環評信用監管及“信用環評”機制的構建

高睿思 周建勛

一、問題的提出

環評質量是關系環評制度發展的生命線①我國現行的環評信用監管主要是針對建設項目環評。本文論述的對象僅就建設項目環評的信用監管而言,并不包括規劃環評。。我國建設項目環評管理在經歷了從“紅頂中介”脫鉤為“獨立法人”再到“取消資質”實行“信用管理”等一系列改革陣痛之后,社會資本的注入使得建設項目環評的市場主體驟然增加。一系列諸如環評編制機構“微型化”、同一編制單位或者同一編制人員短期內編制環評文件數量畸高、環評文件編制水平差異過大等亟待解決的新問題應運而生。

經查詢全國環境影響評價信用平臺(以下簡稱環評信用平臺),從實行環評信用管理的2019年年底至今,環評單位僅憑其一名環評工程師在不到一年的時間里編制上百份、乃至上千份環評報告書(表)的情況,屢見不鮮②根據全國環評信用平臺顯示,2020年,重慶某環評單位僅憑借1名環評工程師就在一年多時間里編制了724份環評文件。廣東佛山某環評單位也是憑借一名環評師編制了585份環評文件。2021年初,山東某環評單位也是憑借其僅有的一位“勤勞”的環評師,在全國環評信用平臺注冊后的短短的4個多月內,申報編制了63本環評報告書和1541本環評報告表。。面對環評市場主體謀求資本利益最大化與管理成本最小化的市場競爭過程,如何確保環評質量不降低,成為環評信用監管部門的全新課題。

生態環境部門根據現行信用監管規定,已開展了多輪次的復核、抽查,對存在嚴重質量問題的環評單位及其編制人員予以通報和處罰,還將涉事環評編制單位以及編制人員不斷地列入限期整改名單或“黑名單”。截至2022年底,根據生態環境部通報,結合全國環境影響信用平臺的數據分析,列入“限期整改名單”的單位和人次明顯增加,而列入“黑名單”的主體數量也沒有出現明顯減少趨勢(見表1)。

表1 全國環評信用平臺“限期整改名單”與“黑名單”數量統計(截至2022年12月)① 以2023年3月13日為查詢日,全國環境影響評價平臺僅能查詢至2022年9月后的數據。表內其他數據來自生態環境部辦公廳所發函的數據統計。

為更嚴厲遏制環評市場的亂象,生態環境部門又在現行信用監管外,另行制定了其他監管措施,比如,生態環境部在2022年第一季度部分環評人員信息統計情況的函②生態環境部環辦環評函[2022]162號《關于2022年第一季度部分環評人員信息統計情況的函》中,就直接將環評文件編制數量超過50份作為環評單位異常情況指標。有些地方生態環境部門則明確要求現場核實作為編制主持人的環評工程師的身份信息并要求其現場匯報環評文件內容③江蘇省生態環境廳蘇環辦[2021]187號《關于進一步做好建設項目環境影響評價報告書(表)編制單位監管工作的通知》。

“亡羊補牢”式的失信懲戒以及額外增加的監管措施,表明以復核檢查為重心的環評信用監管制度存在設計偏差,在有效根除環評市場“劣幣驅逐良幣”現象方面力不從心,難以實現環評信用監管的目標。

二、我國環評信用監管的制度目標

《建設項目環境影響報告書(表)編制監督管理辦法》(以下簡稱《監督管理辦法》)第一條即明確,該辦法的制定是為規范建設項目環境影響報告書(表)編制行為,加強監督管理,保障環境影響評價工作質量,維護環境影響評價技術服務市場秩序。生態環境部在該辦法的征求意見稿及其配套文件的編制說明中也指出,實施環評信用監管的背景是為確保資質審查取消后,環評文件質量不下降、環評預防環境污染和生態破壞的作用不降低。

可見,我國建設項目環評信用監管的宗旨包括兩個方面:其一是確保環評文件編制質量;其二是規范環評市場秩序。

但是,信用管理不同于行政處罰的他律約束,而是在培育市場主體共同信任及道德準則的同時,強調市場主體的自律約束,以促進市場的高效運行,進而形成具有守信激勵、失信懲戒的市場規則。

