為更新而租地
——重新審視政府主導型租地更新模式

黃志基,戴曉冕

(中央財經大學 政府管理學院,北京 100081;北京大學 城市與環境學院,北京 100871)

城鄉二元結構背景下,我國在經濟轉型發展過程中以集體土地啟動工業化進程,降低了工業化的門檻;農民通過土地入股的方式,分享了土地增值收益(1)蔣省三、劉守英:《讓農民以土地權利參與工業化——解讀南海模式》,《政策》2003年第7期。,縮小了城鄉收入差距(2)鐘寧樺:《農村工業化還能走多遠?》,《經濟研究》2011年第1期。,促進了城鄉融合發展?？偨Y過去四十多年的實踐來看,土地作為經濟增長的“發動機”主要表現在兩個方面。一是工業用地的低成本促進了工業化快速推進(3)杜雪君、黃忠華:《以地謀發展:土地出讓與經濟增長的實證研究》,《中國土地科學》2015年第7期。,例如,地方政府通過創辦工業園區,避開了土地稀缺性可能導致的土地高價和土地價格不斷上漲,推動了工業化進程。二是土地擴張和土地資本化推動了城鎮化發展。地方政府通過土地財政、以地融資等方式,完善基礎設施,提升市政服務,促成了城鎮化快速發展。但也存在一些現實問題,由于產權缺失和管制缺乏,農村工業化土地價值與單位土地工業增加值均顯著低于國有工業用地(4)Lennon H. T. Choy, Yani Lai, and Waiming Lok, “Economic performance of industrial development on collective land in the urbanization process in China: Empirical evidence from Shenzhen”, Habitat International,Vol.40,2013,pp.184-193.,并且土地形態出現零散化和低效化等問題(5)田莉、羅長海:《土地股份制與農村工業化進程中的土地利用——以順德為例的研究》,《城市規劃》2012年第4期。,已難以適應產業轉型升級發展需求。

現有關于農村工業化的文獻主要聚焦于其生成機制(6)樊杰:《中國農村工業化的經濟分析及省際發展水平差異》,《地理學報》1996年第5期。、模式特征(7)費孝通:《珠江模式的再認識(上)》,《瞭望周刊》1992年第27期。(8)Lanchih Po, “Redefining Rural Collectives in China: Land Conversion and the Emergence of Rural Shareholding Co-operatives”, Urban Studies, Vol.45,No.8,2008,pp.1603-1623.、歷史作用(9)王小魯:《農村工業化對經濟增長的貢獻》,《改革》1999年第5期。等。隨著城鎮化的深入,關于農村工業化的文獻開始聚焦其模式轉型(10)費孝通:《我看到的中國農村工業化和城市化道路》,《浙江社會科學》1998年第4期。。結合實踐,現有文獻總結出農村工業化下舊廠房改造主要有政府主導征地型、村民主導自改型與政村合作型三種模式,但皆有掣肘。政府征地模式下,政府投入巨大,在集體產權意識強、地方財政壓力大的地區實施困難,且常常面臨利益補償不均、經濟社會效益低下等困境,存在較大風險。村民主導自改模式對于村集體自組織的能力要求極高,且村集體囿于開發的巨額成本與風險可能選擇短期優先戰略,造成集體土地再開發陷入低端鎖定。政村合作模式可以從一定程度上調和上述模式的矛盾,但也存在利益難平衡、溝通成本高等問題(11)楊廉、袁奇峰:《珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區聯滘地區為例》,《城市規劃學刊》2010年第2期。。如何因地制宜選擇改造模式成為農村工業化地區高質量發展的關鍵問題。

本文嘗試提出政村合作模式之下的一種新模式——政府主導型租地模式。這一模式下農村集體土地產權并沒有通過征地發生轉變,而是地方政府采取租地的形式獲得一定年限的土地使用權。通過特定的產權安排,該模式平衡了相關利益主體的訴求,促進了土地的流轉,提高了產權的實現度。政府主導型租地模式可以看成是前述三種模式的延伸和補充,在一些地區已取得較好的改造績效。本文將主要探討這種模式的理論基礎、政策內涵及可能的優勢與不足,并運用F市H科技城改造項目作為案例進行實證研究,以期為我國其他地區提供經驗借鑒。

