近20 年來我國公共風險研究的特點、趨勢與展望

胡寧寧 侯冠宇

一、引言

黨的二十大報告指出：“要堅決維護國家安全，防范化解重大風險，保持社會大局穩定，大力度推進國防和軍隊現代化建設，全方位開展中國特色大國外交，全面推進黨的建設新的偉大工程”。隨著公共視野聚焦“公共風險”，世界各國政府也逐漸開始重視和防范公共風險。公共風險是每個國家、每一個社會成員都必須面臨的風險，也是個人風險外部擴張的結果。在當下全球化程度加深、分工度更加精細、信息傳播飛速的背景下，風險的傳播與擴散程度難以準確度量。因此，有效化解并處理公共危機，具有一定的理論意義和現實意義。

為更好地認識公共風險，本文利用文獻計量方法對我國學界公共風險相關研究進行梳理和分析，嘗試厘清近二十年來學界對公共風險的研究思路、內容和趨勢，以期于為下一步開展公共風險研究以及政府防范與化解公共風險提供研究參考和理論依據。

二、公共風險研究文獻基本概況

（一）研究方法與樣本

Cite Space 軟件是由美國德雷塞爾大學陳超美博士開發的引文網絡可視化工具。它通過知識圖譜的形式反映某一學科或該學科特定領域在特定時間內的研究熱點與發展趨勢。通過可視化軟件分析把握公共風險研究的熱點、發展趨勢、期刊發文作者與引用率等特點，探尋學科領域演化的關鍵路徑和知識生產轉折點，通過可視化圖譜形成對學科演化潛在動力機制的分析和學科發展的前沿探索。①

CNKI 數據庫中，以“公共風險”為主題詞進行數據檢索，發現公共風險研究檢索結果最早的相關文獻發表于1999 年，故將數據的時間跨度確定為1999—2022 年。此外，為保證研究分析結果的專業性與準確性，剔除會議、資訊、選題指南、投稿說明、目錄總結等非學術論文以及網絡首發重復和無作者文獻。以“公共風險”為篇名加“公共風險”為關鍵詞進行檢索，檢索來源同上。將兩種檢索方式取并集去重，最終獲得568 條有效文獻構成樣本，進行知識圖譜分析，全面梳理分析國內公共風險研究進展、熱點及未來趨勢展望。

（二）發文時間與發文量

國內學者對公共風險的研究具有穩定性與持續性，在關鍵年份呈現小幅波動增長，與國家重大發展戰略的提出與區域政策的出臺密切相關。黨和國家高度關注經濟安全與公共風險問題，發布的相關戰略規劃與政策文件，成為學界研究追蹤的重要指引。國內學者對公共風險的相關研究成果，為該領域的進一步拓展奠定了重要基礎。通過梳理20 年來刊發公共風險研究的論文期刊，其中《財政研究》發文量最多為52 篇，其次為《財政科學》為36 篇，《財政監督》為26 篇，《經濟研究參考》為24 篇。

（三）核心作者與研究機構

使用Cite Space 和Ucinet 繪制出發文作者的社會網絡，發現作者間存在一定的合作關系，但集中度偏低，同時合著文章比獨立發表文章的影響力更大。其中，劉尚希、傅志華、李成威、王志剛為核心作者的相關研究影響力較大，中國財政科學研究院、武漢大學經濟與管理學院、中南財經政法大學、廈門大學、中央財經大學、上海交通大學等研究機構在學界具有一定的影響力。為探究公共風險研究領域的機構及其合作情況，對樣本文獻署名機構進行共線分析，得到機構合作網絡圖譜，研究發現該領域研究尚未形成以某一個研究機構為核心的網狀合作模式。其中，發文量最多的機構是中國財政科學研究院，其次是財政部財政科學研究所、武漢大學經濟與管理學院，但發文數量較多的機構之間的合作較少。