信用是獲得信任的資本④吳晶妹:《社會信用體系建設是時代所需》,《征信》2015年第2期。。而獲得信任總要付出一定的成本。成本的高低與獲取相互信息的狀態、共同規則的認可程度,以及人群的道德水準有關。彼此不信任的人之間進行合作,與高度信任的人群相比,要付出高昂的成本⑤弗朗西斯·福山:《信任:社會美德與創造經濟繁榮》,廣西師范大學出版社2016年版,第30頁。。如果在一定的社會領域中,社會主體在從事交易或合作時的信任成本低,而其自身信用評價很高,獲得的交易或合作機會也很多,那么,這一社會領域的信用機制就是高效的,反之,則意味著信任機制的失靈。因而,信用也被視為一種可被配置的社會資本①弗朗西斯·福山:《信任:社會美德與創造經濟繁榮》,廣西師范大學出版社2016年版,第29頁。。

基于此,當環評信用成為環評市場的“通行證”,促使環評市場主體不斷累積其受到市場普遍認同的環評信用等級,并實現信用的流動性時,就可以實現環評質量不降低,規范環評市場秩序的目的。

(一)創建環評市場的“通行證”

環評文件的編制質量發生嚴重問題,很可能使得建設項目對其建設運行中可能發生的環境影響的預測和分析發生嚴重偏離,從而無法提出有效的污染防治措施,影響生態環境保護的客觀效果。為確保環評質量,我國對環評編制質量的監管經歷了從資質管理到信用監管的過程。

環評資質管理是將資質的行政許可作為抓手,管理重心放在環評文件編制的前端而忽視事中和事后監管。資質等級高低和資質類別的多少,成為了環評文件審批的重要條件,決定了環評機構的生存基礎,成為了建設單位選聘環評機構的首要指標。本來是以他律為監管手段確保環評編制質量的制度,反倒將質量捆綁于資質上,造成了“資質即質量”的錯誤認知。于是,與其他行政許可類似,圍繞資質管理出現了廣泛的尋租空間,即便加大打擊力度,但出租借用資質和環評師“掛證”簽字的現象仍屢禁不止,難以有效保障環評文件的編制質量。

實行環評信用監管,環評機構不再有“出生證”。環評市場勢必從他律監管過渡到自律監管。那些環評編制能力強、編制質量好的環評機構,和編制水平高的環評編制人員可以通過記錄和累積守信行為,不斷提升環評市場認可的信用等級,較高級別的環評信用便成為了環評市場普遍認同的“通行證”。

(二)重塑環評市場產業鏈

環評市場的健康發展,離不開完整、穩定的產業鏈。環評市場絕非環評文件編制這一個環節,而是由環評技術服務的投資方、購買方、服務方和評估方共同構成的。在建設項目環評中,建設單位、環評機構、環評編制者、環評技術評估單位等分屬于環評市場的上下游,影響著環評文件的質量。

環評信用管理不能僅關注環評市場產業鏈“環評編制”這一個環節,而忽視上下游的其他環節和有關主體,否則,不僅不利于環評信用的雙向或多向評價,違背了環評市場的運行規律,而且也是對現行環評法律制度的違背。我國《環境影響評價法》第二十條規定:建設單位應當對建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的內容和結論負責,接受委托編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的技術單位對其編制的建設項目環境影響報告書、環境影響報告表承擔相應責任?！督ㄔO項目環境保護管理條例》第九條第三款規定:環境保護行政主管部門可以組織技術機構對建設項目環境影響報告書、環境影響報告表進行技術評估,并承擔相應費用;技術機構應當對其提出的技術評估意見負責……。

可見,將建設單位、環評機構及其投資人、環評技術評估機構及其專家納入環評信用監管對象,符合我國現行環評法律的要求,符合國家社會信用體系建設的大方向,也符合信用同樣是社會資本的理念。既有利于環評信用作為社會資本的有效授信,也有利于環評領域形成共同遵守的行為準則與道德水準。