一、文獻綜述與分析框架

在現有實踐中,集體土地上舊廠房的改造形成了不同的模式,包括政府主導征地型、村集體自改型和政村合作型模式。在剖析現有改造模式的特征與不足的基礎上,進一步地,本文以產權互動為核心構建新的分析框架,提出了“政府租地更新模式”,突出了該模式的產權互動過程。

(一)集體土地上舊廠房改造的模式

現有文獻中,政府主導型的土地征收模式已經被大量探討,典型的做法是政府通過征地方式獲得土地,給予原產權人一定的補償,通過對土地再開發,實現城市更新。在這一模式下,政府可以獲得完整的土地產權,從而在未來城市規劃中得以實現政府意圖,同時原產權人可獲得一筆可觀的補償收入。政府在園區規劃、開發及運營管理等方面有優勢(12)李曄、王舜:《臺灣新竹科學工業園區的發展模式及啟示》,《科學管理研究》2006年第3期。,且更容易帶動產學研的融合(13)寧越敏:《世界著名高科技園區的營運和發展》,《世界地理研究》2002年第1期。。但是,在一些不具備土地征收條件的地區,政府主導型的模式難以推進。此外,地方政府短期利益驅使下的產業規劃、寬松企業準入、監管、監督和最終驗收標準不完善都會影響改造實際績效(14)Mingmin Pan and Hongyang Song, “Transformation and upgrading of old industrial zones on collective land: Empirical study on revitalization in Nanshan”, Habitat International, Vol.65,2017,pp.1-12.。

村集體主導的自改模式則強調自下而上的主動改造,村集體在改造中保有土地產權,根據需求尋找市場力量協助改造與經營,并以土地股份合作制分享土地級差收益。村集體自主改造的模式下,政府介入較少,原產權人可以在改造中保有土地產權,根據需求尋找市場力量協助改造。但是,這一類型改造模式要求村集體具備較強的改造意愿與改造能力,并可能造成集體土地再開發陷入內卷化(15)袁奇峰、錢天樂、楊廉:《“內卷化”約束視角下的珠江三角洲地區舊村改造——以佛山市南海區XB村為例》,《現代城市研究》2016年第10期。和低端化的路徑鎖定(16)Li Tian and Jieming Zhu, “Clarification of Collective Land Rights and Its Impact on Non-agricultural Land Use in the Pearl River Delta of China: a Case of Shunde”, Cities, Vol.35,2013,pp.190-199.。集體能力的差異可能導致規模不經濟與區域土地產權橫向不平等(17)Patricia M. Dechow and Richard G. Sloan, “Executive incentives and the horizon problem: An empirical investigation”, Journal of Accounting and Economics, Vol.14,No.1,1991,pp.51-89.,集體土地產權的不完整可能進一步導致集體土地產業發展的經濟績效難以實現理想的狀態(18)Yani Lai and Xiaoling Zhang, “Redevelopment of industrial sites in the Chinese ‘villages in the city’: an empirical study of Shenzhen”, Journal of Cleaner Production, Vol.134,2016,pp.70-77.。

實踐中,不少地區探索出政府與村民合作改造模式。這一模式下,政府通過規劃調整農村搬遷安置用地,并賦予農民發展集體產業的空間,土地和剩余商品房銷售收入用于資金平衡(19)劉守英:《土地資本化與農村城市化道路——北京三模式調查》,《開放導報》2011年第2期。。這種模式雖然在實踐中也存在溝通成本高、利益難平衡等問題,但是通過政府與村民的有效合作,可以在很大程度上實現政府和村民的各自利益訴求,體現可持續治理的特征,因此值得進一步探討。

