新疆生態環境保護法治化提升路徑探析

基于對新時代全面推進依法治國建設社會主義現代化國家的要求，建設美麗新疆需要從立法、司法、執法、守法四方面提升生態環境法治化水平。當前新疆生態環境現狀整體向好但仍有進步空間。新疆生態環境保護法治在立法上存在區域協作立法不足和損害賠償不夠細化問題；在司法上存在標準不一和專業化能力仍需提升問題；在執法上存在行政執法效率低的問題；在守法上存在民眾環保意識淡薄問題。區域協同立法要打破行政區劃的限制；司法專業化分為體系專業化和能力體系化；執法要全過程推進；守法要從思想、法治兩個角度切入。

一、新疆生態環境治理現狀

作為中國面積最大的自治區，新疆維吾爾自治區的自然資源豐富多樣，民族資源也是我國最多民族成分最全的省級行政區之一，[1]具有自然資源豐富、地形條件多樣、但是經濟社會發展相對滯后等明顯特征。[2]土地環境、水環境、大氣環境構成生態環境的主要因素，近年來，在習近平生態思想引領下，新疆的生態環境治理取得了長足進步，生態環境質量得到明顯改善，旅游業發展繁榮，生態環境治理體系和治理能力的現代化明顯提高，可通過下列數據予以說明。

1.土地環境分析

新疆位于歐亞大陸腹地，自治區內呈現“三山夾兩盆”的地貌特征，平原占40.65%，山地占59.35%以上[3]，由于地貌類型眾多，因此自治區內較大面積為較難開發地區，較少面積為易開發地區?？傮w特征表現為開發難度大，生態環境較脆弱。地貌是判斷展開農業生產或工業生產的地理基礎。根據新疆土地開發情況可以看出新疆土地絕大部分占比屬于草地，主要集中在阿勒泰地區、巴音郭楞蒙古自治州、伊犁哈薩克自治州州直、塔城地區、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、哈密市、和田地區，極易造成極端天氣和沙塵暴，因此，這些地方應推進植樹造林工程，營造防沙林。

2.水質環境分析

從新疆水資源總量而言，根據《2019年新疆水資源公報》[4]，降水量上，2019年全疆年降水量2871億m3，比多年均值相比偏多12.9%，屬于降水偏豐年份。地表水資源量上，2019年全疆地表水資源量829.7億m3，比多年平均值相比偏多5.2%，屬平水年。地下水資源量上，2019年新疆地下水資源量為508.5億m3，與多年均值持平。2019年水資源總量共計870.1億m3，比多年平均值增加37.3億m3。因此新疆水資源總量豐富。

3.大氣環境分析

作為我國重要的能源產地和供電地，伴隨“西電東送”“西氣東輸”工程和“一帶一路”戰略的支持，新疆煤炭產業發展如火如荼，但隨之帶來的大氣環境問題不容忽視。2014年，新疆維吾爾自治區發布《關于印發新疆維吾爾自治區大氣污染防治行動計劃實施方案的通知》[5]，新疆大氣環境取得明顯改善，新疆全年大部分地區大部分時間大氣環境以優良為主，少部分時間及地區大氣污染超標。

第一部分新疆生態環境治理現狀表明，新疆土地環境、水環境、大氣環境整體向好但仍有不足。占絕大多數土地類型的草原需耕植地表植被，預防土地荒漠化；針對部分污染嚴重的水域加強治理；重點工業區加強環境定期督察工作，盡早發現問題解決問題。

二、新疆生態環境保護法治現狀及存在的問題

1.立法問題

（1）區域協作立法不足。

新疆關于環境保護的立法以全國性立法為基礎，加之以各地針對本行政區域內的專門立法，立法文件多而雜，北大法寶以環境為關鍵詞搜索新疆維吾爾自治區地方性法規共得出2303篇的結果，其中地方性法規41篇、地方政府規章11篇、地方規范性文件280篇、地方工作文件1866篇、行政許可批復105篇。

立法文件多而雜會導致各地執行標準不一致，同時也會出現地方性專門立法與適用于整個自治區的普遍立法標準不一問題，片面重視個體而忽略整體區域整合，地方性立法的標準設定是否應當高于適用于整個區域的立法標準？地方性專門立法標準應當考慮哪些因素？現實實踐中，生態環境治理往往不是單個地方政府的工作，典型地例如河流流域治理，需要整個流域內多個行政區域、多個部門的協同治理，從而突破單一的行政區劃的限制。

