績效管理水平，促進科研資源合理配置，提高資金使用效率和科研工作水平。

（三）全面預算績效管理的內容

全面預算績效管理主要針對科研單位的預算管理開展，其聚焦單位的發展戰略，以預算管理的具體工作流程為線索，從預算編制、執行、調整、監督和績效評價等各方面著手，同時采取科學的管理會計工具和方法，對整個管理流程進行優化，從而為研究所的科研項目、內部管理和經費控制等提供決策參考和優化建議。

三、全面預算績效管理實施過程

（一）參與部門和人員

單位日常以各類有關生態環境的公益性科研活動為主，實施全面預算過程中需要事業單位多部門員工參與。按照部門牽頭和多部門聯動的思路，以所黨委為主導，科技處牽頭，財務處、人事處、服務中心做好管理工作，各業務部門發揮主體責任。通過引入管理會計工具，對預算編制流程優化，嵌入績效目標，圍繞預算的編制、執行、監督等開展管理，充分發揮管理會計工具的作用。

（二）應用全面預算績效管理的資源、環境、信息化條件

按照“全員參與、全過程控制、全方位管理”的目標開展，逐步調節預算管理工作。為了將管理會計工作與全面績效管理相結合，必須堅持完善相關的資源、環境、信息化條件和具體工作機制等，從而打造良好的管理環境。在充分結合有關管理會計的政策和法律法規內容的基礎上，在研究所內部建立起具體的工作體系和實施步驟，并將預算管理工作同科研項目管理和其他事項進行融合，做好各項工作環節的銜接，并對現有的內部機構開展調整，總體上形成以績效管理會計人員為主體、其他人員配合的工作格局，打造良好的管理環境，同時充分運用預算管理一體化系統，以提高管理會計人員的績效工作水平。

一是多措并舉，建立健全制度保障，研究所嚴格依照國家要求，將黨的全面領導作為堅實保障，同時結合具體需求建立完善預算管理制度體系。二是制定全面預算績效管理實施方案。圍繞單位發展目標及戰略規劃，圍繞預算管理具體工作樹立績效管理目標，并優化各個管理流程，最終形成“預算編制→預算控制→績效考核→預算調整”的良性循環工作機制。三是建立完善內部預算績效管理組織架構，明確劃分管理責任。四是按照管理方案對具體財務管理和財務資金進行規劃。以目標下放的形式分配預算績效管理任務，確定單位績效管理目標，打造“戰略目標—業務計劃—績效預算”的新型預算管理模式，如研究所先后制定了《所預算管理辦法》《所績效考核暫行辦法》等多項制度文件，致力于為落實績效管理任務提供實踐參考。五是開展好績效管理，做好對管理結果的監督運用工作，落實績效考評，將預算績效評價結果作為下一年預算編制時的重要依據。六是動態監管，形成長效機制。

（三）具體應用模式和應用流程

以戰略目標為導向，以預算管理活動為主線，將績效管理融入預算流程中，將績效管理目標作為預算編制環節的前提，根據研究所“十四五”發展規劃和年度工作計劃，將規劃目標層層分解落實，設定所整體層面、部門層面、項目層面的績效目標，明確每個部門的任務指標及考核目標。預算執行過程中由科技處牽頭對各項任務完成情況進行調度，形成長效機制，及時督促指標任務完成，壓實各部門完成研究成果指標責任。在編制預算時，各科研部門結合自身考核目標從基礎研究、管理支撐和社會服務三個維度細化科研任務，資金缺口由科技處牽頭統籌安排自有資金支持。同時充分發揮好學術委員會和學科首席專家的指導、咨詢和評議作用，提升研究成果的先進性、系統性和實用性。財務在編制單位層面預算時充分考慮存量資金，加大結轉結余資金使用力度，不斷消化減少存量資金。服務中心在審核新增資產配置預算及通用資產配置計劃時，充分參考其存量資產使用情況?？蒲腥藛T端正預算編制觀念、實事求是做好項目預算，各項目人員按照項目實際需求準確編制預算并完善項目預算審核機制，避免出現經費與任務相脫節。在每年開展決算工作時，客觀評價上年預算管理實施取得的進展成效，總結凝練預算管理過程中的經驗做法，深入剖析預算實施中出現問題的原因，結合全所的實際情況，提出預算管理改進方案，進一步優化全面預算績效管理?；诖?，實現了預算管理“權、責、利”的協調統一，在提高預算績效管理質量的同時，又針對科研所的長遠發展構建了工作機制，使得資金使用效率不斷提高，同時科研所戰略目標和遠景規劃得到充分落實。圍繞具體工作流程，不斷強化結果的導向作用，并構建起“預算編制→預算執行→績效考核→反饋優化”的良性循環工作機制。