(二)四大主體產權互動的分析框架

在集體土地上舊廠房改造的困境中,土地產權的安排是關鍵。一是集體土地上舊廠房改造困境的本質是土地產權的流轉困境?？焖俚慕洕兓髮ν恋匾氐氖褂谜?、用途以及強度進行調整,但現有法律關于土地產權的界定制約了土地要素的流轉。在珠三角等經濟發達地區,因為經濟快速發展要求加快資源轉讓,而現存的法律制度并沒有對轉讓權做出清楚的界定,便出現了法律調整之前的種種土地違法現象。二是土地的制度性安排是形成掣肘的關鍵,主要包括集體土地產權深層次的主體與權能缺位以及有關土地剩余控制權的爭奪。舊廠房改造是產權轉換的載體,集體性質的產業用地改造勢必存在國家和集體有關土地發展權的討論(20)高艷梅、田光明、寧曉峰:《集體建設用地再開發中的土地產權政策建議——廣東省“三舊”改造的實踐及啟示》,《規劃師》2016年第5期。,但目前集體產權制度下集體建設用地還存在所有權主體代表的缺位、使用權主體模糊和發展權權能缺失的問題(21)高艷梅、田光明、李景剛:《集體建設用地再開發中產權政策焦點、困境與對策》,《經濟體制改革》2017年第1期。。以珠三角地區為例,有學者發現珠三角的舊村存在“內卷化”約束,需要在改造過程中激勵內部相關主體一致改造、降低內部約束的成本,這使得地方政府的引導、管控角色至關重要(22)袁奇峰、錢天樂、楊廉:《“內卷化”約束視角下的珠江三角洲地區舊村改造——以佛山市南海區XB村為例》,《現代城市研究》2016年第10期。。集體土地上舊廠房改造的關鍵是轉合法、轉性質、轉地類,在政策制定過程中,政府、開發商和原產權人圍繞著土地增值收益展開的一系列博弈實際上是剩余控制權之爭。三是土地再開發中的制度創新和產業重構是改變低效集體產業用地困境的突破口(23)劉貴文、劉剛寧、楊玥:《城市更新中的土地制度問題》,《中國土地》2021年第4期。。集體用地存在土地產權復雜化、碎片化和非正規化的特點,在土地再開發過程中,可通過土地產權重構實現產權顯性(24)田莉、姚之浩、郭旭、殷瑋:《基于產權重構的土地再開發——新型城鎮化背景下的地方實踐與啟示》,《城市規劃》2015年第1期。,專注具體權利的運作機制及其可交易性與可抵押、可融資措施(25)陶然、王瑞民:《城中村改造與中國土地制度改革:珠三角的突破與局限》,《國際經濟評論》2014年第3期。。但是在土地權利正規化的過程中存在改制成本,且土地租金有可能導致尋租現象的出現(26)朱介鳴:《制度轉型中土地租金在建構城市空間中的作用:對城市更新的影響》,《城市規劃學刊》2016年第2期。,減少這些成本需要土地產權的機制設計。土地產權的安排應回應各主體的核心訴求,構建合理的利益分配格局,并給予各主體平等參與協商的途徑?；谝陨戏治?本文構建以土地產權為中心展開的分析框架。

具體來看,產權的顯化分為產權的名義顯化和實際顯化,名義顯化是產權安排的顯化,實際顯化是產權從安排到生產結構的實現,直接體現在經濟效益上。從預期上看,土地產權越正規,土地產權實現度越高,各個行動者在土地開發過程中越能實現更好的分工。其中,土地產權正規化的作用對象包括土地所有權、土地使用權、土地開發權和土地經營權。在這個過程中,園區企業、開發公司和集體經濟公司是擁有各類具體產權的“運動員”,而地方政府則扮演產權顯化過程中的“裁判員”。本文的案例F市H科技城改造項目通過“租地模式”實現了一種關于土地產權的優化安排(如圖1所示)。集體經濟公司擁有土地所有權,土地所有權是其最主要的土地收益來源;開發公司擁有土地發展權和土地經營權,其開發和經營的效率間接影響土地收益的大小;園區企業擁有土地使用權,其生產效率直接影響土地收益;而地方政府擁有土地規劃權與財政資源,對于土地的開發起到引導、約束和監管的作用。在互動過程中,各主體基于其擁有的土地權利獲得土地收益,一般而言,集體經濟公司基于其擁有的土地所有權和部分土地開發權獲得土地租金收入;開發公司基于其擁有的土地發展權和土地經營權獲得土地物業收入;園區企業通過其擁有的土地使用權獲得土地要素間接收入。這一模式更多是在現有的制度框架下協調各方利益訴求,進行產權安排,未來還需要在流轉和抵押環節貫徹“同地同權”的政策,改變集體土地的產權缺失。

