江寧區交通擁堵成因及治理對策研究

賀瑞梅

（南京市江寧區規劃編制研究中心，江蘇 南京 211132）

0 引言

交通擁堵是城市發展到一定階段難以避免的“城市病”，一方面社會經濟發展使得更多人口崗位向城區聚集，出行總量、機動化出行方式快速增長，交通基礎設施供需矛盾日趨凸顯，另一方面長期以來城市規、建、管對綠色交通發展響應不足、對精細化交通設計理念重視不夠、對人性化交通管理執行不力，也導致交通擁堵時常發生。江寧區立足實際，堅持問題導向和需求引領，通過構建問題庫、項目庫，滾動評估、持續推進，將交通擁堵治理作為促進社會經濟平穩發展、提升人居生活環境的重要工作。

1 交通擁堵狀態評估

江寧作為南京市第一大區，近年來與南京主城在城市開發建設、交通系統對接、生活就業配套等方面的融合發展日趨完善，但是長期以來困擾主城的交通擁堵問題也在向江寧東山城區蔓延。2021 年江寧東山城區早高峰擁堵延時系數達1.63（見圖1），僅次于秦淮區、鼓樓區和玄武區，平均車速為24.8 km/h，僅高于秦淮區和鼓樓區（見圖2）。

圖1 南京市各區建成區早高峰擁堵延時系數對比

圖2 南京市各區建成區早高峰平均車速對比

當前江寧區交通擁堵時段主要在工作日的早晚高峰以及商業集中區的節假日高峰，擁堵空間分布主要體現在以下兩個層面。

（1）主城跨區通道擁堵問題突出

東山城區跨越繞城公路與主城聯系出行量達70 萬人次/d 以上，其中機動車交通量占比超過50%，達35 萬輛/d，現狀僅有6 條道路通道承擔，機場高速、寧杭高速、雙龍大道和將軍大道等主要出入節點和路段擁堵問題較為突出，特別是機場高速與雙龍大道匯集的卡子門節點成為南京市交通擁堵最為嚴重的地區之一（見圖3）。

圖3 東山城區與主城區通道交通量

（2）東山城區內部擁堵不斷顯現

一是東山城區內部聯系南北向跨區快速通道的節點地區交通擁堵日益加重，如上元大街- 雙龍大道、宏運大道- 寧杭高速、天元西路- 機場高速等；二是東山城區內部跨秦淮新河、牛首山河等組團間干路通道高峰擁堵現象不斷顯現，如金箔路、天元路、利源路、土山路- 竹山路等；三是東山老城區、百家湖片區等人口崗位密集地區的交通集散對片區內部次、支路引發較大壓力。東山城區及周邊主要擁堵路段和節點分布見圖4。

圖4 東山城區及周邊主要擁堵路段和節點分布

2 交通擁堵成因研判

交通擁堵成因通常復雜、多元，交通擁堵治理的首要工作是識別交通擁堵成因，把準癥結、擬訂對策。江寧區交通擁堵可集中歸結為交通需求迅速增長、用地交通相互失調和交通系統存在短板等三個方面成因。

（1）交通需求迅速增長

交通需求增長的源頭是人口崗位增長以及機動化出行水平提升。根據第七次人口普查，2020 年末江寧區常住人口192.6 萬人，占全市人口比重達20.7%。根據公安統計數據，江寧區實際服務人口高達260 萬。作為承接南京老城人口疏解的重要地區，江寧區現狀市轄區人戶分離人口達30.5 萬人，跨區出行大幅增加。

在產業方面，2020 年全區地區生產總值達到2509 億元，位居全市第一。其中二產增加值1329 億元，三次產業增加值比例結構為2.8∶53.0∶44.2，產業總體呈現二產強、三產優的發展態勢，大量就業崗位聚集，使得跨組團、跨區通勤出行增長迅速。

在人口、崗位增長的同時，江寧區機動化發展水平持續提升，全區汽車保有量達45.9 萬輛，其中私家車35.3 萬輛，千人擁有水平達270 輛，高于主城區平均水平（見圖5）。東山城區個體機動化出行占比達31.3%，遠高于主城區的19.0%，而公共交通出行占比19.7%、慢行出行占比47.7%，均低于主城區。

圖5 南京市各區常住人口私家車千人擁有水平

（2）用地交通相互失調

東山城區人口主要分布于老城區、百家湖、殷巷、將軍大道沿線。而東山作為承接南京主城產業轉移地區，經歷了工業園區型發展階段，形成百家湖、九龍湖、科學園等企業集聚區，產生大量穿越秦淮新河、牛首山河的跨組團通勤出行，在天元路、雙龍大道等跨河段形成交通瓶頸?；谑謾C信令數據分析的江寧區人口、崗位分布情況見圖6。

