基于鎮村聯編模式的村莊規劃研究

摘 要：為探索鎮村聯編模式下的村莊規劃情況，本文以A鎮國土空間總體規劃與村莊規劃為研究對象，提出在統籌思想的指導下，鎮村兩級應同時開展工作，避免陷入單一規劃的困境，并通過統籌協同等方式，構建完善傳導機制，編制更具實用性的實用型村莊規劃。

關鍵詞：鎮村聯編；村莊規劃；編制探索

自《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（下稱《通知》）發布以來，村莊規劃就有了更為權威的法定參考依據，在國土空間規劃體系下，村莊規劃成為鄉村地區開展規劃活動的最詳細規劃之一。因此，《通知》能夠促進鎮村與山、水、林、田、湖、草等自然環境協調一致，形成整體性較強的空間關系，促進城鄉協調發展，統籌利用各種空間資源，加強全面布局[1]。同時還有利于開放城鄉綠道，開放城鎮空間系統，加強文化走廊建設等，但要注意管控邊界，明確約束性條件，制定控制機制，同時，在區域層面加強頂層設計，協調人居環境，建設生態環境，明確歷史資源與人文資源之間的關系，掌控好資源底線，凸顯區域特色，為鎮域和城鄉協調發展提供支持[2]。本文選取某鎮國土空間規劃和某村規劃為研究對象，對其實際項目進行探究，總結經驗，為規劃編制提供思路和參考。

一、鎮村規劃研究背景

鎮村聯編要結合當地實際，不能想當然地推行一套方案。只有立足規劃區域的實際，結合自然環境情況，了解當地的歷史人文信息和地域特點，才能在緊跟時代步伐的基礎上發揮優勢，充分彰顯我國鎮域空間規劃優勢，打造獨特的空間形態，形成具有區域特色的空間布局。為此，需要對鎮域內的相關資源進行識別，加強評估，了解鎮域內的自然山水以及人文文化，根據當地民族特色，發展獨具特色的都市空間，并且要使區域文化與公園體系協同發展，突出地方特色。在進行規劃之前，要了解當地的鎮域性質，分析當地的資源稟賦，根據國家頂層設計的情況，合理定位，加強布局，充分尊重公眾意愿。規劃設計要突出差異化，結合資源的差異化開展設計，確定鎮域發展的特色，遵循因地制宜、因時制宜等原則，突出地方差異性，凸顯國土空間的特色。因此，突出差異性的規劃，可以對地方特色資源進行差異化利用。例如，安徽省啟動的省域內村莊規劃選擇了10個鄉鎮進行試點，對鄉鎮級國土空間進行規劃，在16個試點村實施鎮村聯編，然后總結出經驗，引導全省各地合理開展鎮村聯編工作，推進有關工作又好又快進行?？偟膩碚f，自從國家大力推進規劃編制以來，我國國土空間規劃體系也在不斷完善，各地區各級政府主導的規劃實踐也在不斷豐富，尤其是安徽省，一直走在探索的前沿，形成了200多個村莊規劃，成為鎮村聯編模式的典型案例（如圖1所示）。

二、A鎮國土空間總體規劃村莊發展指引

鄉鎮國土空間規劃編制要從制定發展戰略、落實國土空間管控、加強頂層設計等方面著手。

（一）制定鎮域發展戰略

規劃指引綱要的編制要在深入了解鄉鎮現狀及其區位特點的基礎上進行，規劃的總體定位要結合實際確定。因此，A鎮的總體定位是“以道口經濟和田園休閑為主的現代特色城鎮”，構建“一帶一環，四區多點”國土空間。

（二）落實國土空間管控

1.統籌落實三區三線

國土空間規劃不能觸碰國家明確下達的永久基本農田和生態保護紅線，A鎮在不觸及底線的基礎上，傳達有關要求，將各項指標分解，下發到村級單位，確定國土空間規劃的邊界、規模、管控要求。在劃定上位規劃開發邊界基礎上，將城鎮開發邊界確定下來，重點布局集中建設區、特別用途區、彈性發展區，加強管控，合理開發。