2.司法問題

生態環境的損害如何量化、珍稀動植物的經濟價值如何量化、如何使損害標準客觀化而不是依據法官的主觀判斷是生態環境領域的固有難題，這些難題也體現在新疆法院辦理的生態環境案件中。

以類似犯罪事實廢舊鉛蓄電池買賣與拆解為例，哈密市伊州區人民法院（2019）新2201刑初856號判決書指出：被告人未經許可招募工人使用廢舊鉛蓄電池從事煉鉛活動，具體過程是：用鋸子把電瓶拆開，把內部電水倒入一個池子，而后取出鉛片高溫熔化后冷卻成型，案發時已拆解27.98噸；烏魯木齊市頭屯河區人民法院（2018）新0106刑初56號判決書指出：三位被告人未經許可從事廢舊鉛蓄電池的收購與買賣，具體過程是：切割電池后，廢酸液傾倒在空地上，隨后運往內地進行煉鉛，案發時已售出459.7995噸。兩個案例的不同之處在于案例一系被告人拆解后自行煉鉛，案例二系拆解后運輸到別處煉鉛，然而，未經許可的煉鉛活動屬于行政管理事項，被告人受到刑罰處罰的原因是拆解電池過程中產生的酸液屬于《國家危險廢物名錄》中的危險廢物，不經處理傾倒會隨之污染土壤、水源等。案例二雖然沒有當場煉鉛，但也進行了電池拆解，隨意傾倒的廢水污染了土壤。但是法院的判決結果中，案例一將拆解后的破碎電池蓋等都納入犯罪數額中，最終71.08噸判處有期徒刑一年，罰金人民幣10000元，案例二三被告人犯罪數額的確定僅以售出459.7995噸而不包括破碎電池蓋等，最終判處有期徒刑六個月，緩刑一年，罰金人民幣10000元。

這不禁引起思考，法院在對生態環境案件進行裁量時，究竟如何確定行為對環境的損害程度，如何確立相對客觀的裁量標準才能使罪罰相當，如何確定直接損失和間接損失，如何尋找有效的犯罪認定數額可以阻止環境犯罪行為的產生是目前生態環境治理現代化面臨的迫切問題。[6]

3.執法問題

在裁判文書網上對新疆環保行政處罰案件進行檢索得出：數量上，從2015年至2021年呈現逐年遞增的趨勢，2020年達到最高數量67件，較2019年21件增長了219%。文書類型上，裁定書占全部文書的92.02%；審理結果上，絕大多數裁定書以強制執行行政處罰決定書為內容。審理程序上，一審程序占81.48%。

數量上的增長揭示出新疆行政執法力度不強，并且由于新疆面積廣闊人煙稀少，從事環境違法行為與及時查處予以懲罰具有時間間隔，間接擴大了違法行為對環境的損害，增加了后續環境修復的難度。文書類型及審理結果直接體現新疆環保行政處罰執行效率低，違法行為人不愿意主動履行因為污染環境而需要繳納的罰金等，側面說明民眾對于環保違法認同度較低。審理程序體現出行為人在經過法院審理程序后對環境保護有了基本認知因而沒有上訴。

4.守法問題

對2014—2022年新疆環境資源刑事案件進行檢索可得出：2014年—2022年新疆環境資源刑事案件呈現逐年上升的趨勢，由于新疆多數偏遠地區尤其是南疆地區經濟發展較為滯后，一二三產業結構不夠完善，農業發展占發展比例的結構較大，因此非法占用農用地案件數量最多，高達285件；其次由于當地“靠山吃山靠水吃水”的觀念存在，新疆具有容納多種野生動物的空間條件和氣候條件，動物資源豐富引起相關黑暗產業鏈的產生，動物類犯罪案件累計高達241件；最后，由于新疆位于祖國的西大門，是每年沙塵暴等惡劣天氣的必經地，因此生態林具有重要的戰略防御地位。并且新疆自然氣候嚴苛，一棵樹從種植到長成具有生態功能的樹跨越時間周期較長，“物以稀為貴”，其生長過程的艱辛也使得濫伐林木有利可圖，因此濫發林木類案件高達164件?？傊?，經濟發展與環境保護是對立統一的一對矛盾，民眾普遍的環保意識的缺失，使得行為人根本意識不到自己的行為構成犯罪，在維持自身生存和與本身關系并不很緊密的環境保護兩者權衡中，民眾選擇利益較大的犯罪行為而忽視長遠和利于后代的環境保護，造成生態環境的破壞。