圖1 政府租地模式下四大主體的產權互動

二、政府租地更新模式:F市科技城改造歷程

本文通過分析來自政府部門、開發公司、入駐企業和村民的調研一手資料,以F市H科技城改造為案例,結合上述分析框架,實證分析“政府租地更新模式”的實施過程與改造成效。通過分析不同階段的土地產權安排與各主體互動模式,揭示該園區如何從低效工業園區逐步升級為以生產性服務業為主、以都市型工業為輔的城市產業發展平臺。

(一)第一階段:村集體土地股份合作制下的自主開發

改革開放后,F市“三來一補”企業發展迅速,村辦小企業十分發達,村級工業園遍布全市。為了解決村級工業園存在的社會問題,F市N區從1992年開始,利用大量本地和外地資金在當地投資設廠的機遇,認可集體經濟組織在不改變土地所有權性質的前提下,將集體土地進行統一規劃,以土地或廠房出租給企業使用,打破了國家統一征地壟斷農地非農化的格局(27)蔣省三、劉守英:《土地資本化與農村工業化——廣東省佛山市南海經濟發展調查》,《管理世界》2003年第11期。。從此之后,農村的集體建設用地大量實現資本化,形成以經濟聯合社(以下簡稱“經聯社”)為供給主體的集體建設用地市場(28)魏立華、孟謙、鄧海萍:《基于農村土地股份合作制的半城鎮化地區城市更新模式研究——以佛山市南海區瀚天科技城為例》,《規劃師》2017年第4期。。 2003年F市B村利用其村屬土地,置換獲得現科技城的土地所有權,并在經聯社的主導下,編制“電子城”規劃,預期構建“工業—物流—寫字樓”的三期開發模式。同年,B村經聯社經股東代表大會同意,向銀行貸款建設了四層廠房并向企業出租。但在初次開發階段,股東代表大會囿于貸款開發所需承擔的風險責任,不同意繼續以貸款、借款方式來融資開發,后續土地的物業投資被迫暫停。從改造成效看,本輪改造實際進駐多為低附加值的勞動密集型企業。

這一階段的改造基本由村經濟組織主導進行,地方政府幾乎未實際參與任何環節。村經濟組織完成了規劃、建設、招商和運營等絕大部分的改造工作,在保有土地所有權歸屬集體的前提下一定程度上提高了產業實現度。但是受限于村集體融資能力以及招商能力,改造后土地增值收益不明顯。

(二)第二階段:政府介入城市發展平臺的建設

2006年,F市“一環”通車,B村交通條件便利,面臨轉型升級的機會窗口,但由于資金短缺難以推進。同年4月,借“三舊”改造和省節約集約用地試點示范建設政策的契機,街道辦與B村經聯社商談該工業園轉型升級的問題,針對其中涉及的集體建設土地使用權出租(流轉)達成協議,B村經聯社藉由科技城“三舊”改造項目將其集體土地30年(部分是25年)的使用權與開發權整體出租給街道,不再參與投資開發與具體管理。街道黨委成立投資發展有限公司作為整個園區的招商運營公司。

在這一協商合作過程中,通過“政府租地”和平臺公司運營兩大制度設計,案例園區實現了各個主體的權責分配,極大提高了土地產權實現度。一是租地的模式不改變土地所有權性質,土地所有權保持集體屬性。二是政府擁有開發強度的話語權,開發強度影響租約結束后的物業價值,也影響租約中的租金收益,成為談判過程中影響租約時限和村集體租金金額的重要變量。開發強度也是政府與村集體之間調節土地增值收益分配的重要變量。三是平臺公司的出現實現了土地收益權和土地經營權的剝離,有效提高了招商引資和運營管理的能效。