三、當前環評信用監管的制度缺陷

《監督管理辦法》自2019年11月1日生效,同一天,全國環評信用平臺也正式啟用。該辦法實施三年的時間里,環評文件編制信息已基本實現了全部公開,而現行的環評信用監管的缺陷也逐步顯現。

(一)信用征信對象過少

《監督管理辦法》第三十一條第一款規定,市級以上生態環境主管部門應當將編制單位和編制人員作為環境影響評價信用管理對象納入信用管理;在環境影響報告書(表)編制行為監督檢查過程中,發現信用管理對象存在失信行為的,應當實施失信記分。

雖然有編制能力的建設單位也可以作為編制單位而自行編制環評文件,但從環評市場的實際運行和環評信用平臺的通報數據看,環評文件的編制主體仍主要是環評技術機構和環評工程師兩類。換言之,建設單位、環評技術評估以及環評機構的投資人等并不在目前信用監管的范圍之中。

建設單位對環評文件的編制質量影響極大,卻沒有被《監督管理辦法》納入環評信用監管范圍。建設單位作為環評服務的購買方,為環評編制提供技術資料和現場工作環境。其與環評技術機構之間是委托關系,依法對項目環評文件的內容和結論負責。但因建設單位“少花錢、多辦事”等原因,且對環評技術缺乏認識,缺乏對環評技術文件的審核能力,使得環評文件的編制往往無法獲得建設單位充分的資金和時間保證。

《監督管理辦法》也沒有將技術評估單位及專家納入環評信用管理,這無異于將技術評估專家失察的板子也打在了環評技術機構及其編制人員身上。環評技術評估是環評文件報送審批前的最后一道關口,是審查環評文件真實性和科學性、保障環評質量的重要一環。技術評估專家如果不負責任,弄虛作假,等于給不合格的環評文件開了綠燈。

同時,《監督管理辦法》除了將列入“黑名單”的環評機構的投資人以及其投資的環評單位列入重點監督檢查名單外,其他環評機構的投資人也不在環評信用監管之列。但在環評資質取消后,社會資本投資環評機構不再受到限制,可以投資一個也可以同時投資或參與設立多個環評技術機構,雖然這有利于繁榮環評市場,但也為環評技術機構投資主體變換“馬甲”,以逃避環評文件編制的質量責任提供了便利,實質上左右著環評服務市場的命運。

(二)信用信息采集口徑偏窄

根據《信用基本術語(GB/T 22117—2008)》,信用信息是反映或描述信用主體狀況的相關數據和資料等信息,是信用調查與征信的基礎材料。信用信息采集口徑被設定的過窄,不能如實反映信用對象真實而客觀的信用狀態。

信用信息是由守信和失信兩部分組成的,且兩者在信用機制中的功能不同,如果過分強調失信懲戒而忽視守信激勵,會影響信用機制效能的發揮。環評作為一項復雜的、跨學科的專業技術服務,環評編制人員需要持續的進行繼續教育,才能及時掌握不斷更新的環境法律法規和技術標準,同時,涉及不同行業建設項目的環評,只有由熟悉不同行業生產工藝和產排污特點的人員編制,才能充分把握不同行業環評的污染防治技術路線和措施。

《監督管理辦法》對守信信息的采集要求僅為“連續兩個記分周期的每個記分周期內編制過十項以上經批準的環境影響報告書(表)且無失信記分”一種情形。由于不同行業建設項目環評文件編制的復雜程度不同,而且在當前生態環境部門人力、物力和財力均較為有限的情況下,也不是所有環評文件都會被復核檢查,故“無失信記分”的概率很高。加之,本項規定僅設定了編制數量,而對有關環評機構內環評工程師的數量、環評工程師的繼續教育情況、環評機構不同行業項目的編制業績等涉及編制能力的信息只字未提,使得環評機構在環評市場上刻意營造“守信信息”成為了可能,卻無法使守信成為市場主體共同遵循的內在準則。

