建國以來傳染病防治政策變遷的軌跡、邏輯與未來
——基于歷史制度主義的分析

徐 欽

（四川大學公共管理學院，四川成都 610065）

1 問題提出與分析范式

在漫長的人類歷史中，傳染病不分時域地伴隨著人類社會的進程，對人類健康產生了難以估量的危害，深刻地影響和改變了人類的交互行為與傳染病防治政策的具體內容。人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，我國幅員遼闊、人口眾多的現實條件對傳染病防治政策的制定提出了更高的要求。自建國以來，這一政策常以傳染性疾病的變化為主要依據而在既有經驗的基礎上或沿襲或修正，形成了“預防為主”的共同理念，但又隨著傳染病種的變化具有著鮮明的時段特征。在人民至上、生命至上的理念引導下，從歷史脈絡中深刻把握傳染病防治政策的演進歷程及變遷邏輯是保障人民福祉、打造健康中國的應有之義。

傳染病防治政策變遷反映了傳染病防治事業發展的探索歷程。自新中國成立以來，傳染病防治政策雖歷經了數次轉折變遷，但其規律并非無跡可尋，學界對此的研究也早已汗牛充棟，主要集中在以下三個方面。一是研究傳染病防治政策的選擇與其他政策的聯系［1］；二是從政策工具的視角分析相關政策文本，探討傳染病政策體系的側重點［2］；三是討論突發公共衛生事件下的政策部署特征［3］。對于具體時域下的政策而言，以上的研究足以從多方面作出詳盡論述。然而，既有研究尚缺乏歷史縱向視野下的研究，對變遷邏輯的揭示不足，缺乏相應理論支持。據此，文章提出以下研究問題：建國以來傳染病防治政策如何變遷？變遷的深層邏輯如何？變遷的未來走向如何？從歷史的維度考察傳染病防治政策的變遷，既可以實現對歷史經緯的回顧，總結政策變遷的既有規律又可以在依循規律的基礎上探究政策漸進調適的路徑，作出對未來政策的展望。歷史制度主義對此提出了一個具體的研究范式。

20 世紀80 年代以來，根源于規范制度主義的新制度主義方興未艾，歷史制度主義是其中的重要流派之一。歷史制度主義的關注重點在于制度形成之后的持續，而較少強調其最初產生時的狀況。對于制度生成的重要觀點體現在制度是何時生成的？什么關鍵性的焦點事件或者什么樣的變化是決定性的？什么樣的變化是量變而非質變的？對上述問題的回答產生了路徑依賴和關鍵節點兩個概念。而由于歷史制度主義本身的局限，即研究者常常難以不帶偏見地將歷史中的制度安排加以辯證分析而脫離其時代背景，因此加入宏觀場域作為角度之一［4］。歷史制度主義取組織學制度主義和理性選擇制度主義之精華而棄其糟粕，突破了傳統西方政治學的束縛，形成了宏觀場域、關鍵節點、路徑依賴的一種全新的分析框架。我國的傳染病防治政策在歷史的沿革中幾經變遷，利用歷史制度分析框架可以更好地解釋我國傳染病防治政策的變遷軌跡。同時，對于揭示我國傳染病防治政策的變遷邏輯也更具說服力。

2 傳染病防治政策的變遷軌跡

1910—1912 年，晚清政府籌設了東三省防疫所以應對東北滿洲里鼠疫［5］，被諸多研究防疫史學者認為是近代中國防疫史的開端。新中國成立以來，新中國的傳染病防治政策經歷過多次變遷，大體上可以分為沿襲與開創時期、凍結與停滯時期、復蘇與轉型時期、發展與完善時期。

2.1 沿襲與開創時期（1949—1966 年）

新中國成立之初，傳染病防治政策并非無本之木。這其中有沿襲于過去解放區的政策經驗，如大規模的群眾性衛生運動，這也是新中國成立之初為解決醫藥衛生事業面臨的嚴峻形勢所采取的主要防控措施。這一階段，傳染病防治政策處于部分沿襲過去政策基礎和為解決全局性問題的制度開創階段。