（四）經典高被引文章

2012 年以前，學界關注的焦點主要在厘清公共風險的分析框架與相關概念。具體而言，這一時期眾多研究對公共風險的界定還沒有形成統一的認識，僅從收入、支出、平衡、管理等視角分析國家債務風險、赤字危機等方面的問題，缺乏整體認識。從1978 年改革開放以來，特別是20 世紀90年代末期，各級政府出現“缺位”和“越位”現象。為此，劉尚希提出了一個新的理論假設，即“政府存在的天然合理性在于防范和化解風險”②。同時，他構建了界定公共支出范圍的兩種方法：一是風險歸宿分析法，二是反向假設分析法。此外，劉尚希指出已有研究不足，從政府作為公共主體身份出發，構建財政風險理論分析框架，并提出治理公共風險的政策措施，進一步指引改革的方向。③由于政府從管理型轉變成服務型政府，需要提升公共服務的質量與水平。但是，這一時期并沒有對公共服務的本質與特征的提出一個統一的、精準的定義，呈現出“百家爭鳴”的局面。具體而言，有學者從政府的性質出發，認為公共服務等同于政府職能；有學者從中央有關文件表述中理解公共服務職能是排除了經濟調控、市場監管、社會管理外的其他職能；有學者從具體服務形態進行劃分；有學者從廣義狹義視角上對公共服務進行辨別，并認為與其他職能并無本質差別。④

表1 相關研究統計結果

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著力防范化解重大風險，保持了經濟持續健康發展和社會大局穩定。2012 年11 月，習近平總書記指出，“要著力解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，有效防范各種潛在風險”。有學者基于法學視角，探討我國公共規制的路徑選擇問題，并結合“第三條道路”提出建議。⑤隨著我國經濟發展質量的不斷提高，人口增加和城市面積不斷擴大，如何讓人民平等地參與現代化進程、共享現代化成果成為學界關注的主要問題。特別是城鎮化發展過程中存在“冷”與“熱”的巨大反差，具體體現在一些經濟發展水平較高的地區，基礎設施投入力度大，城市面貌變化快。相反，一些經濟發展相對滯后的區域，在推進城鎮化的過程中，面臨基礎設施老化等問題。對此劉尚希提出“六化”有機統一的概念⑥，將集中化、組織化、規?；?、公共化、便利化與人性化結合，正確處理好政府與市場、政府與社會的關系并運用動態的系統性思維，破解難題。

黨的十九大以來，我國發展環境的復雜性與不確定性上升，在百年變局與世紀疫情相互交織的時代背景下，正確認識并科學應對錯綜復雜的形勢成為學界關注的主要問題。劉尚希在《財政與國家治理：基于不確定性與風險社會的邏輯》一文中指出，要善于用風險治理思維考慮財政問題，并發揮財政在國家治理中的“定海神針”作用。⑦黨的二十大報告指出，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定因素增多的時期。因此，必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經受重大考驗。

三、公共風險的熱點領域與趨勢分析

（一）歷史變遷分析

1.公共風險的認識與深化階段（1999—2012年）

公共風險是基于私人風險轉化而來的一種獨立風險，它的產生與放大過程與社會性密切相關。學界對于“公共風險”的認識與社會分工的高度化、精細化密切相關。為此，對公共風險研究探討有兩個立足點：宏觀視角下的公共風險和微觀視角下的公共風險。具體而言，宏觀領域主要著眼于政府的顯性負債與隱性負債、銀行的不良資產、政府預算赤字、市場失效等方面；微觀領域具有突出的時代特征，如對國企下崗職工的關注、中小金融機構風險等。但總體而言，受到東南亞金融危機等因素影響，此時期學界主要聚焦于宏觀層面。2008 年國際金融危機以來，由于世界各國陷入了長期低經濟增長、低利率、低通脹和高負債、高風險、高不確定性的狀態，學者對公共風險的認識和研究進一步增強，側重從宏觀研究的角度審視公共風險問題。

2.公共風險的化解與防范階段（2012 年至今）

決定社會風險存在的主要原因是由于自然界的不確定性和社會發展內部的不確定性。社會發展的不確定性提升了人類對于風險防范與化解的重視。學界圍繞政策文件展開了深入的研究。具體而言，主要圍繞公共危機、地方財政、國家治理、財政風險與疫情防控等方面。學界認識到，公共風險之所以會產生高昂的成本，一方面是因為它在一定程度上影響人們的預期決策和行為判斷，使資源不能得到合理配置；另一方面由于公共風險程度水平越高，微觀與宏觀層面治理風險的成本就越高。與此同時，這一時期學界逐漸意識到公共風險研究的認識與化解對策應當宏微觀并重，從大局觀與系統思維出發進行研究與考量。