具體而言,從政府的視角看,政府不期望在30年通過租金收回開發成本,更重視科技城所能帶來的綜合社會效益。實施“三舊”改造建設以來,該項目以載體形態改變為發端,不僅提高了整個園區的產值和業態,而且促進了周邊的環境配套。投資發展有限公司作為政府針對“三舊”改造而設立的項目型公司,開發資金主要來自政府財政資金及國有土地儲備用地的抵押貸款,可有效落實政府的空間管控政策,靈活而有效率地處置城鄉之間有關土地開發權的爭議與矛盾;此外,“公司制”可規避法律風險,并以“項目制”的方式完成政府的公司化行為。從B村經聯社的視角看,依托舊有單純的集體土地出租模式,僅能享受較為低廉的土地出租的收益分紅,未能參與到土地開發權的物業出租分紅之中,但保證了土地收益的安全性和穩定性。從入駐企業視角看,園區的環境不斷改善,且形成了一定的規模經濟,入駐企業不再是從事低端生產的企業,多為較高端的科技型企業,主要以研發辦公為主,園區更加現代化且充滿活力。

(三)第三階段:以產城融合帶動區域發展

科技城在實踐中從單純的產業園區走向都市型產業示范區。2005年街道辦基于產業發展的需要,提出要發展都市型產業。2009年,發展都市型產業正式進入該市當年的政府工作報告,科技城改造進入戰略推進階段?？萍汲堑慕ㄔO也從A區第二期建設開始發生方向性的轉變。二期建設的樓宇不再是綜合廠房而是兩棟高級寫字樓,主要業態轉為電子技術和大數據產業,成為都市型產業發展的重點形態。產業的不斷優化和提升不僅帶來租金、產值和稅收的大幅增加,還吸納了大量中高端人才,帶動了當地城市化發展,地塊內各類設施日漸豐富,不再局限于辦公與制造業企業,地區活力大幅提升。由于周邊環境的改善以及產業的提升,園區附近的生活配套設施供不應求,也大大增加了附近村民的收入。

三、有效的產權安排是“政府租地更新模式”成功運轉的關鍵

有效的產權安排是經濟長期增長的關鍵(29)Oliver E. Williamson, “Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations”, The Journal of Law and Economics, Vol.22,No.2,1979,pp.233-243.,也是“政府租地更新模式”成功運轉的關鍵因素。產權界定是政府重要的職能,但政府如何參與產權界定過程存在兩難困境:產權難以脫離政府而得到有效執行;政府的介入又易造成產權的殘缺和扭曲。進一步,從經濟轉型的視角看,產權的實現過程也是功能更新過程。隨著工業化與城市化的進行,工業區會向著高級化、服務化的方向發展,土地產權配置若跟不上發展步伐,將造成工業建筑空置或未充分利用,引起租值消散。因此,政府參與產業更新中的產權安排是必要的。更關鍵的問題是如何根據不同類型的交易特性匹配合適的組織制度,實現最低的治理成本。根據諾斯提出的分析框架,只有權力租金最大化目標與有效節約交易費用直接達成一致,才能實現有效的產權安排(30)Albert Chan, Esther Cheung, and Irene Wong, “Revitalizing industrial buildings in Hong Kong—A case review”, Sustainable Cities and Society, Vol.15,2015,pp.57-63.。周其仁進一步指出,這種產權安排的達成需要社會與政府在對話、協商和交易中形成一種均勢(31)周其仁:《體制成本與中國經濟》,《經濟學(季刊)》2017年第3期。。在科技城的案例中,政府與村集體之間便通過多樣化的參與途徑,以良好的產權安排實現了一定的經濟績效。

(一)產權安排與產權顯化

科技城通過產權安排的機制設計實現了兩階段產權顯化(如表1所示):N區街道創新土地產權安排,以政府租地的方式避免了征地模式下高昂的交易成本,以政府背書的形式承認了村集體對土地的合法收益權,最低成本實現了土地產權正規化(名義顯化)。N區街道又通過政府主導的整體改造實現了園區產業升級,高效地提高了土地產權的實現度(實際顯化)。