建國之初，我國面臨的最為迫切的衛生安全問題主要表現為各種急慢性傳染病多發與醫療條件落后和資源短缺之間的矛盾，以及舊社會的妓院遺存和朝鮮戰爭中美軍實施細菌戰帶來的復雜形勢。在這一突出矛盾的導向下，1950 年衛生部在《1950年工作計劃大綱》中提出要防治主要傳染病的流行，并陸續發出《關于血吸蟲病防治工作的指示》《管理麻風應行注意事項的通報》等文件。1951 年衛生部在《關于1951 年工作原則的指示》中提出要結合群眾開展群眾性衛生運動，并擬定了《法定傳染病管理條例草案》等文件，提出：“在實現以‘預防為主’的衛生工作方針下，在現階段應以防疫工作為中心”［6］；隨著各大城市陸續解放，取締妓院、消滅性病也成為了傳染病防治工作中的重要內容，如1950 年8 月出臺的《北京市人民政府關于封閉妓院的善后工作》。1952 年，受到朝鮮戰場上美軍實施細菌戰的影響，中央防疫委員會發出《關于反細菌戰的指示》，志愿軍部隊里建立了各級疫情報告制度，而國內也掀起了愛國衛生運動［7］。但受“一五”后期冒進思想的影響，在制定“二五”目標時對衛生事業提出了不切實際的目標，如“三五年內基本消滅主要疾病”“三五年內全國基本消滅四害”等［8］。

1949—1966 年間，傳染病防治政策處于沿襲與開創時期，政策設計既參考了歷史經驗，汲取了現代醫學的先進理念，又針對建國后的全局性問題作了基礎性的部署。新生的國家既面臨著國內百廢待興的落后局面，又遭受著帝國主義的外部威脅，既表達了想要即刻改變疫病叢生、缺醫少藥面貌的迫切期望，又難以避免地陷入“躍進”的盲目追求之中。這其中，也提出了很多具有開創性與長遠視野的政策，如愛國衛生運動，疫情報告制度等，這些制度安排都對后期政策調整起到了錨定作用。

2.2 凍結與停滯時期（1967—1977 年）

在1967—1977 年間，全國各級傳染病防治組織被錯誤地判斷為修正主義的產物而使得全國范圍內的防疫事業陷入癱瘓之中，防疫政策也未能得到有效執行，雖然也頒發了一些臨時性的文件，但實際上無論是組織機構還是政策安排都出現了嚴重的斷層。

在這一動蕩的階段，衛生防疫機構遭到嚴重破壞，既有傳染病防治政策也僅僅停留在宏觀的政策網絡架構之中。這一階段所頒發的政策文件主要分為兩類。一類是針對特定傳染性疾病防控文件，如《關于加強對鉤端螺旋體病的防治研究工作的通知》等［9］。另一類是針對大規模紅衛兵串聯、干部下放人群大范圍流動引發流行性腦脊髓膜炎、流感、蟲媒傳染病流行等頒發的《健全衛生防疫工作的通知》《關于大、中學校革命師生暫緩外出串聯的緊急通知》《關于停止全國大串聯的通知》《關于立即組織醫療隊下鄉防治腦膜炎的通知》等臨時性針對性強的防控文件。此外，根據“六二六”指示所誕生的“以預防為主，治療為輔”的赤腳醫生和農村合作醫療為廣大農村地區及時發現和處理傳染病起到了一定作用。

總而言之，在這一階段中防疫機構被解散，專業人員下放，衛生事業在國家發展規劃中處于邊緣位置，傳染病防控工作未得到重視。傳染病防治政策變化呈現出斷裂的態勢和被動防疫、邊緣化、臨時性的特征。

2.3 復蘇與轉型時期（1978—2001 年）

隨著十一屆三中全會的召開，對國家衛生事業發展的錯誤判斷也得到了糾正，科學技術的理念逐漸深入政策。加之“大串聯”引發的傳染病尚未得到完全控制，因此傳染病防治工作再次被提上日程，傳染病防治政策迎來了復蘇。

