突發事件背景下多元主體應急協同治理：問題與優化
——基于“內蒙古阿拉善‘2·22’煤礦坍塌事故”的案例分析

馮飛 景萍梅

引言

習近平總書記在黨的二十大報告第十一部分第三節，針對我國公共安全事業提出：“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型?！卑踩a是關乎人民群眾切身利益的重要問題，也是國家經濟社會發展的基礎和保障，但發展絕不能以犧牲人的生命為前提。然而，近年來頻繁發生的生產安全事故給人們的生命和財產安全帶來了嚴重威脅，要想從容地應對各類生產安全突發事件，除了政府要履行好自身的責任外，企業和社會各界也必須承擔起應有的責任。2023 年2 月22 日13 時許，內蒙古自治區阿拉善新井煤業發生大面積坍塌，現場59 名作業人員和17 臺挖機、27 臺自卸卡車、8 臺鉆機、4 臺皮卡車、1 臺裝載機、1 臺小型客車共58 臺作業設備被埋，最終造成53 人死亡、6 人受傷，直接經濟損失高達20430.25 萬元（圖1）。

在生產安全事故應對中的主體定位上，Kyoo-ManHa 等人（2014）指出，在缺乏多元主體共同參與的、資源信息共享的情況下，突發事件是難以應對處理的，需要建立覆蓋政府、企業、志愿者協會和公民個人的“蜘蛛式”網絡，其中企業參與扮演十分重要的作用。弗雷德里克（2011）和吳維軍（2020）等人認為應急管理跨部門協同工作，至少包含以下六種形式 ：協同工作、組織協調、信息整合、系統集成、網絡平臺和伙伴關系。在實際工作中，由于存在地方保護主義、標準不統一、過程碎片化等問題，所以需要建立包含多個主體與機構的高效的應急管理體系。仝鵬（2016）還指出，政府協同還存在以下幾個方面的不足 ：一是應急協同能力不足，對于應急管理工作的認識還不夠到位，合作意識不夠強;二是參與度不高，認為應急管理工作應由主管部門全權負責，由于應急管理工作未納入指標考核，大部分單位不會安排充足人手負責該項工作。三是信息共享水平較低，由于部分信息敏感，不適宜在互聯網公開，或者各部門所有系統均為單獨系統。金太軍（2013）認為應急管理工作中，信息管理涉及整個工作的始終，從事故發生后的信息數據采集，到分析研判數據的真實性，再到各部門開展工作的全部行動，最后整理匯總上報等需求，信息共享需求在多個主體之間反復交叉出現，因此，信息協調是做好信息工作的關鍵，一定程度上決定了政府決策的合理性和準確性。石殊妹（2017）認為，各個部門之間的協同程度不夠導致了碎片化現象，是造成各部門信息復雜化的主要原因之一，因此整合各個部門的信息碎片，保障財政、活動、能力、協同四個方面的融合機制，才能充分保障信息的有效傳遞，提升應急管理水平。李宏（2021）用實證調查的研究方法，系統歸納了多元主體參與自然災害救援的困境，在借鑒了國外有關治理經驗的基礎上，建議我國要不斷推動法治機制與保障機制的建設；引入契約協調模式并不斷健全災害應急管理制度化；構建以政府主導，社會力量共同參與的多元化救助體系和多元協同平臺，健全組織協同機制；構建社會救助體系，提高減災能力，同時他指出了建立信息共享平臺和第三方評估平臺的重要性。