（二）研究熱點：關鍵詞頻分析

關鍵詞是對文獻研究內容與研究方向的高度總結和概括，對關鍵詞進行分析能夠較好地把握研究領域的熱點問題?；贘ava 環境運行Cite Space，篩選策略（Selection Criteria）為默認值，年份切片設置為1 年，設置修剪切片網絡和尋徑網絡算法規則運算，得到關鍵詞共線圖譜，得到關鍵詞共線節點數量599 個節點，連線數量1039 條。

從關鍵詞的頻次可以看出，相關研究主題較為多元。其中，公共風險最高為244 次，其次是財政風險22 次、財政政策21 次、劉尚希18 次、國家治理17 次、公共財政16 次、不確定性15 次、私人風險10 次、風險社會9 次、公共產品8 次等。從中心度可以看出，公共風險最高為0.95，基本上與其他關鍵詞有共線關系。從圖譜結構來看，這些關鍵詞也是重要的樞紐節點，與圍繞在其周圍的其他節點關鍵詞共同構成了該研究領域的熱門主題。

（三）研究內容：關鍵詞聚類分析

為更好地考察公共風險相關研究熱點的知識結構體系，探析關鍵詞的組合分類，本文使用LLR（對數似然法）對高頻關鍵詞進行聚類，得到較為清晰的關鍵詞聚類圖譜。其中，模塊數值Q=0.7199，平均輪廓值S=0.9696 聚類高效，表面結果的可信度較好。通過圖譜可知共得到以下聚類，分別為：#0 公共風險、#1 隱性債務、#2 公共財政、#3 劉尚希、#4 私人風險、#5 公共產品、#6政府。由于公共風險管理機制不是外在的、獨立的，而應內嵌于國家戰略、規劃和制度之中。⑧與此同時，適時調整國家戰略、完善規劃、創新制度，是公共風險管理的基礎。構建公共風險管理機制，要把風險思維、預防理念作為戰略規劃制定、各項制度設計的核心思維和理念，滲透到戰略、規劃和制度中去，實時監測和防范風險溢出。⑨

以公共風險為導向推進國家改革，需明確面臨的主要公共風險來源。以劉尚希為代表的學者觀點認為，當前面臨的公共風險主要有以下幾個方面：一是市場競爭的逆向淘汰。⑩換言之，市場競爭環境不公平。一是內外資企業的不平等，外資企業稅負輕，而內資企業稅負重，這將淘汰一些高效率的內資企業，保留低效率的企業。這種逆向選擇將會惡化資源配置，降低國家競爭實力，進而演變為一種公共風險；二是收入分配的逆向調節。多年來，城鄉之間、區域之間的收入分配存在一些問題。如果整個社會產生較強的“馬太效應”，窮的越窮、富的越富，勢必會帶來貧富分化，使社會失序，進而影響經濟社會的發展；三是政府間關系隱性復歸。隨著地方自主權的逐漸縮小，地方對中央的依賴性增強。解決基層問題的時候，中央成為主角，地方政府卻成為配角。政府間關系在復歸，而風險也在向中央轉移，向中央集中和積聚；四是經濟、社會發展失衡。需要做到有效市場與有為政府的結合，化解風險還需要長期的努力。五是資源和環境的壓力不斷增大。發展循環經濟，構建節約型社會是防范和化解這種公共風險的戰略性措施。六是“風險大鍋飯”的制度性存在。部分企業的風險向政府轉移、政府各部門的風險向財政轉移、下一級政府的風險向上轉移，最終的結果必然是由中央政府來兜底。這對我國的改革提出了新要求。深化改革不應僅重視應對“已然”問題，更應重視“未然”風險。

（四）研究趨勢：關鍵詞突現分析

在關鍵詞共線圖譜的基礎上，選擇Burstness，參數r 調整為04，得到25 個Burst items found，選取全部突現進行分析。從1999 年至2022 年，學界圍繞公共風險展開的研究主要集中在公共財政、公共產品、政府擔保、風險防范等問題。?黨的十九大以來，學界開始著眼于大國財政、國家治理問題，面對重大突發公共事件政府應對，構建公共風險管理機制成為新時期的研究熱點。?構建公共風險管理機制，“風險導向”應優先于“問題導向”。一般而言，我們面臨的問題都是“已然”的、確定的，而風險是不確定性的?，屬于“未然”的問題，是產生潛在損害的可能性。?防范風險必須強調預防優先，減少問題的產生。劉尚希指出，一是要形成具體的防風險預案；二是重視制度性安排和長效機制?；三是要對各項決策進行風險評估；四是要明晰風險責任；五是要通過數字技術為公共風險管理提供支撐。?