在1978—2001 年間，伴隨著思想觀念轉變和經濟體制易幟，傳染病防控事業經歷了一個復蘇與發展的階段。1978 年，重建的衛生部門頒發了第一部行政規章《中華人民共和國急性傳染病管理條例》。1980 年到1989 年，在改革開放政策影響下，《國境衛生傳染病檢測試行辦法》《中共人民共和國國境口岸衛生監督》《中華人民共和國國境衛生檢疫法》和《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》紛紛出臺。1988 年，在上海甲肝事件的影響下《中華人民共和國傳染病防治法》誕生，該法不僅明確將傳染病分為甲類、乙類和丙類，還就“預防”“疫情的報告和公布”等分別作了詳細規定。在組織建設方面，頒布了《全國衛生防疫站工作條例》《各級衛生防疫站組織編制規定》《全國衛生防疫防治機構收費暫行辦法》等政策文件，極力引入市場機制，建立商業化、市場化的公共衛生政策目標。在面對衛生防疫領域出現的新挑戰，先后頒發了《全國結核病防治工作暫行條例》《全國預防艾滋病規劃》等政策文件。

這一階段的傳染病防治政策處于復蘇與發展階段，其內容呈現出法制化、體系化和市場化的趨勢。政策內容在注重傳染性疾病防控的同時，也逐漸開始注重衛生保健工作，由具體疾病防控擴散到出入境防疫等領域，展現出從單一受眾輻射到多元主體的發展趨勢。

2.4 發展與完善時期（2002 年至今）

伴隨著生產力提高，經濟與社會活動的加劇，跨境交流日益頻繁，人與自然的關系變得更加敏感，傳染病防控事業面臨著新的挑戰。2002 年冬季“非典”與2019 年冬季“新冠”的暴發深刻地暴露出了傳染病防治政策中存在的諸多弊端，直接引致了政策的大調整。傳染病防治工作不斷遭遇著新的風險，防治政策在這一時期也呈現出發展與完善的階段性特征。

面對“非典”所具有的潛伏期長、傳染性強、傳播快、感染率高的特性，原有的防疫措施的作用微乎其微。2003 年5 月，國務院頒布《突發公共衛生事件應急條例》，將“突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情”納入應急管理的事項中。并在2004 年1 月啟動以傳染病個案報告為基礎的疫情網絡直報系統，衛生部和部分省份還實行了疫情信息定期發布制度。2004 年，溫家寶在政府工作報告中提出：“以疾病預防控制和農村為重點，加強全國公共衛生體系建設”［10］。此后，政府逐步加大對衛生領域的資金投入，加強監督力度，建立傳染病預防體系和適應于市場運作的傳染病防治政策體系，使衛生政策逐步細化，逐步貼近民生。2005 年以來，衛生部先后發布《關于疾病預防控制體系建設的若干規定》《艾滋病防治條例》等政策文件。這一時期內，黨和政府對醫療衛生體制進行整合、完善，改革思路具有系統性、戰略性和公益性。但卻顯示出被動性防控的特征，預見性不強，極少數政策提及風險管理。

2019 年，新冠肺炎疫情暴發。面對疫情防治中暴露出的國家安全風險，《中華人民共和國生物安全法》迅速出臺。生物安全作為一個傳染病防治歷史政策中的新變量被正式納入國家安全體系中。后國務院新聞辦公室發布了《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，體現了我國傳染病防治政策的“人本導向”。自疫情暴發以來，傳染病防治政策始終堅持全國“一盤棋”的戰略部署和“動態清零”的靈活目標，而不至于政策隨著疫情的零星散發狀態而被迫重啟。因此，這一階段的傳染病政策不再局限于傳染病本身，而其防治理念逐漸擴散到各個領域的發展政策之中，且服務外包、分權與授權等政策工具的運用也更加頻繁，呈現改革與完善的政策特征。

3 傳染病防治政策的演進邏輯

按照歷史制度主義的理念，制度并不存在真空期，制度一旦形成，其變遷都是有跡可循，有理可依的。宏觀場域展示的時代背景、關鍵節點上焦點事件的觸發、制度強化中路徑依賴產生的慣性共同限制了制度發展的方向，形塑了制度的變遷軌跡。

3.1 宏觀場域：制度形成的背景

制度是一定經濟、政治和社會大背景下的產物，是基于此而形成發展的。受到特定宏觀場域的催動，囊括政治、經濟等社會多方面需求的制度得以生成。我國的傳染病防治政策在不同的歷史階段中受到不同特征的宏觀場域的影響。