更為重要的是,現行的信用機制僅僅規定了環評機構和環評工程師的守信情形,卻忽略了建設單位、環評機構投資者、環評技術評估單位及其專家等其他環評市場主體。其結果是,那些缺乏信用約束、不尊重環評市場基本準則的市場主體,可以很容易地繞開環評信用機制,隨意選擇惟命是從的環評技術機構。這就為環評編制質量的下滑提供了方便。

(三)信用懲戒威懾不足

一方面,在失信懲戒主體只有環評機構及其從業者時,環評技術機構投資人不會因為其投資的環評機構受到信用懲戒而影響其繼續投資環評市場。同時,建設單位除非項目環評被依法撤銷,也不會因環評技術機構被信用懲戒而影響其建設項目的繼續建設和運行。技術評估單位及專家則更少因其評估過的環評文件的編制單位受到信用懲戒而喪失評估單位與專家的身份。因此,即使環評單位及其從業者受到了極為嚴厲的信用懲戒,也無法威懾到環評市場的其他參與主體。

另一方面,即使是針對環評機構及其從業者,信用懲戒力度也不足。如前所述,那些“勤勞”的環評師,在信用平臺公開上最嚴重的懲戒結果是在信用平臺“注銷”,對那些“高產”的環評機構最嚴厲的信用懲戒是列入“黑名單”或“限期整改名單”。殊不知,在蒙混過關、大撈一筆的思想下,與賺取的收益相比,“注銷”和列入“黑名單”等都不值一提。更何況,“注銷”的僅是信用平臺信息,一旦符合規定條件時,還可以從“注銷”人員里移出。在環評市場的利益誘惑面前,一名謹慎勤勉的環評工程師辛辛苦苦工作多年,也許遠比不上那些淪為“簽字機器”的環評工程師在“注銷”前兩三年撈得多;規規矩矩開展業務的環評機構與那些靠著低價競爭、最終被列入“黑名單”的環評單位相比,可能都無法正常生存。長此以往,環評市場怎能改變“劣幣驅逐良幣”的惡劣現象?

(四)“守信機制”欠缺

“信用”的基本關系就是授信方和受信方的關系①章政、張麗麗:《論從狹義信用向廣義信用的制度變遷——信用、信用經濟和信用制度的內涵問題辨析》,《征信》2019年第12期。。期望對方守信的是授信人,接受對方授信的是受信人。守信機制是信用關系的基礎。在健康的信用環境下,守信等級越高,信用主體的優先權和豁免權越高,其在市場運行中的盈利能力就越強。當守信能夠帶來持久而豐厚的利益時,信用的“含金量”便與市場主體主動改善并維護其市場地位的內在動力呈現正相關。欠缺“守信機制”時,守信并非信用等級的基礎,市場主體信用等級的區分度也與守信無明確關聯,在無論怎樣誠實守信也不能帶來市場信用等級的提升時,此時的信用并無“含金量”可言。

現行環評信用規定中對失信行為及其處理做了大量的規定,而對守信行為的具體類型、范圍、信息采集和評價等級等均為未規定,更未規定不同的守信級別可能獲得的環評市場中的優先權和豁免權?，F行制度設計中對“守信機制”的缺失,無疑使環評市場主體喪失了市場行為的基本指引。如何守信并提升環評編制質量沒有被視為環評市場的行為準則,而本來為確保環評質量而規定的環評信用制度,逐漸演變成了生態環境部門對環評的事后監管與環評市場主體如何規避失信懲戒并獲取利益最大化的博弈。那些在環評領域中堅持職業操守,看中編制質量而非市場利益的環評市場主體,反而被市場不斷邊緣化。其結果是,無論生態環境部門怎樣增加“限期整改名單”和“黑名單”的長度,都趕不上環評市場主體更換“馬甲”、盲目擴張、惡性競爭以及“掛證”簽字的速度,難以扭轉環評編制質量降低的局面。

