甘肅天水有軌電車困局

天水市有軌電車示范線工程（一期），于2020年5月1日正式通車運營。

提到甘肅省天水市有軌電車項目，在過往的新聞報道中，常用“我國西北地區首條投入使用的有軌電車”“省、市重點工程”等來介紹。近日，一則中央通報將該項目推向了輿論的風口浪尖。

1月15日，中央有關部門通報了3起整治形式主義為基層減負典型問題，其中天水有軌電車項目備受關注。

通報稱，自2018年以來，天水市通過PPP（政府和社會資本合作）模式規劃投融資90億元建設“有軌電車”，一期工程運營以來，年運載乘客僅約80萬人次，收入160萬元，年運營成本約4000萬元，虧空巨大。同時，由于未考慮沿線河道蓄水問題，導致一期工程存在潛在地質風險；二期工程開工后，由于資金投入不到位，三年來實際進度僅過半，二期工程及羲皇大道提升改造進展緩慢造成交通擁堵，給群眾出行和生產生活造成較大影響。

從全國范圍來看，天水有軌電車的客流成績單確實也不理想。交通運輸部公布的數據顯示，2023年，天水市有軌電車客運量為95.5萬人次，在全國53個城市軌道交通數據中位列倒數第三，僅高于云南紅河州、文山州。

1月30日，天水市分管住建局的副市長胡志勇告訴《中國新聞周刊》，目前，天水市正在全力以赴認真整改。同時，天水有軌電車二期的資金問題會由省、市攜手解決，目前也正在有序推進。

胡志勇還向《中國新聞周刊》透露了一個時間表：天水有軌電車二期項目力爭今年3月全部復工，年內完成主體建設，經過一定的調試周期，2025年第三季度投入運營。

天水市位于甘肅省東南部，因被學術界認為是中華民族人文始祖伏羲的誕生地，被稱為“羲皇故里”。天水下轄2個區（秦州區、麥積區）、5個縣（甘谷縣等）及國家級天水經濟技術開發區，截至2022年年末，常住人口為295.44萬人。

在公開報道中，天水的“有軌電車夢”可以追溯到2015年。

據《天水日報》報道，天水踏著國家PPP之路的節奏前行，2015年8月17日，甘肅省首屆政府和社會資本合作（PPP）項目簽約暨推介會在蘭州舉行，天水市有軌電車成功簽約。

談到建有軌電車的原因，當地媒體曾報道稱，天水城區地形狹長，建設有軌電車的初衷是為了解決天水東西交通的瓶頸制約、緩解城市交通擁堵、提高公共交通服務水平，加快促進秦州、麥積兩區相向對接發展，極大提高城市品位等。

2016年3月，在時任天水市委副書記、市長楊維俊所作的天水市政府工作報告中提到：2015年，有軌電車試驗段等項目啟動實施，并提出2016年加快建設有軌電車一號線項目。

一位接近天水市政法系統的知情者告訴《中國新聞周刊》，在天水有軌電車一期工程立項前的一次市委常委會會議上，曾有人表達過不同看法，認為天水還沒有必要建有軌電車。但是，后來項目還是順利開展了下去。

在當地主政者的重視下，天水有軌電車一期工程進展迅速。2016年10月，一期工程完成立項，2017年年底基本完成前期手續，2018年年初啟動建設。

一期工程是天水市第一個采用PPP模式建設的招商引資項目，也是甘肅省首個采用PPP模式建設的城市軌道交通項目。

該項目建設單位是天水市住房和城鄉建設局，政府出資方為天水市軌道交通投資建設經營有限責任公司，社會資本方成員為中國鐵路通信信號股份有限公司（簡稱“中國通號”）、中鐵十一局集團有限公司（簡稱“中鐵十一局”）及中鐵第五勘察設計院集團有限公司（簡稱“鐵五院”）。中國通號和中鐵十一局還是施工單位，鐵五院是設計單位。

根據PPP協議約定，社會資本方擁有項目27年的特許經營權，其中建設期2年，運營期25年。

中國通號有關人士曾對《中國經營報》表示，在天水市開始規劃建設有軌電車之際，包括中國中車在內的多家企業均曾對該項目表現出濃厚興趣，競爭非常激烈。中國通號能最終拿下訂單，主要原因是愿意高比例參與PPP投資。

天眼查顯示，天水通號有軌電車有限責任公司（天水有軌電車項目的運營方，簡稱“天水通號公司”）股權結構顯示，作為控股股東的中國通號和中鐵十一局分別占股35.63％，天水市政府占股25％，鐵五院占股3.75％。