在產權名義顯化過程中,“政府租地更新模式”首先以政府背書形式明確了各個主體的土地產權類型。具體來看,土地所有權帶來的收益權是法律賦予的,但在實踐中存在參與主體的認知產權與法定產權的沖突,“政府租地更新模式”以合同形式明確了村集體的所有權,并賦予村集體在項目期內隨時回購的權利,分離了土地租金收益和物業租金收益,公有性質的H科技開發有限公司的介入實現了集體土地的所有權與經營權分離。土地使用權帶來的收益則是通過將土地要素納入生產過程實現的。H科技城通過分割銷售實現廠房租金收益的可分性,更加適配當前創新企業的空間需求,減少招商引資中的資產專用性,提高了改造中的綜合廠房收益。土地開發權帶來的收益源于對土地的要素投入,土地在這一過程中實現單位面積的資本價值的增長,這一過程往往需要投入巨大的成本,收益回收周期長且受到用途規劃的管制。H科技城項目將集體土地“準國有化”,重構了土地股份合作制,規避了既往村級開發主體的短期主義行為,也實現了村級開發主體無法實現的物業定期升級。土地經營權帶來的收益源于對土地資源的有效管理。

在產權實際顯化過程中,“政府租地更新模式”通過土地流轉優化土地資源配置,提高土地產權的實現度。土地產權的實現包括貨幣化的直接土地收益和流入生產環節的間接土地收益。貨幣化的直接土地收益包括土地租金收益以及地上物業帶來的收益,流入生產環節的間接土地收益則是土地作為生產要素投入使用的結果,其收益大小與土地利用效率緊密相關。由于資金回收慢、運營管理難度大等原因,企業很少進入工改工的項目,而H科技城的自改歷史也表明,集體經濟組織難以支撐起整個工改項目的建設、運營全過程。但是由于政府沒有精力和財力全部承擔,使得傳統的國有化征地模式難以推進,這時,公有性質的H科技開發有限公司的成立實現了土地的“準國有化”和土地發展權轉移。公共資本的參與增強了投資者和孵化企業的信心,提高了市場競爭力。此外,公司化運營模式保證了管理的獨立性,降低了投資風險,提高了孵化效率和土地經營效率。

表1 各主體產權安排與參與途徑

資料來源:作者根據調研資料整理。

(二)產權安排與收益—風險共擔

在“政府租地更新模式”下,通過土地產權的創新安排,既實現了土地增值收益的合理分配,又實現了各個主體之間的風險共擔,平衡了各方的利益訴求,有效降低了改造的交易成本,提高土地產權實現度。

政府通過租用土地實現土地所有權和使用權的暫時分離。在租期內,政府是土地的主要收益獲取方,而在租期之后,土地的主要獲益人回歸村集體。這種制度安排使得政府在產業轉型期成為地塊的實際負責方,有助于提高園區內規劃完成度和區域產業規劃協調性,而村集體預期獲得長期的土地產權,也可以減少前期談判的協商成本。政府通過合約限定了土地收益權的具體形式。村集體的土地租金收入在合同內限定,而地方政府實際享有合同外的開發強度和規劃配套等解釋權,使得地方政府存在項目獲利空間。

政府通過成立項目式的公司分攤了自身承擔的風險責任,項目公司通過市場化的招投標將項目建設、管理過程中一些工程外包,自身更多承擔平臺管理、信息統籌的角色,成功實現了項目的高效運轉,也分散了項目各階段的風險。村集體方面則在最初的合同中保障了逐年遞增的土地租金收益,極大減少了改造和運營中的不確定性風險。

在這一過程中,開發強度是重要的影響變量。開發強度決定了項目前期的投資強度,也影響了建成后的承載量、廠房租金以及土地租金金額。在過往村集體主導的自改模式中,受限于自身資金和資源的有限,集體建設用地的投資強度往往不充分,使得項目改造后無法達到預期。而在政府主導的租地模式中,地方政府可以根據地方財力增加投資強度,這既可以提高建成后的園區軟硬件條件,吸引優質企業和人才入駐,也提高了租期結束后園區物業總價值,實現了政府和村集體的激勵相容。