當前環評領域的亂象已經表明,缺乏“守信機制”的信用管理,悖離了信用制度的初衷,不利于環評編制質量的提升。尤其是建設單位,作為環評主體責任的承擔者,屬于環評守信管理的主要對象。生態環境部門應當指導建設單位不斷加強建設項目環境管理能力②筆者認為,建設項目環境管理能力是指建設單位對自身建設項目各類生態環境法定義務的管理和執行能力。其中,建設項目環評管理能力是主要的環境管理能力。,強化建設項目環評的守信意識,通過制度完善建設項目環評的守信指標,幫助建設單位提升環評守信等級。

四、現行環評信用監管缺陷的深層根源

當前環評信用監管缺陷的發生,其根本原因在于環評領域呈現出的持續而強烈的信任危機,導致環評信用的錨定對象發生劇變,使得環評信用的制度供給嚴重不足。

(一)環評信任危機的持續

環評結論是否科學,環評質量是否有保障,一方面取決于環評編制人員的技術能力和法律素養,另一方面取決于建設單位對環評工作的配合與認知程度。兩者之間構成環評服務中最基本的信任關系。在原環評資質管理時代,社會資本難以進入環評市場,環評機構的資質實質上綁定了其環評技術能力、與技術評估專家的關系以及與環評審批機關的關系等各項因素。建設單位對環評機構的信任也主要集中于資質上。資質構成了信任的錨定對象。

而取消環評機構資質管理后,激烈競爭中的環評機構和環評師們不斷感受著來自市場的生存危機?！奥犆谫Y本”①周文沖、杜康、林超:《環評報告有模板,只改數據就過關》,見半月談網,http://www.banyuetan.org/jrt/detail/20200610/1000200033134991591261037889841473_1.html.成為大多數環評機構和環評從業者的價值抉擇。以往環評市場主體基于資質形成的信任關系迅速瓦解?！岸嗫旌檬　钡娜〉庙椖凯h評批復成為建設單位選擇環評機構的不二標準。習慣于以資質為指引的技術評估單位(專家)和環評審批部門,在人員和精力有限的情況下,疲于應對質量參差不齊的環評文件,環評市場逐漸失去了信任的路標。

環評領域信任危機的持續加劇,使得重新形成新的、值得信賴的市場秩序越發困難。在生存危機和成本控制的雙重壓力下,環評技術機構“微型化”(只有一個環評工程師)、環評工程師“掛證化”(短時期內在多個環評技術機構從業)的現象比比皆是?！半m然信任的缺失會使人們更加青睞小型企業,也會給經濟行為帶來更高的成本,但這些缺陷都能從小型企業常有的優勢中找到補償”②弗朗西斯·福山:《信任:社會美德與創造經濟繁榮》,廣西師范大學出版社2016年版,第33頁。。而由此導致的環評質量下降則令人痛心。

尤其在我國東部產業向西部轉移的產業結構調整過程中,急于落地的產業資本與激蕩著產業擴張沖動的地方政府,缺乏識別環評機構優劣的信用導向,而當地的環評技術評估機構也受到地方保護和盲目擴張的雙重鼓動,極大地影響著當前西部地區環評文件的編制質量。

(二)環評信用錨定對象的劇變

以往的環評市場“將資質與質量綁定”,造就了環評質量取決于環評機構資質的畸形信任關系。取消環評機構的資質管理后,環評市場頓時失去了信用的錨定對象。在市場資本和懲戒力度不足等多重因素影響下,環評市場青睞那些愿意淪為“簽字工具”的環評機構,而非看中他們的技術能力、繼續教育、業績類別和工作能力等。然而,環評的法律性質決定環評文件的編制質量是不能試錯的,因為每一次試錯都可能造成嚴重的環境污染或生態破壞風險,全社會都可能為此承擔高昂的試錯成本。

環評市場要重建信任,必須以信用的視角重新審視環評信用的錨定對象。良性的環評市場信用應當是貫穿環評文件編制的事前、事中、事后全過程的,環評編制質量的高低并不與環評機構或編制人員的資質或者資格相等同,而是與環評機構及其編制人員的業績、繼續教育水平、編制類別的經驗,與建設單位對環評的認知程度、自身環評文件的審核能力,以及與環評技術評估機構的審查水平等息息相關。環評文件的編制質量越高,參與該環評文件編制的市場主體的信用等級就應當越高,其獲得市場認可和選擇的機會就越高。