上述中國通號人士表示，天水有軌電車項目是中國通號進軍有軌電車車輛裝備領域后拿到的第一個訂單，最重要的是做好項目，形成示范，是否盈利并不重要?！鞍凑枕椖縋PP協議，中國通號可以通過供應車輛和后期的運營補貼逐漸收回投資成本?！?/p>

2019年3月24日，《長沙晚報》報道稱，中國通號旗下通號軌道車輛有限公司——中國通號長沙產業園13個月投產達效，長沙產第一條有軌電車今日正式下線，首批17列車輛將發往甘肅天水。

多位受訪的軌道交通專家向《中國新聞周刊》介紹，在國內多個城市建有軌電車的過程中，造車廠家往往能起到重要的推動作用，他們看重項目運營后的賣車盈利。

2020年5月1日，天水市有軌電車示范線工程（一期）正式通車運營。當地媒體報道稱，該工程作為我國西北地區首條開通的有軌電車線，時速達25.02公里，處于國內領先水平。該工程西起天水市秦州區五里鋪，東至麥積區天水火車站，共設12座車站，正線全長12.928公里，項目總投資24.464億元。

“在高地震烈度區修建有軌電車在國內尚屬首次，設計團隊攻克了多項抗震技術難題，確保有軌電車在千年古城發揮現代功能?！闭劦皆撈诠こ痰碾y度時，鐵五院項目設計總負責人朱穩吉說。

同年11月23日，天水市有軌電車二期項目舉行開工儀式。官方對外介紹稱，該項目的實施對構建天水城區功能層次清晰、覆蓋客流走廊一體化軌道交通網絡，進一步提升全市公共交通運輸能力、強化樞紐銜接、帶動沿線發展、方便市民出行具有十分重要的意義。

二期項目由天水市三中至五里鋪段和陽坡東站至潁川河口段組成，線路全長21.597公里；共設車站19座（高架站1座、地面站18座）；新建停車場1處；同步實施羲皇大道提升改造18.3公里和地下綜合管廊11.58公里，以及相應的供電、通信等配套工程。估算總投資65.47億元。

2021年5月，二期工程開始施工，計劃2023年底開通運營。

二期工程還是繼續采用PPP模式建設，中標社會資本方為通號創新投資有限公司、中鐵十一局、鐵五院、中國鐵路通信信號上海工程局集團有限公司、通號創新浙江建設投資有限公司、通號建設集團有限公司、北京全路通信信號研究設計院集團有限公司、通號軌道車輛有限公司等聯合體。

地鐵、輕軌、有軌電車等都屬于城市軌道交通。在國家層面，對修建地鐵和輕軌有嚴格的規定，但建設有軌電車在地方上就可以審批。多位受訪的軌道交通專家表示，天水達不到建地鐵或輕軌的門檻，有軌道交通夢的天水建有軌電車也是基于現實的選擇。

交通運輸部公交優先專家庫專家蔡少渠告訴《中國新聞周刊》，目前，我國在國家層面上，沒有對修建有軌電車的地方財政情況和人口數量作出規定。行業推薦修建的標準通常為，通車后有軌電車的適應客流規模為6000～12000人次/小時較合適?！斑@個客流規模彈性大，對地方上而言可操作空間較大?！?/p>

此外，還有受訪者認為，伴隨著審批權的下放，地方上的自主權也在增大。一個城市主要領導力推的項目，也更容易獲得通過。

通號建設集團有限公司內部人士孫亮（化名）告訴《中國新聞周刊》，天水的有軌電車項目是天水市負責審批的，未經過省級層面審批。

天水市分管住建局的副市長胡志勇也告訴《中國新聞周刊》，天水有軌電車一期和二期的相關手續都是天水市審批的?！斑@是符合那個時期的規范要求的。當時很多地方都是縣一級審批，我們還到了市級層面?！?/p>

天水有軌電車一期通車至今已有3年多，客流量卻始終得不到保障。這個當地政府重金打造的“民生工程”，為何得不到百姓待見？

有天水市民反映稱，天水有軌電車時速比公交車都慢，線路還偏離市區，他們寧可站著擠公交。

還有網友在天水市政府“政民互動”留言稱：我市有軌電車的線路規劃還有待商榷優化，我認為有軌電車項目線路應盡量靠近城市內部，在人口密集區下功夫。天水市有軌電車現階段運營或規劃線路中，大部分處于成紀大道中路、東路沿途以及藉河南路沿途，非高峰時期客流量較少，造成資源的浪費。還有人乘車后，在網絡平臺留言戲稱其為“有鬼電車，沒人坐”。