新中國成立之初，傳染病防治政策所面臨的是政治上剛獲得新生，經濟上千瘡百孔，防疫工作百廢待興的局面。政治上，新政權的建設要求完備的行政體系，傳染病防控是國家衛生事業工作中的不可或缺的內容。在對外交流方面，由于受到冷戰格局的影響和朝鮮戰場上的威脅，政策具有兩大明顯的傾向。一是在蘇聯支持下，我國汲取了現代防疫理念，及時控制住了察哈爾鼠疫。二是受朝鮮戰爭上美軍細菌戰的威脅，開創了愛國衛生運動。后受到文化大革命影響，原有的機構被裁撤，政策未得到落實，傳染病防控工作無人問津。加之“大串聯”中，大范圍大規模的人員流動又使得一些傳染病死灰復燃，依托于臨時組建的防控機構，具有被動防疫特征的傳染病防治政策就此而產生。

在改革開放后到“非典”暴發前夕的這段時期，宏觀場域發生了極大的變化。在政治上再次將國家各項事業引入正軌，傳染病防治政策也在這樣的政治影響下得以復蘇。且因經濟體制轉軌，政府對社會的管理放松，傳染病防治事業并未在國家層面受到重視，財政上的投入不足，傳染病防控事業的發展未能與經濟社會的發展相同步。此外，隨著改革開放的進程加快，對外交流愈加頻繁，一些新型傳染病一度開始在國內蔓延。傳染病防治政策對于境外防疫、海關檢疫的工作有了明確部署，對于新型傳染病也頒發了一些專項防控文件。但由于重視不足，傳染病防治政策整體上表現出被動特征，缺乏前瞻性部署。

21 世紀初，改革開放進程加快，人民生活水平顯著提高，但是也面臨著人與自然環境關系脆弱、人居環境惡化的潛在風險。伴隨著全球化進程，中東呼吸綜合征等境外病毒的傳播風險越發難以控制。此外，由于經濟發展中貧富差距、城鄉差距急劇擴大，在這一階段，尤其是在受到“非典”強勢沖擊后，基層傳染病防控體系形同虛設，常規性的傳染病防控政策作用微乎其微，市場導向的防控政策開始受到人們的反思。我國傳染病防治政策的部署逐漸從原來單一防疫政策向全方位多主體防治轉變，財政資金投入也大幅增加，公平性和可及性也有所提高。

2019 年新冠疫情的暴發促使傳染病防治政策再次做出重大調整。與此同時，面對波詭云譎的國際局勢，全球經濟下滑與國內社會主要矛盾發生變化的大背景下，既要保障好人民群眾的生命健康，又要維護社會運行秩序，這對傳染病防治政策提出了更高的要求。

總而言之，在宏觀場域下不斷變遷的傳染病防治政策，其表征始終圍繞著具體的時代背景核心而變動。從愛國衛生運動到除四害，從防艾到健康碼無不體現著政策的時代印記。從政策體系的邊緣走向防疫優先，從零散的政策文件走向規范化與體系化，從單一傳染病防控走向多元主體的共同防治，無不體現出時代背景對傳染病防治政策多樣化與時效性的需要。

3.2 路徑依賴：制度強化的慣性

“一旦一個國家或地區沿著一條道路發展，那么扭轉和退出的成本非常昂貴。即使存在著另一種制度選擇的情況，特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著初始選擇時非常容易實現的轉化［11］。經濟學家亞瑟·W.布萊恩（Arthur W.Brain）進一步指出，高昂的創建或固定成本、學習效應、協作效應及適應性預期是推動路徑依賴形成的具體影響因子［12］，其適用于揭示我國傳染病防治政策在不同時期存在的路徑依賴現象。

首先，制度生成的成本會制約制度發展的方向，抑制制度的創新路徑。如新中國成立之初，施行大規模群眾運動、愛國衛生運動和應急性、革命性的防疫措施以及“六二六”指示等所付出的政策成本是低廉的，以較低的成本初步得到了可觀的政策收益。又如針對“新冠疫情“的傳染病防治政策，如內防反彈、外防輸入等政策的生成是在中央和地方政府、多個國家部門之間考慮既有經驗和潛在風險做出的共同決策，其政策成本是沉重的，產生了強烈的路徑依賴。