因此,良性的環評市場應將環評編制質量作為環評信用的錨定對象,環評信用監管的全部目的就在于促使各類環評市場主體不斷累積“信用”資本,努力提升環評文件的編制質量。

(三)環評信用監管的制度供給不足

現行環評信用監管機制將復核、抽查等他律性的事后監管手段逐步強化為環評編制質量的終極過濾器,實質是模糊了環評信用監管的邊界。由于復核與抽查的隨機性很強,且環境主管部門人力極為有限,無法實現對每一份環評文件一一進行檢查,使得有質量問題卻未被檢查發現的漏網之魚大量存在,由此造成環評市場主體出現與生態環境部門博弈的僥幸心態。但是如果對每份環評文件都復核一遍,不僅無端增加監管成本,更是對環評編制主體的強烈不信任。這是現行環評信用監管無法解決的內在矛盾。

事實上,良性的環評信用機制強調的是自律監管而非他律監管,制度設計的重心不應放在事后階段,而應放在事中階段。因為無論是復核抽查,還是“雙隨機、一公開”都只是他律性質的監管手段,不具有規范市場秩序的基礎作用,這與信用監管的自律性質是截然不同的。早在2018年6月,李克強總理在全國深化“放管服”改革、轉變政府職能電視電話會議上就明確指出,“雙隨機、一公開”是市場監管的基本工作機制,而信用監管是規范市場秩序的“金鑰匙”。2019年7月,國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),再次提出“雙隨機、一公開”監管要與信用等級相結合。

可見,環評信用制度在規范環評市場秩序方面有著傳統監管手段不可替代的、更為基礎的制度功能。

五、“信用環評”機制的構建

(一)確立“信用環評”立法

建立“信用環評”不能僅僅滿足于在環境立法中宣示信用條款,而應當從保障環評信用錨定于環評編制質量,重塑與規范環評市場秩序處罰的角度出發,確立“信用環評”的制度空間。

“信用環評”是對環評市場主體客觀信用狀況的評價。原來的資質管理是設立環評市場“門檻”的行政許可措施,不利于環評市場的競爭。但“信用環評”不是行政許可,不是進入環評市場的門檻,而是強調市場主體自律約束的制度性要求。只要進入環評市場均應當依法接受信用評價,并認可依法信用評價所帶來的交易機會和獎懲結果。

“信用環評”著重強調守信機制,實質是環評信用的后設監管。即政府監管部門賦予監管對象(如市場主體)一定的監管自主權,引導其建立內部監管體系和開展自我監管,并對這種內部監管機制加以監管的方式①張毅、王宇華、黃菊、王啟飛:《信用監管何以有效?——基于后設監管理論的解釋》,《中國行政管理》2021年第10期。?！靶庞铆h評”明確要求各類環評市場主體必須根據法律、法規或規章規定的守信條件作出信用承諾,并客觀履行其承諾且公開履行結果后,才能享有守信激勵的權利。

(二)確立“信用環評”主體多元化

“信用環評”是以建設單位對環評文件質量的主體責任為基礎,以環評技術機構對環評編制的質量責任為重心,以環評技術機構投資主體的投資限制為上限,以環評技術評估單位對環評文件質量的評估責任為底線,而確立的多方環評守信機制。

在一個有規律的、誠信的相互合作的共同體內部,成員會基于共同認可的準則,對于其他成員有所期望②弗朗西斯·福山:《信任:社會美德與創造經濟繁榮》,廣西師范大學出版社2016年版,第28頁。。對市場主體發揮作用的信用機制范圍越大、程度越深,市場中利益相關者的試錯成本就越低,承擔沉沒成本風險的就越小。

“信用環評”的征信對象應盡可能廣泛地將建設單位、環評機構投資者、環評技術評估單位(專家)等其他環評參與者都納入其中,將健康市場秩序所期望的道德準則內化于信用機制的守信規則之中。根據環評市場主體的信用評價確定其在環評市場中的不同地位和信用等級。