案例分析：地方政府多元主體應急協同現狀

（一）政府協同參與情況

政府相關部門是應對突發事件的核心與中樞神經系統，在阿拉善左旗煤礦發生坍塌事故后，考慮到存在塌方土石量大、巖體疏松、邊坡穩定性差、作業空間狹小等問題導致救援處置難度大（圖2），阿拉善左旗應急管理局在中央和應急管理部的領導下，聯合各級橫向政府第一時間建立了覆蓋搜救、醫療衛生、事故檢測、交通保障等一系列應急救援部門的高效組織體系，構建了以應急管理部指揮為主，聯動各級政府部門相互協作的應急救援網絡（表1）。如內蒙古自治區消防救援總隊第一時間調派阿拉善、烏海、包頭、訓練與戰勤保障支隊搶險救援編隊及總隊全勤指揮部共51 輛消防車、223 名消防救援人員、6 條警犬赴現場開展救援。這種臨時成立高效的組織體系與我國目前社會制度、政治體制和面對重大生產安全突發事件的成功經驗是相適應的。

表1 阿拉善左旗煤礦坍塌事故主要救援主體

圖2 事發后事發區域邊坡剖面圖

（二）企業協同參與情況

煤礦企業是生產安全事故應急工作的重要主體之一，可在物資保障、救援隊伍、資金技術等方面為政府提供有力支持。綜觀此次事故發生過程，可以發現，事故發生前，企業沒有制訂生產安全事故應急預案、沒有明確緊急情況下的撤離順序和路線、沒有組織過應急演練。事故發生時，企業相關人員在提前6 分鐘發現大規模坍塌跡象的情況下，沒有果斷組織所有人員、車輛立即撤離，錯失了避免重大人員傷亡的機會。事故發生后，新井煤礦企業向孿井灘示范區報告，組織員工和工程機械沿著滑塌體邊緣清理搜救，最先救出6 名受傷人員并第一時間送往青銅峽市人民醫院進行救治，同時立即開展人員核查工作，給后續政府部門救援提供了重要參考。

（三）新聞媒體協同參與情況

新聞媒體在應急管理工作中扮演著對各類信息進行發布、轉發、平息人民恐慌心理的角色。在此次事故發生之初，對于事故的報道都是基于抖音、快手等私人賬號，不切實際的說辭給群眾造成了很大的恐慌。從當時的情況來看，官方媒體的關注度不高，直到央視新聞報道了以后，其他官方媒體才緊隨其后。此外，官方的發聲刻板嚴肅，無法滿足多元化受眾的差異化需求。政府部門、煤礦企業、新聞媒體行業之間沒有建立起有效的宣傳模式，無法達成整體的聯動效果。

（四）自治組織及志愿者協同參與情況

在面對煤礦坍塌事故災難時，由于其強突發性和破壞性，政府的救援力量不能及時到達。社會救援力量在此次事故處置過程中發揮了極其重要的作用，主要包括：周邊煤礦企業兼職礦山救護人員、專業技術人員和井下工人。在事故處置初期，相鄰的煤礦企業除了第一時間派出專業救援隊伍外，還組織了煤礦通風、瓦斯、火災等專業技術人員趕赴事故現場為事故提供技術支持。在事故處置后期，周邊煤礦企業兼職礦山救護人員和井下工人承擔了大量清理巷道配合搜尋最后失蹤人員的工作，保證了事故救援的順利開展。

阿拉善盟應急管理多元主體協同存在的主要問題

（一）多元主體協同的組織體系建設不到位

第一，政府內部組織體系不完善。應急指揮領導小組是事發后緊急情況下自上而下成立的，平行部門之間的協同也是在事發后相關職能部門之間臨時調控，從此次阿拉善左旗煤礦坍塌事故可知，協同治理的組織體系就是以應急管理部作為危機總指揮，衛健委、氣象局、自然資源部、內蒙古自治區黨委等主體協同參與，政府部門召開新聞發布會、開設記者提問環節等方式來回應社會的質疑。第二，政府部門與搶險救援隊伍缺乏常規化的相互協調。由此次事故可知，國家應急救援勘探隊等是在事故發生后，與政府部門相互協調后臨時參與進來的，他們既受到原單位的領導，也受到臨時組成的應急指揮小組的領導，不同主體容易因多種領導而無所適從。

