寧波象山港藍色海灣綜合治理中的問題及其應對

龔虹波，龔錢斌

寧波因海而興，海洋資源、環境的可持續發展對寧波市的經濟、社會發展有著決定性影響。2016 年6 月，寧波市入選國家首批“藍色海灣試點城市”，獲得中央下達的財政資助。同年12 月，《寧波市藍色海灣整治行動實施方案》（下文簡稱《實施方案》）發布?！秾嵤┓桨浮访鞔_了寧波市藍色海灣整治行動的兩個工程，即象山港梅山灣綜合治理工程和花岙島生態島礁建設工程。其中，象山港梅山灣綜合治理是涉及面較廣、治理難度相對較大的項目。隨著海灣環境治理深入，特別在綜合治理項目中，參與主體日益多元，利益關系日趨復雜，傳統自上而下的政府管控方式已顯得不太適應。大量研究表明，行動者就規則和行為達成共識[1]、共同致力于矛盾的解決[2]、協商權衡[3]、共享信息和資源[4]等做法，都有助于海灣環境治理與可持續發展。從總體上看，海灣環境治理是從命令—控制式管理不斷地向網絡化治理轉變的過程[5]。

基于此，本文從象山港梅山灣綜合治理網絡入手，分析治理網絡行動主體和行動主體之間的關系，以及由此形成的整個治理網絡的結構特征，從而分析象山港梅山灣綜合治理實踐中存在的問題，并提出應對措施。

一、象山港梅山灣綜合治理網絡的結構特征

象山港梅山灣綜合治理工程主要包括濕地保護與修復、岸灘整治修復、生態廊道建設、工程建設跟蹤監測及影響評估、工程區域海洋經濟可持續發展能力建設等5 項內容。本文選取濕地保護與修復、岸灘整治修復、工程區域海洋經濟可持續發展能力建設等3 個治理事項為研究對象①，基于這三個事項中各行動主體在治理過程中形成的交往關系來收集矩陣數據。數據來自2016—2022 年間相關的網絡資料②以及課題組前期積累的實地調研資料等。具體而言，通過對政策文件和訪談資料等各類資料的解讀、編碼和賦值行動者以及行動者之間的關系，使用UCINET6.0 軟件繪制治理網絡圖。圖中的各個節點表示治理網絡中的行動者，各個節點之間的連線表示行動者之間的合作關系，方塊代表政府部門、三角代表政府部門派出機構、菱形代表企業、圓形代表社會組織、田字形代表事業單位、方框內切圓代表個人。從網絡的整體性特征、網絡內個體特征兩個維度，選擇網絡規模（Size）③、網絡度數中心化（Degree Centrilization）④、節點度（Nodal Degree）⑤、度數中心度（Degree Centrality）⑥、網絡密度（Density）⑦、核心—邊緣（Core-Periphery）⑧等六個指標，定量分析三個所選海洋環境治理網絡的結構特征。

（一）梅山灣濕地保護與修復治理網絡的結構特征分析

近年來，經濟的發展以及寧波市海涂圍墾與海岸工程建設，造成梅山灣灘涂濕地的減少，降低了海洋凈化能力，嚴重影響了灘涂生物的棲息環境?！秾嵤┓桨浮酚媱澩ㄟ^濕地保護與修復工程，形成濕地面積約150 000m2，然而實際治理效果不盡如意。根據象山港梅山灣濕地保護與修復工程的治理網絡圖（圖1），可以看出，濕地保護與修復工程治理網絡的網絡規模為25 個行動者，其中包含政府部門18 個、地方政府派出機構5 個、社會組織1 個（寧波市野生動植物和濕地保護協會）、個體1 個（市生態環境專家）。