近日，《中國新聞周刊》記者乘坐天水有軌電車1號線體驗時，發現全程經過12個站點，每站上車的乘客都寥寥無幾，車內大約只有十余名乘客，甚至有時還是個位數，整個車廂顯得非?？帐?。大約13公里的線路，歷時28分鐘。

針對網友的留言，2022年4月，天水通號公司回復稱，一期工程開工建設前，已經由省內外軌道交通、城市規劃等行業專家完成了線路規劃和論證，經過批準通過，目前，已開始二期工程的開工建設。二期綜合考慮了城市未來發展的各方面需求，連通秦麥兩區，為廣大市民提供更加方便的出行條件。

孫亮也告訴《中國新聞周刊》，因地質和設計等問題，一期項目運行速度沒有起來，二期設計時速可達60多公里，而且有獨立路權，行駛時沒有紅綠燈?！岸诰€路在市區運行，2元錢可以坐完二十多公里的全程。沿線經過城市里面的商鋪、住宅等，對市民來說非常方便?！?/p>

然而，被寄予厚望的二期工程卻因“資金困難”停滯了。

去年以來就有多位天水網友在人民網“地方領導留言板”吐槽。有人問，“天水的有軌電車二期工程還繼續建設嗎？如果不再建設，請將人民群眾出行的馬路恢復平整，天天塵土飛揚，眼睛都成沙眼了，馬路凹凸不平，有非常大的安全隱患”。

還有人留言說，天水有軌電車二期項目從2022年開始一直爛尾，整個羲皇大道被鐵皮圍擋圍得亂七八糟，道路狹窄且顛簸不堪，作為溝通秦州麥積二區的主干道，亦為前往天水高鐵站的必經之路，該路因此一到周末節假日就堵車。建議先撤去該路段圍擋，恢復正常交通秩序，不要久拖不決，影響民眾出行和天水市市容市貌。

天水有軌電車有限責任公司稱，因資本金問題未到位，導致項目融資資金無法到位，大部分項目建設內容不得不暫時停工。此前，公司已經就圍擋問題進行了排查統計，有條件拆除的已經全部拆除，有條件開放交通的，已經開放了臨時交通。因為部分未完工程區域內有深基坑、臨時設施等，若拆除圍擋后，對社會車輛及行人等產生較大的安全隱患，此類圍擋目前尚不具備拆除條件。

近日，《中國新聞周刊》在天水市馬跑泉官泉農貿市場附近的羲皇大道看到，道路中央被高高的圍擋遮擋，僅留下兩邊供車輛通行，路中央覆蓋著綠色防塵網。圍擋上寫有“內有深基坑施工，嚴禁靠近圍擋”等提示語。

多位路人和沿街店鋪店主表示，有軌電車二期項目開始建設以來，羲皇大道簡直成了天水市臟亂差的道路代表。早晚高峰時非常擁堵，塵土飛揚。

從天水市財政局發布的相關文件中，可以看到當地的資金困境。

2023年9月，天水市財政局公開《天水市人民政府關于天水市2023年上半年財政預算執行情況的報告》，在談到當前存在困難與問題時，報告指出市本級政府性基金預算收入短收較多，特別是國有土地使用權出讓收入短收嚴重，這直接導致市本級剛性支出無財力來源，同時影響全市大口徑財政收入銳減。

四個月后，天水市財政局發布的《關于2023年全市財政預算執行情況與2024年全市和市級財政預算草案的報告》顯示，天水市財政運行管理中存在一些需要深入研究解決的困難和問題。市本級財政收入規模銳減，財政可用財力嚴重萎縮。受經濟下行、房地產政策調控、減稅降費等因素影響，房地產關聯收入斷崖式下降，2023年市本級一般公共預算收入預計完成15億元，與2021年、2022年同口徑相比分別減少6.5億元和1.21億元，同口徑分別下降30.23％和7.46％；財政“收不抵支”的緊平衡特征日趨加重，政府各類債務化解、PPP項目支出責任、城市更新棚戶區改造、市政基礎設施建設等剛性支出均無財力保障落實。