三、新疆生態環境保護法治化提升路徑

1.提高立法體系化水平

黨的二十大報告指出，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，協同推進降碳、減污、擴綠、增長[7]。協同治理包括立法協同、司法協同和執法協同，生態跨區域立法要打破傳統的以行政管理范圍為限制定的針對本區域內適用的法律法規，但是應秉持區域可持續發展下的生態保護優先原則、遵循生態規律的原則、系統保護、綜合治理的原則[8]。生態系統是由各要素組成的整體，典型的例如河流、山脈等，其自然地理不因為行政區劃的不同而有所不同，對不可分割的自然環境的保護要全方位推進、全地域協調、全過程監督與執行。

就新疆來說，新疆內部的協同治理，例如發源于天山山脈的塔里木河流域，流經阿克蘇、沙雅、庫車等地，最終流入臺特馬湖，塔里木河流域土地沙漠化十分嚴重，洪澇災害頻發，1999年，和田、喀什、克州、阿克蘇、巴州五地州遭受嚴重洪災，受災人口達50萬人，受災農田85萬畝，造成直接經濟損失17.3億元[9]。河流流域內上下游之間、左右岸之間、水體和水下空間，均應聯合相關地區立法機關，以實地考察為基礎，以專家調研為前提，以保護整體流域安全為目標，協調各方利益，做好流域內各個部門之間的溝通協調，突破傳統行政區劃限制，保障整體流域生態系統平穩，保障流域內人民群眾生活安康和經濟發展。

新疆外部的協同治理，例如青藏高原，青藏高原涉及青海、西藏、新疆、四川、甘肅、云南6個省份，2022年12月28日，青藏高原生態保護法草案進入二審，草案第四條明確體現了生態協同治理的理念，①多措并舉，多部門協商，提高青藏高原整體治理效能。

2.增強司法專業化能力

法院的公正裁量與受損環境的修復具有直接因果關系，法院裁量數額準確，刑期適當，既有利于受損環境得到及時全面地修復，也有利于發揮刑法的懲戒作用。環境司法能力專業化包括環境司法體系專業化和環境司法能力專業化。環境司法體系的現代化著重于有法可依，可并不是法律越多越好，我國的環境問題并未隨著環境立法數量的增加而出現明顯好轉[10]。就上文提出的問題而言，地方性立法的標準設定應當綜合考慮本地經濟發展情況、政府治理效能、自然地理條件，制定適當高于整個區但是具有實現可能性的標準。

法院審判能力專業化，包含從管轄到最終判決的全過程。首先，要確定一個案件是不是屬于環境審判范圍，不能不管，也不能管得過多，確定案件屬于審判范圍內之后，就要及時盡早開啟審判，落實證據保全制度，保障訴訟順利展開。其次，法官需要具有審判經驗或者相關專業知識。法院內部的專業化問題在近年來受到關注，例如研究知識產權的法官可能并不善于環境法，因為環境法有其專門的法律術語和相關文件，甚至要求有一定的化學基礎，才能夠準確認定事實。最后，法院在裁判最終的判決結果時，一定要以生態環境的盡快全面修復為原則和方向，學習利用最高人民法院指導案例體現的原則。例如考察危害發生后政府的應急處理措施是否合理和必要，如果超出合理范圍則應當相應減去犯罪人承擔的賠償數額；例如對于典型的森林生態修復工程，需要考慮節氣和種植氣候等因素，②先予執行更有利于生態環境修復的，則應當先予執行。對于損害的確定，全區法院應當協商共同推進客觀標準的制定，以環境及時修復為宗旨，以體現公平為目標。