圖1 濕地保護與修復治理網絡

分析網絡密度、網絡規模、網絡中心化、節點度、度數中心度以及核心—邊緣數據，至少可以得出以下分析結果：（1）梅山灣濕地保護與修復治理網絡的網絡規模為25 個行動者，這表明其網絡規模相對較小，而且網絡行動者以政府部門為主?？紤]到地方政府派出機構也具有地方政府的某些屬性，因此社會領域的行動者只占2/25。且僅有的1 個非政府部門（寧波市野生動植物和濕地保護協會），其行動者度數中心度很低，僅有0.167。（2）在該網絡中，25 個行動者共形成了199 對合作關系。其中聯系最多的是市海洋與漁業局（d=17）；聯系最少的是白峰街道辦事處（d=2）；平均節點度為7.96，即每個行動者平均大約與另外8 個行動者產生聯系。網絡內行動者之間的聯結并不稠密。這一情況也反映在濕地保護與修復治理網絡的網絡密度僅為0.34，可以判斷該治理網絡密度較低，這表明該網絡中各行動者之間的聯系較為松散。（3）濕地保護與修復治理網絡的度數中心化為40%。從數據上看，中心化水平并不高，網絡內核心行動者對網絡成員的動員能力并不強。這說明雖然治理網絡的主要行動者是政府組織內部的行動者，但這些政府內部組織并不像人們通常認為的具有很強的動員能力。（4）從度數中心度的數據來看，寧波市海洋與漁業局居榜首，共有17 個行動者與之有合作關系（圖1），占所有行動者的68%。與度數中心度居第二位的生態環境局北侖分局、北侖區財政局0.542 相比，高出0.166。這說明在梅山灣濕地保護與修復治理網絡中，市級政府部門發揮著無可置疑的核心作用。同時，由于該工程位于北侖區內，兩個區級機關（生態環境局北侖分局和北侖區財政局）也占據著重要的位置，在一定程度上影響著北侖區資源、信息的流動。（5）從“核心—邊緣”數據來看，核心行動者與邊緣行動者各占一半。核心行動者100%為政府部門，且市級層面的政府部門占70%，而邊緣行動者則是以北侖區的政府部門為主，非政府部門的行動者處于更邊緣的位置。由此可見，梅山灣濕地保護與修復治理在市級政府部門主導之下，基本上屬于政府組織內的治理網絡，且網絡發育尚不豐滿、網絡動員能力也還不夠強。

（二）梅山灣岸灘整治修復治理網絡的結構特征分析

岸灘整治修復項目主要是對梅山灣梅山水道南端、春曉大橋與梅山水道南堤之間的岸灘進行整治并完成沙灘建設，主要內容包括清淤、擋沙堤建設、沙灘鋪設、沙灘排球場及附屬設施建設等。梅山灣海域周邊海岸線較為粗糙凌亂，以人工岸線為主，僅起到防浪擋浪作用。因此，《實施方案》指出，計劃通過岸灘整治修復工程，修復砂質岸線1984 米，完成32.33 萬平方米的人工沙灘建設。將梅山灣從臟亂差的爛泥灘變成水清灘凈、漁鷗翔集、人海和諧的“藍色海灣”，需要多方共同發力、多維度持續有效合作。

但遺憾的是，梅山灣岸灘整治修復與治理目標仍有差距。根據象山港梅山灣岸灘整治修復工程的治理網絡圖（圖2），可以看出，岸灘整治修復工程治理網絡的網絡規模為22個行動者，其中包含政府部門19 個、地方政府派出機構2 個、與政府合作的企業1 個（巖東公司）。