圖6 基于手機信令數據分析的江寧區人口、崗位分布

東山老城區內的上元大街、金箔路、竹山路等沿線則匯聚了學校、醫院、市場等較多“易堵”功能的用地，瞬時大規模交通易造成局部擁堵。而圍合東山城區的土山機場、高速公路、秦淮新河水系等制約了通道建設，尤其是東山老城與南京主城區之間的通道受土山機場影響推動難度較大。東山老城區內主要功能空間分布，見圖7。

圖7 東山老城區內主要功能空間分布

此外，沿繞越高速外側布局的淳化、大學城、未來科技城、秣陵、江蘇軟件園等組團連綿拓展態勢日趨顯著，與東山城區日均出行量達27 萬人次，與繞城內主城區日均出行量達11 萬人次，大量向心交通疊加于區域干路，加劇雙龍大道、天元路、機場高速等交通擁堵。

（3）交通系統存在短板

近年來，江寧區持續加大交通基礎設施建設投入，但由于綜合交通體系仍處于構建階段，各子系統發展存在不平衡、不充分問題，“木桶原理”中的短板導致交通擁堵在短時間內難以緩解。

一是軌道交通覆蓋不足，江寧區現狀軌道線路6條，運營里程87.5 km，包括1、3、4 號線、S1 線、S7線、S9 線，但東山城區現狀軌道線路均以南站為核心，呈放射狀布局，老城及東西向聯系服務薄弱，區內出行服務偏低。

二是路網體系尚不完善，東山城區快速路建設相對滯后，機場高速、寧杭高速既承擔出入境功能又承擔聯系繞城內外的快速路功能，轉換節點能力飽和，“井字形”內部快速路網尚未成型。東山城區與主城區之間存在多處斷頭路，集中于土山機場片區，在長達約13 km 的界面上，仍有多條通道尚未貫通。次、支路網絡體系待補強，未能發揮對干路的分流作用（見圖8）。

圖8 東山城區道路網體系主要問題分布

三是常規公交競爭力不強，東山城區內常規公交服務水平和運行效率全面低于主城區，且常規公交線網與現狀軌道交通銜接不足，客流喂給作用不顯著。

四是慢行空間保障不夠，道路斷面路權分配傾向“車本位”，慢行空間保障不足，慢行網絡連通度、安全系數等均有待提升。

五是停車調控力度偏低，老小區歷史配建欠賬較多，無法滿足小汽車“高擁有、高使用”的發展需求。大量停車需求占用城市道路空間，存在較多違法停車，影響慢行空間和公共活動空間（見圖9）。

圖9 東山城區各類建筑停車配建

六是交通組織管理有待優化，東山城區部分道路交通設計和管理精細化程度不足，交通性干路沿線地塊開口較多，行人過街設施間距偏小，降低道路通行能力。

3 先進地區經驗做法

交通擁堵作為城市化發展過程中的普遍現象，國內外先進城市及地區開展了大量有益探索，交通擁堵治理策略由增量發展時期的單向供應擴張向存量發展階段的供需雙向調控轉變。倫敦、紐約、新加坡、斯德哥爾摩、香港等城市通過擁堵收費、擁車證拍賣等措施，調控小汽車擁有和使用，同時以大容量軌道交通統籌用地開發，改善交通走廊內職住平衡，適應通勤出行需求。

近年來，上海、廣州、深圳等城市持續推進交通綜合治理工作，擁堵治理的重點也從保障“行車通暢”向提升“車的效率”和“人的體驗”轉變。在大力建設軌道交通的同時，致力改善公交和慢行出行環境，打造公交一站式出行服務，重塑街道空間，倡導綠色出行；實施數據驅動下的交通治理，識別常發性堵點，通過循環交通組織、潮汐車道設置、增設臨停專區、預約停車等措施，以“短平快”的微整治，實現擁堵治理的小投入、大回報。

4 交通擁堵治理對策研究

針對江寧區交通擁堵成因及癥結分析，以健康發展、完善供應和需求調控為核心戰略，從用地開發、軌道交通、路網體系、常規公交、慢行交通和停車系統六個方面提出相應對策與建議。

（1）產居協調、職住均衡，降低跨區通勤出行比重。一是進行老城功能疏解，結合在編國土空間規劃，完善城鎮空間布局，優化板塊職能，通過新城、新市鎮建設，均衡產業布局，向外疏解就業人口，減輕東山老城交通壓力。二是規劃新城職住平衡，注重新建地區業態均衡導入，居住功能與產業功能協調發展，完善公共服務配套，降低對主城區的依賴，減少長距離跨區通勤出行。

（2）固軸強點、擴大覆蓋，推動站城融合高質發展。一是推進都市圈快線，通過寧句、寧馬、18 號線等串聯外圍新城的市域（郊）線路，引導主城- 新城軸向拓展，引領臨空經濟示范區、濱江新城、湯山新城建設。二是延伸城區干線，在建設5 號線、3 號線三期和10 號線二期基礎上，“十四五”期間啟動12、13號線建設，并積極爭取城區干線向繞越高速外連綿發展地區規劃延伸。三是推動站城融合，依托軌道交通實施TOD 模式用地高效集約開發，將通勤出行需求匯聚至軌道站點周邊，提升軌道交通承載功能，圍繞軌道站點建設各類功能中心（見圖10）。四是完善軌道接駁。重點針對1 號線、3 號線、S1 線沿線接駁環境較差，非機動車停車矛盾較大的站點，開展換乘設施擴容和環境整治工作，提升換乘接駁服務水平，塑造良好的軌道交通換乘空間。

