信息社會政府治理的挑戰與趨勢

人類社會從農業社會過渡到工業社會再邁入信息社會，是文明發展形態的轉換和政府治理轉向的訊號。信息社會以其特有的網緣聯系為紐帶，呈現出高開放、高流動的社會特點。這樣開放流動、復雜異質的社會形態下，面臨著來自政府內部、社會公眾、信息技術等多方面的挑戰。本文通過對數字技術、配套設施、利益主體三方面展開分析，探討政府治理難題的成因，尋求信息時代政府治理走向陽光型、服務型、平等開放型的新趨勢。

一、信息社會與政府治理現狀

（一）模式轉變：網治與自由

政府治理的發展變遷大致可以分為三個階段，首先是農業社會的統治與專制階段，第二個是工業社會的法治與民主階段，最后是現今信息社會的網治與自由階段。從統治走向法治，再由法治走向網治。政府在這樣的發展變遷中做出了許多的嘗試和努力。尤其是在后疫情時代，大數據分析技術在政府部門中應用越發頻繁；政府利用線上平臺進行事務處理占比日漸提升；參與政府治理的主體逐步多元化；大眾傳播媒介的重要性在信息社會發展過程中日益凸顯。在這些突出的變化與發展當中，不少學者也加入了對信息社會政府治理內容的研究和探討之中?！靶畔⑸鐣边@一概念是由學者約翰·奈斯比特在1982年正式采用的。后來有學者將信息化社會總結為具有“去邊界”“去中心”“去結構化”三大特點的扁平化社會形態?？梢哉f這種定義向我們展現了信息社會中政府治理存在哪些優勢，“扁平化結構”凸顯了在政府治理環節，由多個治理主體參與治理過程，和過去由政府自上而下的中央控制模式不同。在這種模式下，社會公眾擁有更多地了解和參與政府治理的機會與可能，也就是“極其包容的社會形態”?！盎ヂ摼W+政務服務”模式在張銳昕等學者看來，這是電子化政府發展的更高階段。這種說法則是對信息社會的政府治理做進一步的歸納總結，強調了該時代下政府治理的“網治”特征。閆利穎等學者強調政府治理能動性之中的主動性和統籌力，從觀念創新切入到政府治理機制，進而提升治理的精準性。也指明了信息社會下政府治理仍然在許多方面存在提升空間，尤其是其主動性和精準性方面?？偟膩碚f，這種技術驅動的管理創新模式，在政府部門的應用中也呈現出了新的特征：一是智慧治理，以大數據和云計算為核心；二是參與式治理，以碎片化、資源整合為特征。這兩大特征共同構成政府治理信息社會的現有體系，即建立在互動空間拓展基礎之上的多元主體參與互動的共建共享治理形態。

（二）場域拓展：線上與線下

在當前治理形態之下，社會治理結構呈現出多維度空間共存的特點。即利用現有的互聯網技術，實現線上虛擬空間和線下實體空間并存。其結構由實體三維空間、虛擬網絡空間兩大主體構成。這樣，在虛實空間之間實現有效的黏合，對政府治理而言是極大的提升，一方面實現了治理場域的拓展；另一方面賦予了虛實空間連接的靈感，推動了治理工具的應用創新。這樣的“線上線下”相結合的模式除了將重心放置在虛擬空間的運行發展秩序之上，還聚焦于社會公眾在虛擬網絡空間上的身份表達和訴求表達。場域拓展充分放寬了資源融合流動的空間，“線上線下”相結合的服務形式與數據資源間的流動共享呈現出一種相互促進、相互成就的關系。數據資源的有序流動共享能夠為線上線下的協同服務模式奠定數據基礎。

以信息技術為渠道，人們的社交場域從線下實體空間拓展至線上虛擬網絡空間，這種轉向意味著社會的空間結構逐漸發生變化，虛擬空間是建立在網絡這一基礎之上的、是憑借現代化的信息技術來打破時空隔閡，鏈接現實中的人和物開展互動，實現網絡空間的即時溝通。目前，“O2O模式”是學者們較為關注的表達模式之一，在這種模式下催生出一大批商業領域內的代表企業。而后涌入公共部門，創造了一大批就業崗位?？梢哉f這種模式不僅是幫助政府處理社會事務，同時也在一定程度上解決民生就業問題。在此種資源流動共享過程中，空間四維化的現實感受以一種“軟”動力模式強化了虛擬空間和實體空間的密合度。信息社會之下，不少政府部門都在積極學習和應用“一站式服務”“最多跑一次”以及“不見面審批”等服務模式，尤其是結合后疫情時代的特殊背景，公眾對于這樣的“主推線上”的服務模式更加青睞?！皩嶓w政府+虛擬政府”是線上線下服務融合模式在政府治理領域的拓展應用。浙江省“只跑一次路”的典型政務服務改革模式，融合了線上線下政府平臺協同治理路徑，是政務服務改革的一大創新?？梢哉f，種種條件促成了這種信息時代背景下政府治理的場域拓展。而這種模式想要進一步發展，也對政府部門掌握充分有效的社會公眾信息資源做出了要求。不可否認，結合當前各級政府網絡平臺的搭建與發展來看，這類資源整合平臺的確在政府部門結構優化及政府部門管理效能提升方面具有一定成效。