圖2 岸灘整治修復治理網絡

分析網絡密度、網絡規模、網絡中心化、節點度、度數中心度以及核心—邊緣數據，至少可以得出以下結論：（1）梅山灣岸灘整治修復工程治理網絡的網絡規模為22 個行動者，這表明，梅山灣岸灘整治修復工程治理的網絡規模較小，并且網絡中行動者也以政府部門占壓倒性多數。無社會領域的社會組織和個體，只有1 家經濟領域的合作企業，其行動者度數中心度很低，僅有0.048。（2）在該網絡中，22 個行動者共形成了186 對合作關系。其中聯系最多的是市海洋與漁業局（d=17）；聯系最少的是巖東公司和柴橋中隊（d=1）；平均節點度為8.45，即每個行動者平均與另外8—9 個行動者產生聯系。由此可見，網絡內行動者之間的聯結并不稠密。這一情況也反映在岸灘整治修復工程治理的網絡密度僅為0.386，可以判斷該治理網絡密度較低，這表明該網絡中各行動者之間的聯系較為松散、協作性也相對較低。（3）梅山灣岸灘整治修復工程治理網絡的度數中心化為44.3%。從數據上看，中心化水平依然不高，網絡內核心行動者對網絡成員的動員能力并不強。（4）從度數中心度數據來看，寧波市海洋與漁業局位列第一（0.810），17 個行動者與之有聯結，占整個網絡所有行動者的77%；寧波市生態環境局位列第二（0.762），有16 個行動者與它聯結，占整個網絡所有行動者的72.5%。比較兩者數據可見，兩者在網絡的地位差異并不大。另外，值得一提的是，雖然岸灘整治修復工程在北侖區，但度數中心度數值排名前五的部門中，只有1 個北侖區政府部門（即市自然資源和規劃局北侖分局），并且在該網絡中區級政府部門的數量也較少，度數中心度也較低。由此可見，梅山灣岸灘整治修復工程基本上以市政府有關部門為主體，至少反映了在該治理工程中市級政府機關與區級政府的聯結還不夠緊密。（5）從治理網絡“核心—邊緣”數據來看，在核心行動者中，市級政府占7/9，區級政府只有兩家，占2/9；在邊緣行動中市級政府占7/12、區級及以下政府占4/12、企業占1/12⑨。這也印證了度數中心度分析中的推斷，即岸灘整治修復工程由市級政府部門主導，市級與區級（含以下）政府之間聯結不夠緊密。

（三）梅山灣海洋經濟可持續發展監測能力建設的網絡結構特征分析

工程區域海洋經濟可持續發展能力建設涉及鄞州區、奉化區、北侖區、寧?？h、象山縣五個轄區范圍。根據象山港梅山灣工程區域海洋經濟可持續發展能力建設的治理網絡圖（圖3），可以看出，工程區域海洋經濟可持續發展能力建設治理網絡的網絡規模為60個行動者。其中包含政府部門52 個、政府部門派出機構1 個、與政府合作的企業3 個（寧波和陽建設工程有限公司、象山港灣水產苗種有限公司、求實船舶清潔有限公司）、事業單位3 個（中國水產科學研究院東海水產研究所、寧波市海洋與漁業研究院、寧波市海洋監測與裝備技術服務中心）、個體1 個（志愿者）。

圖3 工程區域海洋經濟可持續發展能力建設治理網絡

分析網絡密度、網絡規模、網絡中心化、節點度、度數中心度以及核心—邊緣數據，至少可以得出以下分析結論：（1）該治理網絡的網絡密度為0.892，比較接近1，可以判斷該網絡的密度較大，網絡中部分行動者的聯系較為緊密。網絡規模為60 個行動者，政府部門占所有行動者的80%以上。這個較大網絡的中心化僅有36.6%，說明雖然網絡中行動者較多，部分行動者聯系較為緊密，但網絡的整體動員能力依舊不足。（2）從度數中心度來看，雖然該項目涉及的行動者數量較多，但度數中心度前三的都為市級層面的政府部門，區（縣）一級數值最高的也僅為0.169（象山縣政府），表明在該項目中，市級政府部門占據較大的優勢，壟斷著整個網絡資源分配。（3）在該治理網絡中，60 個行動者共形成了412 對合作關系。其中，聯系最多的是寧波市象山港區域統籌發展領導小組辦公室（d=27），表明其在整個網絡中最為活躍；聯系最少的有寧?？h海事處、中國水產科學研究院東海水產研究所、求實船舶清潔有限公司、寧波和陽建設工程有限公司、寧波海警局、涂茨鎮政府等6 個行動者（d=1）；平均節點度為6.87，即每個行動者平均與另外大約6—7 個行動者產生聯系。（4）在該網絡的“核心—邊緣”分析中可以看出，核心行動者均為市級政府部門，區（縣）級政府部門都在邊緣行動者當中。（5）工程區域海洋經濟可持續發展能力建設項目由于跨越5 個區（縣）政府，因此在治理過程中更需要它們通力合作，但結合數據可以發現，各區（縣）級行動者大多僅在各自的行政區內合作，網絡中的核心者沒有起到很好的協調溝通作用。