(三)租地模式的適用性與不足

“政府租地模式”拓展了政村合作型模式,為集體產業用地改造提供了新的政村合作樣例。這一模式適用于集體產權意愿較強,產業具有一定基礎,但是面臨產業轉型困境的地區,也適用于地方政府具有一定財力和引資能力的地區,有助于減輕地方政府一次性征地的財政壓力。但是,租地模式始終是在政府主導的框架下進行,地方政府需要在早期進行大規模投資,且資金回收周期較長。項目的投入和收益更多考慮到歷年的投資與企業稅收,需要地方政府有足夠的財政資源與治理能力。未來,租讓并舉的方式可以增加存量用地開發中的地方選擇,地方政府可以根據地方市場力量、地方財力約束與產業發展的預期,因地制宜選擇改造模式。

“政府租地更新模式”仍存在一些不足和風險。一是集體產權性質引發的投資消散。政府主導的租地模式雖然創新了產權安排,并在一定程度上實現土地產權的正規化,但是沒有從根本上改變集體土地在實際流轉和抵押過程中的產權缺失問題。大企業由于潛在的政策風險和現有政策的制約可能不愿進入,這是城鄉二元結構對集體土地權益的制度性阻礙,將導致集體土地的流轉形成不完全合約,將導致土地投資過程中的租值消散,引發效率損失。二是缺乏上位制度約束,租地模式延續性存在風險。租地更新模式給予了村集體和股東代表大會自由選擇的權利,村集體和股東代表大會可以在租期結束后收回土地不再出租。而這種未來決策的不確定性加上村集體可能的短期傾向都將造成模式延續性的潛在風險。學者提倡基于村集體建設用地發展權(32)高艷梅、田光明、李景剛:《集體建設用地再開發中產權政策焦點、困境與對策》,《經濟體制改革》2017年第1期。,但是集體行動邊界也需要上位法制約。三是政府收益微利導致項目存在財務可持續性風險。地方政府需要數十年收回前期投入成本,甚至在租期內無法收回成本,需要地方政府有足夠的財政資源與治理能力。

四、結論與討論

城鄉二元結構背景下,我國在經濟轉型發展過程中形成了城市工業化之外的農村工業化,二者都面臨高質量轉型。集體土地上的舊廠房改造有政府主導征地、村民主導自改與政村合作三種模式,但皆有掣肘。本研究結合實踐提出“政府租地更新模式”,在現有理論的基礎上,以土地產權為核心,構建了一個包括地方政府、項目開發商、農村經聯社和入駐企業在內的框架,刻畫了舊廠房改造項目過程中的內在關系,以F市科技城為案例進行詳細的實地調研和實證分析。該科技城以市場為導向,由公共資產、集體經濟和社會資金共同開發,村集體通過租賃土地的方式將原有的舊工業區改造為都市型產業園。政府和社會資本以租金紅利的形式對村集體和村民進行補償。租賃期滿后,土地上的所有財產將全部返還給村民,實現政府、投資者和村民的三贏。

“政府租地模式”發揮各個主體的優勢,克服了顯化土地開發權的成本,促進土地經營權顯化,劃定了土地所有權、土地開發權與土地經營權較為清晰的邊界。對于集體產權意愿較強、地方政府財力不足的地方,“政府租地模式”是可供選擇的方案。進一步的,租讓并舉的方式可以增加存量用地開發中的地方選擇,地方可以根據地方市場力量、地方財力約束與產業發展的預期,因地制宜選擇改造模式。

但是,該模式仍面臨土地性質帶來的投資制約,模式延續性的潛在風險,這一模式也沒有完全解決政府收益與項目可持續性難題。未來應進一步完善收益分配的規則,在當前的租地模式下,有關土地價值增長的租金遞增規則是討論的核心,以廠房租金為錨的浮動收益分成勢必成為村民的訴求,且將對于模式推廣具有示范作用。同時,土地性質帶來的投資制約在實踐中仍廣泛存在,并成為利益關切。未來亟需進一步落實集體建設用地和國有建設用地同地同權,尤其是集體土地產權的再融資領域需出臺更加明確的指導意見。