2024年1月，天水市羲皇大道路中央，有軌電車二期工程覆蓋著綠色防塵網，有路人從中穿過。攝影/本刊記者 周群峰

2020年5月1日上午，人們體驗天水有軌電車。圖/視覺中國

2024年1月18日，運營中的天水有軌電車乘客寥寥無幾。攝影/本刊記者 周群峰

孫亮告訴《中國新聞周刊》，2023年他們大多數時間都處在停工狀態。他表示，江浙一些區縣一年的GDP超過三四千億元，都沒搞有軌電車，天水GDP才七八百億元，就敢上有軌電車項目?！俺颂焖?，甘肅的張掖等城市也都爭相建有軌電車，但也不順利。雖然作為施工方，但說心里話，我也認為有軌電車這種比較燒錢的項目，對于很多經濟不發達的城市是不適合的?！?/p>

蔡少渠表示，在全國多個城市，有軌電車都虧損運營，但這些城市財政狀況好，不會出現天水這樣的局面。比如2023年，武漢全市一般公共預算總收入完成2961.42億元，完全有能力對有軌電車的運營進行補貼，確保有序運營?！跋啾戎?，天水財政收入有限，很容易暴露問題?！?/p>

根據中央有關部門的通報對天水有軌電車項目的定性，“這一‘民心’工程成了建也沒錢建、拆也不能拆的‘鬧心’工程”。

接下來，該項目何去何從？1月30日，天水市分管住建局的副市長胡志勇告訴《中國新聞周刊》，目前，天水市正在全力以赴認真整改。同時，天水有軌電車二期的資金問題會由省、市攜手解決，目前也正在有序推進。

他還表示，針對群眾反映的因二期項目帶來的道路擁堵、出行不便等問題，目前也基本解決完畢?！拔覀兏鞣矫娑荚诩涌祉椖拷ㄔO，避免二期項目出現爛尾、閑置浪費情況?！?/p>

胡志勇還向《中國新聞周刊》透露了一個時間表：天水有軌電車二期項目力爭今年3月全部復工，年內完成主體建設，經過一定的調試周期，2025年第三季度投入運營。

近日，國務院下發通知，要求天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等12個省份，原則上不得在一些領域新建（含改擴建和購置）政府投資項目，其中就包括交通領域，并點明了城市軌道交通。

按照通知所附的《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》，這12個省份中，在建項目總投資已經超過50％，已落實后續建設資金，并視情況優化建設方案、壓縮投資規模的，原則上可以續建；項目總投資雖然超過50％但存在重大問題的，或總投資未超過30％的，都應緩建或停建。

“目前，天水有軌電車二期項目投資額已超過50％，在我們壓減投資規劃并落實后續建設資金之后，是符合續建條件的?！贬槍ι鲜鲆幎?，天水市財政局有關人士曾向《中國經營報》這樣表示。

這名受訪者還談到了后續具體資金籌措思路：一是與社會資本方磋商談判，按照以資源換資本的思路，積極籌措有軌電車二期項目資本金，力爭在2024年3月1日之前籌措約7500萬元；二是對接社會資本方聯合體，在已到位資本金的基礎上，爭取社會資本方資本金優先到位，推動銀行貸款落地；三是加大財政預算資金保障力度，力爭在2024年3月底前市級財政到位資金至少1000萬元。

除了上述通知，國家發改委近日也印發相關文件，對政府與社會資本的投資沖動進行約束。

2024年1月24日，國家發改委印發《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年版，征求意見稿）》，對特許經營的范圍、實施方式、特許經營主要原則和合作邊界、特許經營者選擇基本條件等作出明確規定。其中，引人關注的一點是，明確要求除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國企不得以任何方式作為本級PPP項目的聯合投標方或股東。

一位參加過多地有軌電車項目評審的軌道交通專家告訴《中國新聞周刊》，2015到2022年，受益于PPP政策紅利，很多地方政府大上基建項目，部分央企也為了市場業績，紛紛與地方加強合作，這是當時多地上馬有軌電車的重要背景。

上述專家稱，一段時期以來，地方政府、國企、民企投資熱情高漲，帶來PPP項目數量和投資額飆升。但地方政府超出自身財政能力建設基礎設施項目，以及對建成后客流情況出現誤判，為后來有軌電車的停工等埋下了伏筆。

天水市政府對于或將重新開工的有軌電車二期有所展望?！疤焖熊夒娷嚞F在客運量之所以少，與運行路線沒有形成網絡有關，二期項目通車后，會經過天水南站等區域，到時候有軌電車的客運量會大幅度提高?！焙居抡f，下一步，天水也將優化運營管理，進一步降低建設成本、運營成本，同時增加車體廣告等非票收入。