2016年,原環境保護部等31個部委聯合印發了《關于對環境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》,這就為建設單位在環評領域發生失信行為予以失信聯合懲戒創造了條件。此外,修訂后的《固體廢物污染環境防治法》等法律也為建設單位失信懲戒提供了法律基礎。

(三)以守信作為“信用環評”的重中之重

“信用環評”應以守信行為作為環評信用制度構建的基石。著重規范信用承諾,通過制定守信指南和守信“正面清單”,明確守信承諾的履行場景和樣態,對守信行為設定清晰的等級和劃分規則,將信用監管的重心從失信懲戒向守信激勵的方向轉移。

“信用環評”的信用承諾絕非環評市場主體的基本情況說明,而是要求建設單位對其環評機構的篩選條件、環評文件的審核能力等作出承諾;要求環評技術機構對其編制能力、編制人員選擇等作出承諾,要求環評技術機構投資對其因失信導致的投資限制情形作出承諾,以及要求環評技術評估機構對評估能力、評估專家的選擇等作出承諾。

不同守信等級的環評市場主體將獲得環評市場中機會不等的推介、獎勵、貸款、投資鼓勵等激勵措施。守信級別越高,獲得環評市場“優先選擇權”的機會越多。無論是建設單位或者環評技術機構,還是環評技術評估機構,一旦選擇守信等級不高、存在失信風險的環評主體,將直接“觸發”失信預警提示。

“信用環評”將動態調整納入守信行為和守信等級,并與生態環境部門的“雙隨機、一公開”監管手段相聯動。守信等級高的環評市場主體,復核檢查的比例和頻次相應降低,減少對其正常經營的影響,做到“無事不擾”;對環評守信情況一般的環評市場主體,按常規比例和頻次抽查,做到“執法必嚴”;對守信情形較差的環評市場主體,提高抽查比例和頻次,做到“利劍高懸”。

(四)以失信預警作為“信用環評”的警戒線

法治語境下的守信與失信不再等同于道德約束,而是有守信與失信的法定情形。法定情形下的守信與失信也不是“非此即彼”的對應關系。失信所懲戒的是違反市場基本秩序的行為。失信等級最高,則其守信等級直接“歸零”,直接導致其他領域的失信連鎖反應,形成“一處失信,處處失信”的結果。而守信所激勵的是對健康市場秩序的塑造,守信法定行為越多,則守信等級越高。

失信預警并不就是失信。只有在客觀上存在應予懲戒的失信行為時,才屬于失信的范疇,因此,失信預警仍屬于督促信用對象守信的范疇。當前環評市場中的失信行為屢禁不止,生態環境部門的行政處罰和失信記分愈來愈多,信用監管的重心也不得不隨之向事后階段轉移,究其原因,就是缺乏環評“失信預警”這一警戒線。無法以“失信預警”觸發各類環評市場主體的守信自覺性,從而引導各類環評市場主體的守信行為,最終造成環評市場主體在守信問題上愈發“無知而無畏”。

在“信用環評”機制中,環評市場主體的失信風險預警等級越高,其環評審查就越嚴格,審批后的環評復核檢查頻次越高,同時,向金融、行業及其他部門推送的信用預警信息越頻繁,從而,對環評市場主體具有顯著的警示和指引功能。當前,有些地方生態環境部門針對環評文件數量明顯異常的單位及人員增加監督檢查頻次的做法,雖具有失信預警的色彩,但因沒有銜接守信規則,僅作為事后監督檢查的手段,故而無法起到失信預警的作用。

六、結語

習近平總書記在《之江新語》中提出“建立包括信用信息、信用評價、信用激勵和失范懲罰機制在內的社會信用體系”。伴隨社會信用體系建設,我國環評領域已經走上了信用監管之路。我們認為有必要通過立法確立“信用環評”機制,確立多元化的“信用環評”主體,以守信塑造環評市場的基本秩序,以失信預警督促環評市場主體積極守信,化解當前的環評市場信任危機,徹底扭轉“劣幣驅逐良幣”的市場亂象,從而實現不斷提升環評編制質量的制度目標。