二、象山港梅山灣三個海灣環境治理網絡結構特征的比較分析

象山港梅山灣綜合治理工程主要涉及市、區（縣）、鄉鎮三級政府，其中岸灘整治修復、濕地保護與修復的行動范圍主要集中于北侖轄區范圍內，因此相關行動者以市政府、北侖區政府為主；而工程區域海洋經濟可持續發展能力建設涉及鄞州區、奉化區、北侖區、寧?？h、象山縣五個轄區范圍，因此行動者更多，治理難度也更大。

從行動者數量、行動者類型、網絡規模來看，上述三個案例中，濕地保護與修復、岸灘整治修復行動者數量較少，整體網絡規模較??；而工程區域海洋經濟可持續發展能力建設行動者數量比前兩個案例高出許多，直接反映了該項目的網絡規模較大。此外，三個案例中涉及的行動者類型中，不同案例也有不同的行動者類型，如濕地保護與修復項目有社會組織、工程區域海洋經濟可持續發展能力建設項目有事業單位等。雖有些許差異，但網絡中行動者類型還是呈現出較高的一致性，即網絡中政府部門的數量占有絕對優勢，即便在工程區域海洋經濟可持續發展能力建設這一龐大的網絡中，政府部門的數量占全部行動者數量的80%以上，并且在這些政府部門中，尤其以市級層面的政府部門為主。不難看出，這三個網絡無不體現出行動者類型相對單一的特點，而這種單一式的參與主體在面臨較為復雜的項目時會出現難以調動基層政府和社會的積極性等問題。

從網絡密度和平均節點度來看，濕地保護與修復、岸灘整治修復的網絡密度相對較低，因此這兩個網絡中的行動者協作關系水平較弱，治理的難度也相對較低；而工程區域海洋經濟可持續發展能力建設項目由于治理難度高且較為復雜，涉及的行動者數量眾多，由此反映出網絡密度較大、相關的行動者的協作關系也更為緊密、網絡發育也較為成熟等特征。從三個網絡的平均節點度來看，岸灘整治修復工程的平均節點度最高，說明該網絡相較于其他兩個網絡更加活躍，而工程區域海洋經濟可持續發展能力建設的平均節點度相對較低，這是因為該網絡中有許多節點度較低，這些節點對整體的平均節點度產生較大影響，也說明該網絡還能繼續發展。

從最大度數中心度來看，上述三個案例最大度數中心度均為市級政府部門，并且在濕地保護與修復和岸灘整治修復中，市海洋與漁業局的度數中心度均為最高，因此不難發現在海灣環境治理中政府各層級之間的協作、政府部門與社會組織的協作還有待進一步培育和完善，在這樣的網絡結構下，一旦網絡中這些度數中心度最大的行動者（即核心行動者）退出，整個網絡就很有可能面臨崩潰。

從“核心—邊緣”來看，三個網絡的核心行動者中，政府部門占據大多數，且以市級政府部門為主。特別是在工程區域海洋經濟可持續發展能力建設中，需要5 個區（縣）政府的合作時，網絡表現出各地基層政府的協作性不強，大部分僅在各自的區域內有限合作。