（二）多元主體協同的權責界定模糊化

在此次阿拉善左旗煤礦坍塌事故中，新井煤礦企業不按照規定設置監測預警系統，采場本應設置49 個監測點、形成11 條檢測線，但實際僅布設了7 個監測點且均在事發區域外，未形成檢測線，無法發揮邊坡檢測預警作用。此外，企業沒有制訂生產安全事故應急預案，沒有明確緊急情況下的撤離順序和路線，沒有組織過應急演練。在提前6 分鐘發現大規模坍塌跡象的情況下，仍沒有果斷組織所有車輛、人員立即撤離，錯失了避免重大人員傷亡的機會。企業應該承擔危機救援的主要工作，但出于自身利益的考慮，并沒有沖在事故救援的最前方，只是在事故初期做出了一些簡單應對，企業內部也沒有儲備應急救援的相關物資，這給后期的正式救援工作帶來了不小的阻礙。此外，一些非官方新聞媒體，為了搶占報道先機，不對具體的災情進行核實，虛假報道危機信息，引發事故區域社會恐慌，違背新聞媒體行業該有的職業道德。

（三）多元主體協同的信息溝通不順暢

生產安全事件應急工作是無法依靠一個部門或者一個組織機構開展的，需要各主體之間整體統籌，整合資源協同共治，凝聚各方力量，才能開展生產安全應急工作。第一，信息溝通還依賴自下而上的傳統方式。危機的發生與社會的穩定發展極其不匹配，其中不可避免地會有一些主體的不作為。下級政府為了避免擔責，隱瞞實際危機情況，迫不得已的時候才會向上匯報，這嚴重耽誤了危機處理的最佳時機。第二，橫向信息溝通效率不高，導致信息失真。例如，阿拉善盟能源局建立的信息平臺、孿井灘示范區自然資源局建立的平臺、國家礦山安全監察機構建立的大數據平臺，各個平臺都涉及對企業日常生產數據的收集，但由于各個平臺間數據是相對獨立的存在，信息規格也不統一，難以形成對危機的整體判斷。

（四）多元主體協同的應急資源保障不足

由于企業應對突發事件的危機意識普遍缺乏，企業內部未建立統一的應急資源保障協調機構，導致生產安全事件突然發生時，企業內部相關部門應急物資儲備嚴重不足。加之受“全能政府”傳統應急管理理念影響，面對生產安全事件突發的情況，企業本身首先想到的是依賴地方各級政府相關職能部門進行應急資源保障，很少會主動想到以自身為主，解決生產安全應急資源短缺問題。例如，在此次煤礦坍塌事故中，新井煤礦遭遇了應急物資嚴重匱乏的窘境，甚至在生產安全事件應急工作一線還出現了長期不開展隱患排查治理的情況，從未組織開展過安全生產教育培訓和應急演練，也沒有設置專門負責技術管理的機構及人員，未編制作業規程和安全技術措施。新井煤礦公司的這些行為導致了此次生產安全事件應急工作整體效率偏低、處置效果差的局面。盡管政府組織在后期對該公司生產安全事件應急工作開展了指導但始終不是長久之計。

阿拉善盟應急管理多元主體協同存在問題的原因

（一）多元主體之間存在利益沖突

近年來，隨著應急治理由單一主體向多元主體的轉變，逐漸形成了一個涵蓋中央、地方政府、企業、新聞媒體、志愿者的協同治理模式，但是，不同主體之間具有不同利益訴求。在此次生產安全事故中，作為危機應對中心主體的政府部門的目標就是在最短時間內救援群眾的生命，維持社會秩序穩定。然而，新井煤礦企業的目標是盈利和擴大市場占有份額，他們第一時間關心的是事后的追責。新聞媒體和志愿者組織也有特定的目標。多元主體間的目標和利益存在排斥之處，當不同的利益得不到有效協調的時候，應急協同的工作效率就得不到提升。