四、研究結論與展望

（一）研究結論

第一，從發文特征來看。1999—2022 年期間，關于公共風險相關文獻發文量逐漸增長，成為學界研究的重要話題。從高產作者及研究機構合作可以發現我國公共風險的研究者成果較多，但各研究者和研究機構之間缺乏合作與交流，不利于公共風險相關研究的可持續發展。

第二，公共風險研究的特點。公共風險的研究涉及政治、經濟、法律等多個領域，聚焦到社會發展領域的某一具體問題開展研究，主要集中在政治制度建設、經濟發展、社會環境保護等方面，將公共風險與具體現實問題相結合進行具象化問題研究。

第三，從關鍵詞共線、聚類、突現等方面總結公共風險的研究重點。從關鍵詞共線來看，公共風險的研究熱點為政府職能、公共產品、公共財政、私人風險、財政風險等關鍵詞，各個關鍵詞之間聯系密切。從關鍵詞聚類來看，熱點關鍵詞的內容主要公共財政、私人風險、隱性債務、政府、公共產品、劉尚希等，表明當前的公共風險研究內容主要涉及公共產品供給、公共財政和政府以及隱性債務問題等領域。從關鍵詞突現來看，前期研究主要探討私人風險、公共財政、公共支出領域演化的公共風險，側重對公共風險的產生與來源進行探討。隨著時間的推移，學界關注點開始轉向地方財政、財政政策、國家治理、不確定性以及當下社會面臨的財政風險等問題的研究。特別是國家治理、財政風險是當下學界和社會關注的重要熱點話題。

（二）研究展望

公共風險防范與化解已成為當下學者的研究熱點，在公共風險防范與化解過程中，政府職能、國家治理和國際協作尤為重要，也是未來學界研究的重點內容。

第一，公共風險與財政研究。在現代社會，政府是公共風險應對責任的最終承擔主體，以財政手段進行風險調節、搭建風險化解與應對機制是政府探索的重要課題。經濟、社會各種風險的擴大，會使整個經濟的運行成本上升，由此進入了一個高成本時代。要降低整個社會的公共風險水平，加快改革與制度創新，推進制度變遷，使制度和風險之間形成一種良好的匹配機制，充分發揮財政制度及時防范化解風險的功能，避免風險集聚。當公共風險呈收斂狀態時，經濟社會整體的成本水平才能夠下降。

第二，公共風險與國家治理。國家治理的重要職能之一是防范、化解與應對公共風險。目前，作為國家治理主體，政府在識別與化解公共風險的能力有限。一是因為公共風險的本質“不確定性”決定了其不可預測性；二是由于政府行為和政策實施可能加重其他風險集中化。當今社會的快速發展放大了人類生活與互動關系產生的負外部性，也是當下公共風險產生的本質原因。政府需正視公共風險的存在，發揮其治理效能，構建風險治理機制，建立科學有效的公共風險識別與處理機制，未來關于公共風險與國家治理的研究仍是需要不斷探索和實踐的重要問題。

第三，公共風險與全球協作治理。全球治理的本質是解決公共產品供給的問題。全球性的公共物品是指帶有跨國屬性的非排他性的物品、資源、政策等，如環境氣候、健康資源等。當下世界各國面臨極端惡劣天氣等問題，需要協同治理。全球治理視角下的各國主體都有責任和義務提供全球性公共產品，特別是世界強國和大國需要承擔更多的責任，去維持和保障公共產品的可持續性供給，使世界維持相對穩定的運轉局勢和狀態，避免大范圍的沖突與戰爭的發生，維護人類生活環境和秩序。