四、未來取得成效及經驗思考

（一）應用全面預算績效管理取得的成效及對比

在充分調研本研究所全面預算績效管理現狀的基礎上，借助管理會計相關理論和工具方法，輔助建設科學合理的全面預算績效管理體系，在優化單位財政資源配置、建立健全全面預算績效管理體系的基礎上，確?？冃Ч芾碛行ч_展，將預算安排、執行效率和績效管理實現了有效的銜接。本科研所開展全面預算管理以來，圍繞主責主業，基于建設特色和優勢顯著的一流學科領域研究機構的目標要求，將全面預算管理同管理會計相融合，夯實了績效管理的基礎。

研究所自施行全面預算績效管理機制以來，圍繞預算管理工作流程，針對預算的編制、執行、調整、績效評價等各個環節展開改革，對整個管理過程展開風險控制，形成了良性循環的工作體系，充分發揮了預算績效管理結果對科學研究、科研管理和資產管理的積極影響，認真做好管理支撐、基礎研究、社會服務三大任務。三年來，研究所落實財政部、主管部門預算管理要求，科學設置績效目標，認真開展績效監控和績效自評，不斷加強績效結果應用，大力促進了單位年度工作計劃、三年行動方案等目標的實現。

（二）運用全面預算績效管理的經驗總結

主動創新運用管理會計工具，并結合本研究所全面預算管理現狀，堅持以績效管理為主線，強化內控管理，并以戰略目標為導向，在結合研究所年度工作中心和科研項目實際情況的基礎上，不斷增強預算編制的全局性、科學性和準確性。

同時還要加強預算績效管理的結果考核，建立健全預算績效考評工作機制，對其實際應用情況進行調查，并通過管理會計工作將預算績效考核的結果和年度績效相掛鉤，在確保工作順利開展的基礎上，單位管理會計人員要樹立整體管理思想，并調動各部門的積極性，最終確保預算績效管理成效落地。圍繞預算資金的科學運用這一重要目標來盤活單位存量資金，在充分結合研究所自身業務特點的基礎上進一步轉變預算績效管理思想，采取現代化的管理會計工具和全面預算績效管理工具來開展工作，并將長期發展戰略同短期工作實踐相結合，以“目標—制度—執行—監督”四個環節為閉環，強化預算資金合理運用和績效管理。

未來要提高全面預算管理結果和績效管理結果在支持單位制定和落實戰略方面的決策參考作用，提高管理會計工具的應用水平，以精準的數據分析和決策制定等來推進單位的戰略實施。同時，要通過建立完善管理會計工作機制和績效管理工作機制、完善績效評價體系、落實績效管理監管工作等來確?？冃Ч芾砼c全面預算管理步調一致，保證績效管理靈活開展，為單位的管理決策提供支持，助推管理會計發揮自身在決策參考和事業單位內部管理方面的優勢。

結語

總體來說，借助管理會計工作開展全面預算績效管理工作是當前研究所等事業單位開展預算管理改革、提高內部治理能力和預算資金運用水平的重要途徑。在深刻認識到全面績效管理重要性的基礎上，要將預算績效管理與管理會計工作結合，深入分析當前存在的問題，并采取針對性的解決措施，以充分發揮管理會計在決策制定、戰略規劃、風險控制和預算落實方面的作用。