在終端市場，鎳的應用主要側重于交通運輸方面，如汽車、火車、飛機等。另外還有一些電子產品、石化化工、能源工程設備等都會用到鎳金屬。綠色建筑領域用到的鎳也比較多，目前很多發達國家將含鎳不銹鋼幕墻、含鎳遮陽系統、鎳材料內部裝飾等用于建筑行業。統計結果表明，在一些比較大的工程中，使用含鎳不銹鋼可以降低維修等方面的成本。

（二）法律法規缺失，職責劃分不清

當前應急管理協同能力弱化的問題核心在于職責劃分不清。所謂職責劃分不清是指政府部門在履行具體職責時，雖然在文本層面上職責劃分明確，但在實際運行中卻出現職責重疊、交叉、模糊等一系列問題，并難以從行政操作層面進行調整，進而實踐層面無法履行文本層面的職責規范，引發職責的秩序性問題。具體而言，就是職能部門的職責履行與職責范本出現了秩序性偏差。第一，行政平級造成應急管理部門權威性不足。第二，應急管理職責文本在統籌協同實踐中存在局限性。第三，應急管理部門內設機構運行機制的職責關系還未完全理順。

（三）信息共享平臺不完善

在網絡信息時代，生產安全突發事件救援工作的開展需要借助網絡和信息化平臺做背景支持。在阿拉善煤礦坍塌事故救援過程中發現，應急聯動信息系統需要進一步提高，主要表現出的問題有以下幾個方面：第一，在應急救援過程中，各部門工作人員所獲得的信息缺乏對等性，具體來說，就是在救援工作的開展中，各主體對于事故發生的具體原因、事故的嚴重程度，以及開展工作時需要協同配合的主要工作內容都不是很了解，這會影響各主體協同開展救援工作的實際效果，而缺乏溝通交流的背后就是網絡平臺和信息技術建設不到位。第二，從實際情況來看，現階段的政府與非政府協同雖然已經建立了初步的信息化平臺和網絡技術，但在具體應用的過程中，相關工作的開展與云計算、大數據技術的聯動關系還不是十分緊密，這會影響到信息溝通的有效性，也會影響救援的效率。

（四）應急物資保障機制不健全

盡管我國建立了應急經費保障制度、行政征用制度等相關物資保障制度，但是多元主體應急協同工作的物資保障機制還存在短缺。后勤保障在生產安全事件應急協同中扮演著十分重要的角色，維持著應急工作體系的正常運轉。一個良好的保障制度，是應急物資配置和優化整合的基礎。當前尚未建立統一的生產安全事件應急經費保障體系，所以才會出現對突發事件預測不準，應對物資的需求分析不夠，應對物資儲備體系不健全；儲備物資種類、品種和數量相對缺乏；物資缺乏優化配置，存儲設施不足、布局不盡合理，倉儲管理不科學，倉儲物資欠缺動態管理，缺乏物資儲備監測網絡，倉儲自動化、信息化、機械化程度不高等問題。如何保障多主體應急工作參與人員開展所需的相應物資，是亟待解決的問題。

應急管理多元主體協同的優化對策

（一）重構多元主體協同治理的應急管理組織體系

應急聯動是開展生產安全突發事件有效救援的關鍵，聯合演練是提高隊伍整體協作水平、增強隊伍實踐能力、檢查制度預案可操作性的重要方式和手段。平時不演練事發時就不能干好；平時練得好，事發時就能做到高效有序。通過聯動演練的開展可以提高各聯動單位的應急和協調配合能力，提升應對事故災害的水平。由于煤礦坍塌為小概率事件，只有通過編制預案、熟悉流程和實戰演練才能達到提高隊伍水平和建設隊伍的目的，以及反映出各聯動單位和隊員的現場處置能力。各主體在現場反應迅速行動快捷，可以熟練使用各種設備、裝備儀器運行良好。這將為以后的現場工作積累寶貴經驗。從事應急管理各主體單位每季度都應該舉行應急指揮系統演練，對應急指揮平臺進行全面檢查，其中包括指揮系統、評估系統等軟件的運行情況；對應急設備進行檢查和測試，以及規范地震現場應急工作過程等內容。通過系統演練確保本區域各單位應急指揮系統在應對突發事件時能正常使用（圖3、圖4）。