（三）主體參與：平等且透明

時代邁入信息社會后，政府間的層級結構不再搭建在科層體系之上，而是轉投信息時代下的網絡組織體系。在這樣的政府間網絡中，不論是中央政府，還是各類地方政府，都處于相對平等的話語地位，這樣的一種網絡體系中，不再擁有完全占據主導地位的控制主體，它們都是網絡組織中具備同等話語權的組成部分。同時，網絡平臺的進一步搭建，政府和公眾的互動逐步走向真正意義上的溝通對話。在這樣的發展過程當中，公眾和各級政府具有平等的參與地位。

同時，依賴于這種網絡化交往過程中的平等地位，政府部門在信息時代參與治理過程時所搭建的網絡平臺也呈現出以下三個效應：首先是聚合效應，也就是平臺的使用者可以利用該平臺對數量龐大的信息進行交互；其次是功能效應，也就是利用網絡平臺實現真正意義上的資源的高效率整合以及有效利用；最后是扁平化效應，這也和網絡平臺搭建后形成的組織結構有關，即層級的相對壓縮，成員之間在網絡中對話的環節進一步精簡高效，利用平臺解決問題的效率也逐步提高。

新時代下搭建起來的網絡平臺除了具有平等性這一突出特征之外，它還具備了更加時效的透明性。本身而言，地方政府在搭建政務服務平臺之初，期望通過網絡平臺的搭建來處理政府數據共享和公共服務對接以及組織結構方面積累已久的“碎片化”難題，即地方政府之間的隔離、不協調、不合作現象。網絡平臺這種線上模式的加入，理論上而言，政府在發布政務信息時，需要通過合作部門進行溝通，確認信息的準確性。從某種程度上來說，也強化了地方政府之間的線上交流，線上線下服務模式的整合，其實也是一種在政務領域的創新，被賦予了重要意義：縱向推動服務改革、加快政府職能轉變、提升政府服務效率、增強顧客導向。透明性的另一體現在于政府部門的信息公開，網絡平臺的多樣化以及政府部門的積極加入，各類政府事務也在多樣化的網絡平臺當中便于查看和監督，尤其是在大數據技術的加入之下，數據匯集的速度大幅提升，這也能反過來利用數據透明監督各級政府部門的實際工作。

二、信息社會中政府治理存在的問題

（一）網絡平臺和服務系統重復建設

信息社會政府治理的一個突出特征就是搭建了大量的各層級政府網絡治理平臺，來和社會公眾交流溝通。但是在大量網絡平臺和服務系統搭建的過程中，出現了明顯的重復性建設問題。本身以網絡平臺呈現的一種政府治理創新模式，在后續的發展當中，卻演變為“僵尸網站”“孤島系統”，在諸如微博等社交媒體平臺當中創建過大量政府官方微博，但是往往只是短時間的活躍，從創建到成為僵尸號往往是幾個月的時間。地方政府治理創新陷入“內卷化困境”。另外，不論地方政府的層級大小，都搭建了屬于自己的政務服務平臺，平臺重合率極高。中國互聯網信息中心統計數據顯示，目前為止，縣級以上政府機構的網站平均擁有率超過80%。高平臺重合率帶來政府資源過度浪費問題，即政府在平臺搭建之中的付出與收益不成正比。政府網站上公開的政務信息與網民日常生產生活中反映的最為普遍最為集中的需求之間存在嚴重的現實差距。且后續對于這些閑置的網站和賬號并沒有達成一致并合理地處理建議。對于未來的政府治理發展而言，這也留下了不小的信息隱患。