2.加強頂層設計

無論是鎮村聯編，抑或是國土空間總體規劃，均需要加強頂層設計，鎮村聯編和國土空間規劃的良好融合需要有關人員從歷史角度來分析問題，尊重歷史和經濟的發展規律，全面了解國家的戰略意圖，確保鎮村聯編和國土空間總體規劃融合期間產生的各類問題得到良好解決[3]。

根據大量的實踐經驗可以得知，各地方政府應加強頂層設計，并認真分析總體城市規劃與國土空間規劃融合之間存在的問題，并采取良好的解決對策，進一步明確兩者的未來發展趨勢，樹立正確的融合目標，在滿足城市可持續性發展需求的同時，促進兩者之間的完美融合。

（三）做好空間的戰略引導工作

在國土空間總體規劃當中，鎮村聯編具有承上啟下作用，根據國土空間規劃工作的具體開展情況可以得知，樹立正確的發展目標，并加強空間戰略引導力度，進行準確的性質定位，能夠確保鎮村聯編水平得到進一步提升[4]。因為鎮村聯編位于國土空間規劃頂層，通過以現有的空間戰略作為重要引導，可以取得較好的規劃效果。

（四）樹立正確的發展目標

鎮村聯編和國土空間總體規劃之間的有效融合，需要確保最終的結構具備一定的可操作性，通俗來講，兩者的有效融合，能夠更好地保障廣大人民群眾的利益。從另一個層面來講，因為鎮村聯編和國土空間總體規劃之間具有一定的差異性，將兩者有效融合，可以確保城市空間更加穩定[4]。例如，在國土空間規劃工作當中，通過有效融合鎮村聯編理念，能夠為城市居民提供良好環境，確?，F有問題得到良好解決，早日實現融合目標。另外，將鎮村聯編和國土空間總體規劃完美融合，針對城市的實際生產經營，以及土地利用規劃進行科學的布局與規劃，可以確保鎮村聯編和國土空間規劃融合效果得到良好的體現，減少不規范現象的出現。詳見下表（表1）。

三、A鎮規劃傳導與反饋

（一）A鎮現狀特征

1.得天獨厚的生態狀況

某村是交通樞紐，生態系統完善，常住人口約2，700人。村莊面積為5.6km2，農作物以水稻、番薯為主。

2.厚重的歷史文化底蘊

A鎮有文物石塔一座，歷史建筑三處，古樹林一處，傳統風貌建筑14處。村莊的宗祠寺廟、建筑風貌、街巷布局等都還保留著明清和民國時期的風貌。

（二）A鎮規劃重點內容

1.明確村莊發展方向

充分了解城鄉資源情況，加強引導，促進城鄉與山、水、林、田、湖、草等自然環境的協調，構建完善整體空間關系，加強人工建設，促進其與自然景觀和諧共生。城鄉空間具有明顯差異性，需要加強空間秩序引導，充分體現城市空間的繁榮與鄉鎮空間的安寧，形成彰顯城鄉特色的景觀體系，完善城鄉空間形態。

2.各項指標精準配置

對A鎮鎮域空間資源進行類別劃分，將其分為四類：鄉村地區、歷史文化資源、山水人文格局、空間形態重點管控地區。按照不同資源空間的特點，確定這些空間的發展目標，找出需要重點管控的節點和廊道，通過城市設計方法，形成不同的分類設計指引。按照詳細規劃，進一步加強空間形態管理，增強城市空間的引導性，為空間優化提供技術指導和理論支持。圍繞歷史文化資源和自然景觀資源，劃定保護線，重新確定廊道和節點，明確整體空間，進行統籌規劃。

（三）公共服務共建共享

按照《安徽省村莊規劃編制指南（試行）》有關要求，將村莊的基礎設施和公共服務設施的建設標準確定下來，為了村莊經濟發展，可以考慮配套一定量的旅游服務設施和農業生產設施。村莊規劃要一村一個政策，在分析每個村的資源優勢后，協商好公共服務設施的建設標準，通過共建共享模式，完成有關工作。