從網絡中心化來看，三個網絡的中心化程度均徘徊在40%上下，網絡中心化程度并不高，這表明這三個治理網絡的動員能力都不強。

三、象山港藍色海灣治理現實問題分析及應對措施

（一）象山港藍色海灣治理現實問題分析

通過三個案例的治理網絡結構及其特征數據分析可以發現，象山港梅山灣綜合治理工程存在行動者主體單一、各級政府間協作困難、跨域治理機制不完善等問題。

1.行動者主體單一，無法實現政府與社會、經濟領域的協作

良好的海灣環境治理網絡應包含多種類型的參與者。但通過分析三個案例后不難發現，治理網絡中的行動者基本上以政府部門為主，尤其集中于市級層面的政府部門，即便在工程區域海洋經濟可持續發展能力建設這個較大規模的治理網絡中，非政府部門、企業、公民等社會、經濟的行動者依然很少出現在網絡中，參與者主體比例極不均衡。造成這種現象的一個原因是信息發布、項目宣傳還不到位。比如在信息發布機制上，項目未及時、主動進行公開，沒有特意進行宣傳，這就造成了有一部分人甚至根本不知道某些項目的存在。因此，這種單一型的行動者把政府部門與其他利益相關的行動者割裂開來，無法實現政府與社會、經濟領域的全方位協作。

2.各級政府在海灣環境治理中協作困難

網絡度數中心化在40%上下，這個數值并不高，反映了三個治理網絡的動員能力都不強，即使在網絡密度相對較高的工程區域海洋經濟可持續發展能力建設項目中，雖然部分行動者之間的合作十分緊密，但網絡動員能力依舊欠佳。為何在“自上而下”權力運行的模式下，網絡動員能力不足，究其原因，主要有以下三個方面：一、從海灣環境治理事項的參與主體來看，行動者主要是同一個層級的不同政府機構。當缺乏強有力的上級組織介入時，同層級政府部門經常會出現協作困難。二、從海灣環境治理事項的治理過程來看，基層政府組織還沒有充分參與進來并發揮作用，所以各級政府組織間的協作還沒有在網絡中出現。三、從海灣環境治理事項本身的性質來看，事項的復雜性大大增加了各級政府之間協作的難度。例如梅山灣兩側河川均以梅山水道為排放水體，沿岸工業、生活等污染物不斷排入灣內，海灣是陸地與海上雙重排污的陣地，這使得海灣成為了水質污染的重災區。四、從海灣環境治理的結果來看，由于海洋具有流動性，因此一個區域的環境問題很有可能會影響周邊地區的環境。因此海灣環境治理不可能完全靠某個政府，需要各地政府通力合作，這在一定程度上增加了協作難度。

3.跨域治理機制不完善，降低各地區政府間協作效率

一般而言，完善的跨域治理機制是提高各地區政府間協作效率，從而提升治理績效的關鍵。而在目前的海灣環境治理中，跨域治理機制并不完善。所選取的3 個案例中，工程區域海洋經濟可持續發展能力建設項目涉及5 個區（縣）政府，因此在項目進行過程中，理想狀態應是充分調動各地方政府積極性，形成協作合力。但從工程區域海洋經濟可持續發展能力建設項目的“核心—邊緣”指標來看，13 個核心行動者均為市級層面，而各地基層政府不僅數量少而且均為邊緣行動者。結合治理網絡圖還可以發現，即便在邊緣行動者中，各基層政府也并沒有形成協作，更像是各地“單打獨斗”。因此，建立有效的基層政府跨域治理機制，才能打破單個層級政府行動的局面，實現各級政府間的協作。

（二）應對措施

為了解決上述問題，有必要對象山港藍色海灣治理網絡進行優化：

1.構建多元主體參與的多中心治理網絡

海灣環境治理在公共部門一定程度上實現了資源的整合，但在私人部門，特別是在企業、非營利性組織、個人團體等還呈現出碎片化等特點，而多中心治理恰巧是實現公私部門資源整合的有效途徑之一。埃莉諾·奧斯特羅姆指出，“一群相互依賴的個體有可能將自己組織起來，進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續的共同收益”[6]。因此，本文認為需從政府、企業、非營利性組織三大主體構建多中心治理網絡（圖4）。