其次，政策頒布以后，為了能夠順利實施使相關事項得到妥善安排，發行部門會組織相關的學習活動，解釋政策內容，推廣政策理念，不斷減少執行中的阻力，即政策的學習效應。結合到我國的傳染病防治政策中，主要體現在兩方面。一是國家每推出新的政策，總會在實踐中不斷修正、調整以適應現實要求。另一方面則是國家借助專家會等多種形式對現行傳染病防治政策作闡釋說明，對政策作深入解讀，以促進基層防疫政策的精準落地和獲得廣大群眾的理解與支持。

再次，在一項新政策發布以后通常會引起其他領域的政策做出調整，相匹配的政策也隨之出臺，即政策的協同效應。結合我國的傳染病防治政策，在不同的歷史階段，傳染病防治政策的變化通常會引起其他領域的政策變化。如在“非典”發生后，為保障防疫政策的實施，國家減免了對餐飲、旅店、旅游業等收取企業登記注冊費中的年檢費等行政事業性收費。在新冠疫情中聯防聯控的政策環境里，國家出臺了大量保障民生、減稅降稅的政策等。

最后，在對適應性預期推動路徑依賴形成的論述中，諾斯認為“建立在特定制度基礎上的契約的受歡迎程度的增加降低了規則持久性方面的不確定性?！奔葱袆诱邔χ贫鹊倪m應性預期會導致路徑依賴，而自上而下的強制性變遷與自下而上的誘致性變遷都可以帶來適應性預期［13］。在我國傳染病防控政策的歷史實踐中，這兩種不同性質的變遷帶來的適應性預期并存。新中國成立之初，愛國衛生運動既有著中央政府政治力量的推導，表現出強制性變遷的態勢，但也不能忽視人民群眾對擺脫疾病、追求健康生活所表現出的誘致性變遷的趨向。從變遷的歷史看，傳染病防治政策的強制性變遷所帶來的適應性預期主導著路徑依賴的形成，但誘致性變遷對路徑依賴形成所發揮的推動與固化作用也不可忽視。

3.3 關鍵節點：制度斷裂的契機

制度在形成之后并非一成不變，這其中既存在路徑依賴的現象，也存在制度變遷的關鍵節點。關鍵節點是歷史制度主義的重要概念，它強調在制度變遷中存在著某一關鍵時刻，這一關鍵時刻對制度的形成和發展具有重要的甚至決定性的影響［14］。且關鍵節點所持續的的時間應該比它所觸發的路徑依賴過程相對更短［15］。尤其是關鍵時間節點上的重大經濟、政治事件或影響較大的社會事件?；谇拔膫魅静》乐握叩淖冞w軌跡，不難發現其中存在5 個關鍵節點。

一是1949 年新中國的成立。伴隨著新中國的成立，舊制度斷裂而進入新的歷史時期，傳染病防控事業作為國家建設中的重要內容理所應當地獲得了它應有的政策地位。在民族獨立、國家新生的大背景下，廣大人民群眾對新中國的誕生充滿著期待與喜悅，對政策有著更高的接受度。涵蓋國計民生各方面的制度安排提上日程，國家也有更大的動員力量來組織實施大規模群眾性的傳染病防控運動。

二是文化大革命。其歷時十年，似乎并不符合歷史制度主義者對關鍵節點的理解。然而大多數歷史制度主義者不是將關鍵節點看作一個稍縱即逝的事件，而是將其看作一個事實可能會持續多年的短暫時期。從更為宏觀的視野來看，這十年對于傳染病防治政策而言并不是在一個短暫時期內相關事件的累計，而是一個開端所觸發的全方位制度的斷裂，而本文所討論的傳染病防控政策只是其中之一。文革以來，傳染病防控事業無人問津，防控機構被“三合一”“四合一”，政策得不到執行而形同虛設，制度斷裂就此而產生，關鍵節點形成。