（四）彰顯村莊特色風貌

1.走資源保護開發之路

深入挖掘各類資源，完善休閑農業產業鏈，發揮原生態農耕文化優勢，在發展與規范、嚴格保護生態環境的原則下，A鎮發展度假休閑、農業觀光、農業體驗等為主的生態旅游產業，緊緊圍繞“村民富、村莊美、村風好”的工作目標，突出建設重點，打造產業特色，發展“吃、游、研、學”鄉鎮田園綜合體，高起點、高標準打造好美麗宜居鄉鎮示范。在開發鄉鎮產業的過程中，A鎮積極與上級部門對接，爭取項目建設資金，大大地加快了“美麗鄉村”建設的發展步伐，也得益于鎮村、組干部因地制宜、因人施策，加強組織與引導，引導村民根據自身特點，積極創業，打造特色產業、重點產業、致富產業，為建設“美麗鄉村”提供了源源不斷的動力，完善休閑農業產業鏈。A鎮根據這里人均耕地面積少、 山地面積相對多的情況，分析土壤和氣候條件，選擇產量高、品質好的菌菇生產作為主導的農產業，目標確定后，結合這里的旅游，引導產品的銷售，實行產前、產中、產后一條龍服務。菌菇成為名副其實的“一村一品”，這種因村選項的科學規劃，發揮了較高的經濟效益。

2.走鄉村振興之路

要深化農業供給側結構性改革，興農戰略要以質量、綠色為先，確保農業增產之后，要督促其提質，農業生產基礎能力必須夯實，以此構建正確的農村第一、二、三產業融合發展模式，提高農業創新力、競爭力、生產率，在確保我國農業安全的同時，力求實現由農業大國轉變為農業強國。綠色發展的道路要確保人與自然的和諧共生，具體而言，要以綠色為生態振興導向，治理好山水林田湖草，治理好農村突出的環境問題，盡快完善生態多元補償機制，增加相關補給，力求實現百姓富生態美，走鄉村文化振興的道路，傳承并發揚優秀農耕文明，盡快建設好農村公共文化樂園，加強農村思想道德建設，積極移風易俗，保證民風文明淳樸，增強鄉村社會文明度。

四、規劃優勢與成果

鎮村聯編要實現“四個有效”，就必須打破“孤島式”編制的束縛，走“協同式”發展之路。對村級單位而言，要推動村村協調發展，就要多指標全面落地，均衡布局公共設施，牢牢守住建設底線。因此，鎮村聯編要做到下列幾點：第一，調研要下沉到村里，鎮村聯合調研，做到真調研，得出真實信息，編制真實資料。第二，節約時間成本。鎮村同步開展工作，節省走流程的時間，工作匯報鎮村統籌進行。第三，統一規劃思路。規劃統一進行，協同推進。第四，統籌用地及有關標準。用地要優先考慮教育、醫療、道路需要，因此，必須做好內部統籌。

總之，現階段的鎮村聯編只有進行時，沒有完成時，必須時刻處于積極探索的狀態，要做好鎮村聯編工作，就要打破鄉村振興困境，發揮鄉村規劃的作用，為城鄉規劃從業者、鄉村的人民群眾提供更好的發展思路。

參考文獻：

[1]袁源，趙小風，趙雲泰，等.國土空間規劃體系下村莊規劃編制的分級謀劃與縱向傳導研究[J].城市規劃學刊，2020（06）：43-48.

[2]張立，李雯騏，張尚武.國土空間規劃背景下構建鄉村規劃體系的思考——兼議村莊規劃的管控約束與發展導向[J].城市規劃學刊，2021（06）：70-77.

[3]馬行.事權改革背景下鄉鎮治理途徑及空間規劃對策：基于浙北地區多鎮空間規劃研究[C]//面向高質量發展的空間治理：2020中國城市規劃年會論文集（18小城鎮規劃）.北京：中國建筑工業出版社，2021：254-263.

[4]劉伍洋，劉靜，張成智，等.基于“精明收縮”的鄉鎮“收縮型規劃”轉型路徑及趨勢研究：以衡南縣寶蓋鎮國土空間規劃為例[J].小城鎮建設，2021，39（09）：45-55.

作者簡介：馬琤（1988－），男，漢族，安徽宿州人，本科，工程師，研究方向：國土空間規劃、全域綜合整治規劃、村莊規劃、土地集約利用評價等。