（二）各級政府之間合作停留表面

長久以來，“信息孤島”這一現象的存在，極大地阻礙了各級政府網上服務效能的提升。各級政府因部門利益不一致而導致的數據共享困難。政府間在治理過程中難以達成深度意義上的整合資源，即所謂的政府資源共享，合作政府都停留于表面?！盎ヂ摼W+政務服務”這一治理工具被長期視作對電子政務發展過程中存在的信息壁壘的戰略回應。但需要注意的是，這種“互聯網+政務服務”形式必須達成跨部門政務服務的彼此銜接和協同聯動。但在合作治理的過程當中，不同層級的政府都有其自身的立場和利益點。這也導致其在治理的過程當中聚焦技術理性，忽視治理理性。未能及時共享政府數據，實現真正意義上的數據資源整合，存在創新性悖論。流于表面、人走政息、孤島效應這些現象趨于普遍。制度創新演變成“民主秀”，數據鴻溝也因此拉大，數據共享的平臺和質量遠遠達不到支撐起共享這一目標。

（三）公眾隱私信任界限模糊不清

就政府應用的信息技術而言，技術本身具有一定的不確定性及不穩定性、技術超理性下的人與技術互動的“超程式化”問題也較為突出，在這兩種問題的引導之下，政府治理容易陷入技術對個人隱私保護與社會信任維護的創新悖論。一方面來說，信息技術的可控性難以保證，可能出現網絡程序化崩潰，進而導致社會公眾的個人隱私泄露、被非法使用等狀態，這是信息技術發展的最大風險。同時會帶來個人信息安全焦慮，信任問題加劇、重組。信息技術雖然縮短了人與人之間的物理間距，但是人與人之間的內心互動卻是無法衡量的未知數字，信息社會中，個人的隱私信息傳播潛在影響到人與人之間的“信任界限”。目前來看，我國政府在數據開放方面還處于起步階段，在數據價值取向爭議及權益分配保護問題之外，還存在著數據信息泄露與隱私保護、政策法規不健全、政府部門間數據共享難等諸多問題。如何把握好數據交流的安全性與公民信息的隱私性，這一尺度是政府目前面臨的關鍵難題。

三、政府在信息社會中產生治理難題的原因

（一）過度依賴數字技術

“互聯網+政務服務”在很多學者看來，只是簡單的行政工具升級，而不是實實在在的行政改革創新。很多具有相應技術背景的學者注重于研究將大數據、云計算、物聯網、政務云等新技術應用于政務服務，來改進政府決策，提高政府服務水平。從數量上而言，各層級政府都迫切需要數字技術平臺的大量堆砌和應用，來應對公眾與日俱增的新的期待和需求。但同時，過分強調在數量上不斷新增政務服務平臺，無疑是進一步地催生部門之間的職能重疊和機構重復，這帶來的也是新一輪的平臺和系統的重復建設。究其原因，還是在于信息社會的各類數據龐雜以及媒體平臺快速發展所一并帶來的信息高頻次更新，單純地依賴傳統的信息處理技術，很難快速掌握整體情況，具體政務難以得到有效地解決。大數據技術的快速發展和應用正是解決了一部分之前政府治理的效率低下問題，而政府部門對數字技術的過度依賴也不僅僅體現在對新型信息技術平臺的大量應用，更多地體現在投入大量資源用于數字技術的更新換代，并對數據處理得到的結果深信不疑。即政務過程當中，在數字技術的潛移默化地影響之下，對數據技術的結果深信不疑，但是忽略了人文主義思想和人文主義關懷，這也是數字技術快速發展背后的隱患。

（二）相關配套設施不完善

信息社會的快速發展與政府的漸進式應對形成了較為深刻的對比。近一二十年來，政府確實在許多方面都做出了努力，但是仍然存在不少治理難題。這也和政府的后續發力不足有關。數據技術的穩步推進需要專門的技術人才來維護平臺運轉，部分基層政府很難再在數據處理和分析這一部分聘用專門的數據分析人才。同時，隨著時代的發展進步，對于信息系統的升級要求也越發強烈，當前各級政府部門的信息軟件系統還有提升的空間。第三是公眾對于保護隱私信息的需求較為重視，但是在政府部門當中尚未就這一需求有較高共識，政府部門也應當在信息安全知識普及方面做好充足準備。最后是信息時代的政府治理本身發展歷程較短，相關的法律法規制度不健全，因此在實際治理過程當中，存在法律漏洞，容易被有心之人利用。