三是1978 年后改革開放的推行。改革開放后，隨著全方位的撥亂反正，傳染病防治政策得以復蘇?！笆袌觥比〈坝媱潯?，國家放松了對社會的管控，傳染病防治政策雖然得以復蘇但并未受到重視，加之受到市場化影響，傳染病防治事業投入不足。所以改革開放后的傳染病防治政策既體現出體系化的特征又帶有市場化的傾向。

以上3 個關鍵節點都是在國家重大政治事件或經濟事件的影響下形成的。但是并非僅此一類規律?！胺堑洹焙汀靶鹿凇? 個節點的形成與政治或經濟的聯系則不那么明顯，傳染病本身所具有的巨大危害性直接促使了其防治政策的再次變遷。

在“非典”暴發后，《突發性公共衛生事件應急條例》火速出臺，標志著傳染病防治政策從單一的防疫政策體系開始與多個領域政策相鏈接，傳染病的防治不再僅僅就疾病而論，而是產生了一系列的政策聯盟?！靶鹿凇币咔榕c“非典”疫情暴發的形成存在著相同的生成機理，二者都形成于重大傳染病暴發的時間點上，并都在新的領域形成了傳染病防治政策。此外自進入21 世紀以來，人民群眾對健康服務的需求更加旺盛，在國家層面上“將健康融入所有政策”等理念下對政策公益性的呼喚愈加迫切，尤其是黨的十八大以來提出的《健康中國2030規劃綱要》都對傳染病防治政策變遷中關鍵節點的形成產生了推動作用。

總而言之，不同歷史時期關鍵節點的形成都是復雜環境下多種因素共同作用的結果。無論是政治經濟領域內的重大事件還是重大傳染病的暴發下形成的關鍵節點，都產生了制度的斷裂，從而推動了制度的變遷。

4 傳染病防治政策的未來展望

自古以來，傳染病就與人類社會相生相伴。隨著傳染病疾病譜的變化和人類認知的不斷深入，傳染病防治手段也趨于復雜化?？v觀我國傳染病防治的歷史實踐，預防為主的理念貫穿了上自先秦時期下至如今的新冠防控的全過程。面對近年來世界各國發生的高強度傳染病以及潛在的危害，我國傳染病防治政策的未來走向或有兩點可能。

4.1 構建政策聯盟

基于前文對路徑依賴形成因素的協同效應闡釋，傳染病防治政策在當前復雜多變的環境中，不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，而要從全局性的視角，主動構建政策聯盟，尋求組織間合作。構建政策聯盟、共筑防疫體系是實現傳染病防治的必由之路。一是要強化府際交流，打破體制壁壘。加強中央政府與地方政策的縱向聯系，加強不同職能部門間的橫向聯系，及時突破信息繭房，消除信息盲區，提升協同質量。二是要以防控政策為中心，培育新的支撐政策。如新冠疫情期間提倡的“夜攤經濟”以及為小微企業減負的“免稅減稅”政策。三是要積極利用網絡信息技術與智能設備，打造高效統一的信息交流平臺。預防新冠期間國家支持出臺的健康碼、健康云以及各個地方政府、高校的防疫信息系統就是一個較好的實踐。此外，面臨老齡化日趨嚴重與生育率下降的現實情境，傳染病防治政策在堅持防控的底線內也要體現政策的溫度，而不能一味地追求高效而采取“一刀切”式的政策。

4.2 創造開放的政策環境

已有的實踐證明，一個開放的包容性強的政策環境常常能夠為政策的生成充分吸納各利益相關者的意見，既有利于提高政策的科學性和靈活性，又能夠增強政策的接受度，降低政策阻力。當今世界，傳染病不同于傳統的地方性傳染病，已具有了全球傳播，甚至無孔不入的特質，未來傳染病或更甚于此。因而，未來制定傳染病防治政策應當創造一個開放式的環境，提高其靈活性與自主性。一是要促使信息公開形式多樣化，改變現在僅由政府官網公布信息的單一模式，提高民眾的信息可及性，做到信息公布的及時和透明。二是要拓寬民意表達渠道，借助傳統媒介與網絡媒介等多種形式的載體，使民意表達更加簡單便捷。此外，營造開放的政策環境，也有利于打破路徑依賴，感知政策變遷的關鍵節點。