圖4 海灣環境多中心治理結構

首先，政府掌握著海洋環境治理的核心資源，屬于海灣環境治理的核心，發揮著主導作用。政府一方面需要制定海灣環境治理的政策，另一方面通過合法性權威實現資源的有效整合。同時，政府需要加強對企業的監督引導以及對社會組織的激勵支持。其次，企業是海洋環境治理的重要力量。一方面企業在政策激勵下成為治理網絡的行動者，另一方面部分企業環保意識不強，仍然存在破壞海灣環境的行為，因此政府需要建立健全相應的制度加以規范，讓企業承擔起社會責任；此外，企業也需要與政府加強合作，促進合作伙伴關系。企業可為政府提供技術、資金等方面的支持，而政府也可以通過向企業購買服務、外包等形式，推進海灣環境有效治理。最后，社會組織參與海灣環境治理，是不可或缺的部分。海灣環境與公民日常生活息息相關，一定程度上會影響人們的日常生活。海灣環境治理若單靠政府或企業，難免會出現“失靈”現象，因此需要公民力量的加入，彌補政府和市場的不足。雖然公民參與環境保護不一定成功，但是缺乏有效的公眾參與的環境保護制度注定要失敗[7]。同時，社會組織作為一種非營利性組織，掌握著一定的社會資源，可以在政府與企業之間搭建橋梁，實現資源的有效配置。因此，社會組織應積極協助政府和企業，通過宣傳引導等方式，吸引公民參與到環境保護中來，為海灣環境治理貢獻力量。

2.明確各地各級政府間的協作內容、提升協作效率

為提高海灣環境治理中各地、各級政府間的協作能力，在治理項目推進過程中落實各地、各級政府間的協作內容，在行動中提升協作效率，這些都十分關鍵。首先，要將價值引導融入海灣環境治理中，通過政策解讀、宣傳等方式，提升海灣環境治理的價值認同，實現經濟發展與生態環境保護雙贏的局面。其次，要在項目推進過程中落實各地、各級政府的協作內容。在海灣環境治理中，各級地方政府一般都會按照合理分工等原則，明確各自的職責范圍。但哪些是需要協作的內容還少有做出明確、細致的梳理，從而導致各地各級政府間的協作困難。最后，要在行動中建立健全協作機制、提升協作效率。在海灣環境治理中，政府、企業、社會組織三者之間應開展有效溝通，不斷完善海灣環境治理的協作機制。政府應搭建合作交流的平臺，企業應充分利用資金改進海灣環境治理的技術，社會組織應積極吸納環境保護的專業人才，從而共同提高海灣環境治理的協作效率。

3.完善海灣環境跨域協作治理機制

海灣環境的有效治理離不開完善的跨域治理機制。首先，各級政府應在治理網絡中搭建市縣政府政策溝通平臺。市政府作為上級政府掌握著核心資源，而縣級政府則是海灣環境跨域治理的主力軍，兩者應相互配合、相互促進，因此，在政策制定、溝通過程中，應將各級地方政府充分考慮進來，結合各地的實際差異，發揮市縣兩級政府的優勢，形成協作合力。其次，建立資源銜接互補機制。由于經濟、社會、資源稟賦等客觀因素，即便在同一個城市，不同區域間的實際情況也有所不同。因此，在海灣環境跨域治理中，各級政府應建立資源銜接互補機制，充分發揮各地在海灣環境跨域治理中的優勢，增進各區域之間的合作與交流，實現資源互補。最后，完善海灣環境跨域治理監督機制。一方面要明確各區域地方政府的職權范圍，制定責任清單，對其工作進行考核與監督。地方政府要將海洋環境保護作為政府官員的考核指標，提升政府官員行動的積極性；另一方面在海灣環境跨域治理中，政府可委托第三方機構進行監督，提供更為專業的技術支持，增強政府監督的科學性和有效性。