（三）利益主體相互博弈

信息社會的發展演化，也有決策模式的演變，從精英提案到大眾投票再到少數服從多數，即所謂的“多數人的民主”，最后發展到今天的網絡治理?？梢哉f在這一演變過程中，通信技術，尤其是社交網絡和即時通信工具的普及和應用，給了傳統社會管理中的精英模式沉重一擊。在社會生活的網絡化趨勢之下，全球的單個個體都成為公開的表達主體和廣泛的政治參與者，人們對于政治參與和社會治理越發關注，參與度逐步深入，習慣于各種“政治圍觀”和“社會吐槽”運動?！皺嗔φ龔膰蚁蚓W絡轉移，憑借信息技術我們的社會互動正取代等級結構作為社會組織形式的主導地位。越來越多的社會公眾參與到政府治理過程當中，然而這樣的多主體參與從某種意義上來說，并不利于主體之間達成合作。多方互利共贏的局面很難把控。同時，政府部門之間各自為政，分割明顯。部門之間、治理主體之間的利益多樣化、聯系緊密化等導致政府間關系敏感化、風險因子也進一步增加。

四、信息社會背景下政府治理的發展趨勢

（一）提升政務公開質量，推動構建陽光型政府

陽光型政府，也可以看作是“透明政府”，它指示政府強調對于信息數據的公開。不論是公眾、企業還是其他社會組織，都可以獲取相應的政府官方數據，來了解政府項目進展、評估項目發展潛力和未來趨勢、推動數據驅動決策、解決疑難問題、提升公眾生活質量等。公共部門的數據公開不僅可以帶來一定的經濟效益，而且能夠強化政府和公眾之間的信任關系。合理利用可以幫助公共部門實現管理對象的分類，緩和部門條塊割裂的現狀，實現公共物品和公共服務供給上的創新，幫助政府構建精簡、開放、廉潔、高效的政府角色。

（二）堅持“以人民為中心”，優化提升服務型政府

要關注社會公眾的實際需求，加強政府的顧客導向意識。從部門架構方面推進政府數據管理體制改革，進而建立統一官方數據開放共享平臺。首先是推動政府內部體制機制改革，明確服務型政府導向下各部門的服務職責及信息開放和共享程度；其次要注重政企、政事平臺的信息數據及時監測并及時更新，確保在諸如交通等特定領域能夠獲取到一手的現場數據；最后是強化政府各部門之間的信息交流，打破信息壁壘。重視大數據在政府治理變革中承擔的重要功能，大數據的到來引發世界各國政府的治理變革，引發世界各國公共部門與公共管理領域的改革。許多國家都已經先后制定了智慧政府建設規劃，在政策引導方面，我國政府也相繼出臺了一系列政策與指導性文件，來推動政府從電子政務向智慧化、服務化政府轉變。更強調政府與社會的合作、互動與共贏。認為信息社會時代的政府是服務型政府的延伸。

（三）擴大參與主體覆蓋面，搭建開放平等型政府

信息化縮小了不同人群之間的知識差距，“點對點”的人際交往形式改變了社會組織的形態，從過去的垂直化層級管理轉變為分散化扁平管理，未來社會呈現出信息均質化流動的數字特征。在這樣一個信息均質化社會中，不僅人人有機會獲取所需要的社會生活信息，且人人都有機會獲取所需要的社會生活信息，人人都可以生產信息并傳播所創造的知識，也可以更加直接地表達自己的各類訴求，這時政府很難繼續遵循傳統意義上的職責去開展知識生產和信息傳播，而是日漸轉移到匯集社會多樣化需求與開展智能化分析服務兩大職責。政府和社會在社會治理過程的權力關系和作用將重新被定義。治理的轉型，提升公眾和社會的自我管理能力，減小對組織的依附性。國家治理權力的去中心化，將會進一步擴大政府治理的參與主體。在信息社會中，政府治理不能單純依靠經驗和直覺進行決策，還要講求數據決策，通過搜集數據，在量化分析的基礎上找出相關關系，提出解決問題的優化方案。依靠數據信息，政府可以通過線上網絡政務平臺收集民情民意，貼合民眾需求做出決策，為政府科學決策提供社會基礎。實現“循數”治理，從而增強公共決策的科學性、有效性和客觀性。

五、小結與思考

對比農業社會和工業社會來說，信息社會政府治理的發展歷程相對較短，政府部門存在的合作難題、信息公開難題以及技術升級難題，政府成員首先仍要樹立能夠以漸進決策來解決問題的信心。其次，在治理難題的成因探討方面，本文缺乏更為深入的數據探討，引發治理難題的責任也不僅僅在政府內部，更多的還是多方博弈的結果。因此，政府在推動治理發展的過程當中，也應堅定助力建設陽光型、服務型、開放平等型政府的決心。

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作者簡介：

張昕（1999.03—），女，湖北人，華南理工大學公共管理學院碩士研究生，從事基層社會治理研究。