圖4 礦山救援隊員開展日常演練

（二）健全法治建設，科學界定各主體權責

二十大以后，國家層面對于應急管理工作的重視與日俱增，地方政府有關部門應該進一步健全專門針對突發事件中各主體權責的法規政策體系，從強制性的角度來保證突發事件協同治理各主體積極發揮作用。第一，進一步明確從政府到媒體的相關協同治理主體的權責關系，細化職責與權力的范圍，并確立生產安全突發事件中企業在救援過程中的重要性和必要性。第二，在中央層面的法規指導下，構建針對煤礦類生產安全突發事件協同治理主體的法規政策體系，在協同治理體系下，明確各個主體的權責范圍以及處罰的基本程序和依據。

（三）強化科技支撐，建立信息共享平臺

應急管理工作的協同是一個復雜的過程，包括政府、企業、媒體、志愿者組織等不同主體，這些主體間在救援過程中必須始終保持信息共享，才能在事故發生后的最短時間內挽救人民群眾的生命和財產損失。通過信息化手段實現多元主體之間的重大事項溝通是應急協同得以高效實現的重要技術保障。具體方式有以下幾種：首先，建立包括政府和非政府主體的有關應急管理信息共享交換平臺，促進不同主體、組織協同運作。其次，建立多元主體應急協同管理指揮系統，形成“應急協同指揮全覆蓋”的開發與應用。再次，建立生產安全突發事件綜合檢測型的預警系統，整合阿拉善氣象局、自然資源部、內蒙古自治區生產安全委員會等部門的常規化檢測數據。最后，除了完善危險化學品、礦山、工貿、建筑施工、交通運輸等重點行業領域安全生產風險檢測預警系統外，政府部門還需隨時查看企業生產運行數據和視頻監控，線上監督與線下巡查必須緊密結合，應急工作各主體力求做到在科學開展風險形勢研判的基礎上，及時處置系統預警信息，把風險管控放在事故發生救援的前面。

（四）協調利益分配，強化應急資源保障

從本質上來講，應急管理的協同就是各主體間物質資源分配和職責共享的過程。所以，有煤礦企業的省份要在本區域內建立完善的資源網。首先，政府和企業等主體按照應急管理的預案要求和職責清單，進行各類應急資源的儲備并隨時查缺補漏。其次，建立聯動性資源共享制度，當突發事件發生時，力求在最短的時間內啟動資源調動響應機制，完成跨區域、跨層級和跨專業的應急資源調配工作，有效保障各主體應急管理職責的履行，實現最大限度的協同。最后，建立應急管理人才培訓資源的共享體系。由于各地區經濟社會發展程度存在差異，相應的培訓資源呈現出不平衡的狀態，造成不同地區和主體在應對突發事件時產生協同障礙。特別是跨區域的重大突發事件治理和重大風險防控方面，不同地區存在許多理念與實踐上的差異，這就需要通過建立統一的應急管理培訓資源共享體系來使不同地區的應急管理水平趨向平衡，進而實現較大范圍內的整體性協同。

總結

在全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻，推進應急協同治理戰略發展使命重大。伴隨著建設中國式現代化的歷史洪流，以應急協同機制建設為抓手，推進國家應急管理現代化、公共安全治理現代化，乃至總體國家安全現代化，不能只依賴政府部門的單一力量進行應急管理，也不能只憑借區域力量來進行。在生產安全類突發公共危機事件中，相關的所有主體都應該盡全力協調可用資源協同應對危機，構建覆蓋全政府、全社會的生產安全突發事件應對力量體系。