圖10 軌道站點TOD 空間組織模式

（3）完善網絡，疏解堵點，實現道路系統內外暢達。一是推動都市圈公路網一體化，新建都市圈環線高速、儀祿高速，實施S002、S126 等5 條國省干線公路改擴建工程，推進淳化互通、秣陵互通等4 處互通節點建設。二是推動東山主城骨架道路快速化，推進誠信大道、機場二通道、宏運大道、雙龍大道和天印大道的快速化改造工程，形成快速路網骨架，分擔中長距離機動車交通。三是推動跨區路網貫通化，持續推進“斷頭路”打通工程，推進東麒路北延、天印大道北延等12 條跨區域道路建設，加快與繞越內主城區的路網融合。四是推動次支道路系統化，盤活次支道路，為主要干路分流，加快推進科寧路跨秦淮河大橋等6 處跨河、跨高速道路節點建設。五是推動“小微堵點”改造精準化，每年實施10 處“小微堵點”改造工程，提升城市路網可達性和可靠性（見圖11）。

圖11 岔路口片區金盛路潮汐車道

（4）優化線網、落實場站，推進公交服務功能轉型。一是協同軌道建設，調整公交服務功能，強化常規公交對軌道交通的接駁銜接，優化公交線路設置，重點考慮軌道交通服務不足地區公交微循環線路布設，逐步推進公交網絡區域化、車輛小型化、運營準點化，重點提升換乘便捷性和運營效率，提升公共交通服務品質，強化與個體交通的競爭力。二是聚焦新建地區，增補公交線網覆蓋，推動新開發區域等公交服務薄弱地區新增公交線路。三是結合線網優化，完善場站布局，結合線網優化重點補強全區公交場站缺口，加快推動東部停保場等場站實施，啟動通福路站等一批公交場站建設（見圖12）。

圖12 常規公交線網優化

（5）做優空間、做精品質，實施慢行系統提檔升級。一是延伸慢行網絡，由滿足普通單一的出行向迎合多樣化的出行轉變，利用綠地、綠道和濱河空間，打造宜行宜游的慢行網絡，構建“15 分鐘社區生活圈”。二是保障慢行路權，由“工程性設計”向“整體空間環境設計”轉變，由“以車為本”向“以人為本”轉變。道路斷面劃分統籌考慮交通功能和生活功能，塑造完整街道，實現慢行優先，提升慢行路權，保障慢行空間（見圖13）。三是整治慢行環境，結合城市更新，以片區為單位，以道路人行道、非機動車道、口袋公園、公共開敞空間等為載體，開展慢行出行環境整治提升工程，塑造品質街道。

圖13 楊家圩立體慢行空間

（6）建管并舉、鼓勵共享，促進停車資源整合盤活。聚焦停車矛盾突出區域，全方位挖潛停車泊位，一是內部挖潛，鼓勵老舊建筑內部挖潛，結合老舊小區出新，規范內部空間使用，在業主認可條件下可通過局部改造綠化空間、停車設施“平改立”等方式對內部停車設施進行擴容；二是多元增供，利用學校操場下方、邊角閑置地塊、軌道交通站點等建設路外公共停車場，增加停車設施供給，引導路內泊位向路外轉移，近期推進實施勝太路停車場、科寧路P+R、東新南路、萊茵大道停車場等一批社會公共停車場（見圖14）。三是鼓勵共享，深入推進停車資源錯峰共享工作，加快建設智能停車共享平臺，鼓勵居民、企業分時段將閑置車位信息上線掛網，共享停車資源；結合學校操場用地適時推進地下車庫建設，實現配建車庫的對外開放和共享，納入公共停車場管理，緩解家長接送和學校周邊居民停車難問題。四是收費調控，制定出臺停車收費調控管理辦法，優化停車收費結構，通過價格杠桿調控小汽車的過度使用，緩解停車供需矛盾。

圖14 新亭東路、東新南路公共停車場

5 結語

在國家“雙碳戰略”和綠色發展要求指引下，交通運輸成為服務城市轉型高質量發展的重要抓手。為順應城市建設從增量為主向存量優化為主的發展趨勢，交通系統建設與管理需要堅持框架性建設和精細化治理并重。交通擁堵治理應堅持問題導向和目標導向相結合，實現標本兼治，既繪制遠期藍圖、持續完善交通設施建設，又及時把脈現狀問題，遞進評估、推進治堵項目實施，綜合施策使交通擁堵逐步消減于城市動態發展之中。