3.優化行政執行力效率

行政執法效率不高，一方面原因是民眾環保意識淡薄，缺乏對環境的重視，認為環境污染的危害與一般認知中的惡劣行為不能等同，這需要大量的宣傳教育；另一方面的原因是行政機關執法機制不完善。首先是作為開端的發現違法行為，可以分為城區和非城區，對于人口密集的城區，交通運輸便利，從事污染行為的多為城中不易被發現的小型工廠之類。要加強運輸車輛檢查，明確其用途，日常生活中加強對易發生污染地區的日常檢查；對于非城區，面積廣闊且地形多樣，可以利用現代化電子監控技術遠程監視，及時發現違法可疑現象；其次是執法行為，要堅持程序和實體并行推進，嚴格規范執法，落實公示制度，同時在執法過程中多方位向行為人普法；最后是落實處罰結果，從思想上，要向行為人灌輸生態保護的重要性，爭取讓行為人主動履行，從人員上，要訓練一支素質過硬的執法隊伍，提高執法效率，從手段上，要秉持以修復受損環境為目的，采取靈活方式及時修復環境。

4.普及全民守法思想

從思想層面而言，只有徹底摒棄人類中心主義思想，才能從根上扭轉思想，才能改變損害行為，變損害為保護。首先，要加強習近平生態文明思想宣傳。2013年，習近平在海南考察工作時指出：“對人的生存來說，金山銀山固然重要，但綠水青山是人們幸福生活的重要內容，是金錢不能代替的。你掙到了錢，但空氣、飲用水都不合格，哪有什么幸?？裳??！盵11]著名的兩山論既簡明又意義深刻，要大力宣傳綠山青山就是金山銀山的生態理念，實現從伐木工到護林員的轉變，使可持續發展理念、人與自然共同體理念深刻地播撒在人民群眾的心里，展現在一舉一動的行動里，實現在青山綠水的愿景里。其次，要提高生態法治宣傳力度。采取多種形式，針對不同受眾群體，從進課堂進工廠，到公布污染犯罪事實要求公開賠償道歉，從草原牧羊，到繁榮街道，多手段多環節增強普通民眾的環境法律知識。提供群眾在線答疑服務，落實檢舉揭發保護制度，從實際行動踐行堅決打擊環境犯罪的理念。

結語

建設富強、民主、文明、和諧、美麗的社會現代化國家，生態環境是基礎和前提。人類發展的印記表現在大自然，人類發展的潛力蘊藏在大自然。新疆是全國旅游熱門地區，生態環境對新疆有不可替代的經濟價值，新疆總體生態環境質量不斷向好但仍需要在重點地區重點行業嚴格落實環保制度。在新時代宏觀背景下，提高立法協同水平的同時又要堅定落實各部門責任，司法專業能力提升同時又要加強與其他部門的協作，嚴格落實執法又讓法律體現溫度，確保環保思想堅定地落在每一個人心里，充分發揮法治在建設美麗新疆進程中的作用！

注釋：

① 第四條內容為：國家建立青藏高原生態保護協調機制，統籌指導、綜合協調青藏高原生態保護工作，審議青藏高原生態保護重大政策、重大規劃、重大項目，協調跨地區跨部門重大問題，督促檢查相關重要工作的落實情況.

② 浙江省遂昌縣人民檢察院訴葉繼成生態破壞民事公益訴訟案，指導性案例209號（2022年），該案發生在當年7月，檢察機關認為被告不構成刑事犯罪但需承擔公益責任，由于案發地春季綠化造林工作即將結束，且種植原要求樹種時間已過，為了及時采取措施，減少損失擴大，檢察機關提起公益訴訟同時申請先予執行.

參考文獻：

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[5]新疆維吾爾自治區人民政府.政務公開/權威公布/法規文件[EB/OL].[2023-04-15].http：//www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/fgwjx/201406/db33ec148b5142d893fe6bd926da70b5.shtml.

[6]黃濤，羅佳雨.青海生態文明法治現狀及實踐路徑研究[J].邊疆經濟與文化，2023，（04）：6-14.

[7]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022，第21-24頁.

[8]岳小花.環境法典編纂背景下區域性生態保護立法的體系化路徑[J].河北法學，2022（11）：1.

[9]新疆維吾爾自治區水利廳.水利百科.[EB/OL].[2023-04-10].http：//slt.xinjiang.gov.cn/slt/slbk/201803/a23aa18292b54492b41bbda5049991da.shtml.

[10]王樹義.論生態文明建設與環境司法改革[J].中國法學，2014，No（03）：54-71.

[11]習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[M].中央文獻出版社，2017.

◎ 新疆社科聯課題《新疆社會治理法治化水平提升研究》（編號：ZJFLZ004）

作者簡介：

王培（2003—），女，河南方城人，新疆財經大學法學院2022級法律（法學）碩士研究生，研究方向為民商法學。