全球城市創新評價指數對北京建設國際科技創新中心的啟示

高 菲，李軍凱，方 力

(北京市科學技術研究院，北京 100089)

黨的二十大報告指出，要統籌推進國際科技創新中心、區域科技創新中心建設。國際科技創新中心是全球創新版圖的重要組成部分，是建設世界科技強國、實現高水平科技自立自強的重要載體。城市科技創新能力評價是刻畫全球城市創新發展的重要方法。目前，許多國際組織、學術機構和專家學者研發了多種創新評價指標體系，用以評價各個國家、城市的創新水平和競爭力[1]。

1 全球城市創新指數評價體系

基于指數發布時長、指數權威性和影響力、與全球城市創新評價主題相關性等因素的考慮，本文分析全球城市創新評價指數來自7個全球知名評價報告，分別是《全球城市指數》[2]、《世界城市名冊》[3]、《世界城市綜合實力指數》[4]、《全球城市人才競爭力指數》[5]、《全球創業生態系統報告》[6]、《全球創新城市指數》[7]、《全球創新指數》[8]。其中，《全球城市指數報告》包含“全球城市綜合排名”“全球城市潛力排名”兩套評價指數，故本文分析的全球城市創新評價指數為8套。

1.1 指數基本情況

根據全球城市創新評價指數的評價目的，將8套全球城市創新評價指數分為兩類：一類是全球城市發展綜合評價指數，即聚焦于全球城市發展水平的綜合評價，創新是其中的一項評價內容，主要包括《全球城市綜合排名》《全球城市潛力排名》《世界城市名冊》和《世界城市綜合實力指數》；另一類是全球城市創新單項評價指數，即聚焦于全球城市的創新要素質量或創新發展水平的單項評價，如《全球城市人才競爭力指數》側重于對城市創新要素的評價，《全球創業生態系統報告》《全球創新城市指數》側重于對城市創新創業的評價，《全球創新指數》100個世界領先科技集群排名側重于對城市創新績效的評價。各評價指數的基本情況如表1所示。

表1 全球城市創新能力評價指數匯總

1.2 指數評價體系與評價方法

指數評價一般會經過評估問題界定、評估框架構建、指標體系構建、數據收集與樣本選擇、缺失數據處理、指標度量、數據標準化、權重確定、指數集成、結果分析等步驟[9]。

(1)指數評價維度與表征指標。全球城市發展水平和創新能力評價一般是多維度的，圍繞評價目的形成特定邏輯框架，并通過指數計算直觀展示評價主題的發展態勢。指標體系的設計需要根據評價目的明確關鍵核心指標，并依據一定的原則進行分解和提煉。其中，評價維度是評價指數的核心層指標，是評價目的的根本體現，是影響評價對象的多因素集成。表征指標是評價指數的最外圍指標，是評價目的的具體表象，是評價對象最直接的特征表現。鑒于《世界城市名冊》和《全球創新指數》未建立評價指標體系，本部分的分析對象為6套指數。6套指數評價體系的29個一級指標和309個表征指標呈現如下特點：

從評價維度看，6套指數評價體系主要是從“績效+環境”視角評估全球城市發展的水平，即測度的是全球城市發展水平的靜態表征。其中，全球城市發展綜合評價指數的評價維度主要集中在環境、經濟、知識、人才和全球的連通性，涉及創新方面的評價主要是從知識與人才的維度測量。全球城市創新單項評價指數的評價維度多集中在創新環境和創新績效。例如，《全球城市綜合實力指數》從經濟、研發、文化互動、宜居性、環境和可及性方面解讀城市綜合實力，基本涵蓋城市發展活動的全鏈條； 《全球創業生態系統報告》從績效、融資、經驗、人才、連通性、市場范圍和知識方面評價全球城市的創業生態。

從表征指標看，全球城市創新評價體系的表征指標數量均值在20左右。在6套指數評價體系的309個二級指標中，3套全球城市發展綜合性評價指數的表征指標為112個，3套全球城市創新單項性評價指數的表征指標為197個。若剔除《世界城市綜合實力指數》的70個表征指標和《全球創新城市指數》的162個表征指標，評價體系的表征指標數量均值為20左右。309個表征指標中，GDP、人才質量 (高校及畢業生、受教育程度、研發人員數量等)、專利與論文、創業與融資、領先企業、政府治理、國際化等7個方面的表征指標數量有98個，占比32%。這些表征指標的分布為：GDP相關指標有6個，其中“人均GDP”出現4次；人才質量相關指標有16個，主要集中在“大學數量”“高等學校畢業生數量”等；專利與論文相關指標有5個，其中“專利數量”出現3次；創業與融資相關指標有16個，主要集中在“初創企業數量”；領先企業相關指標有6個，其中“世界500強企業數量”出現2次；政府治理相關指標有17個，其中“營商環境”出現2次；國際化相關指標有30個，主要集中在“外商直接投資規?！薄皣H游客數量”“國際會議與組織數量”等。

(2)指數的指標類型與評價方法。全球城市創新評價指數中表征指標的類型以客觀指標為主。6套指數評價體系均采用了主觀指標與客觀指標相結合的方式。309個表征指標中，客觀指標數量高達284個，占比92%；主觀指標僅有25個，占比為8%?？陀^指標中既有描述總量規模的絕對指標，如名義GDP、專利申請數量等，也有描述強度和密度的相對指標，如人均GDP、人均專利申請量、高等教育入學率等?？陀^指標占比高的原因在于其數據獲得的便利性、相應要素的代表性便于進行橫向的國際比較，這有利于分析評價對象在各環節中的優勢與不足，為各國科技政策的制定提供決策支撐。主觀指標多是對全球城市環境和政策的評估，如營商環境、政府透明度、幸福感等。主觀指標的使用反映出全球城市評價的一個趨勢——全球城市創新評價在注重產出的基礎上，日益關注城市的創新環境和創新政策。當然也要看到，全球城市所在國家的政治文化等存在一定差異性，主觀指標的適用性尚存質疑。

全球城市創新評價指數中各級指標采用權重賦權法。6套指數評價體系中指標權重的確定方式有兩種：一種是通過專家打分來最終確定各級指標權重，一種是通過回歸分析測算指標權重。例如，《全球創業生態系統報告》是以一級指標為自變量，以績效指標為因變量，基于線性回歸分析確定了2017—2020年各一級指標的權重。此外，《世界城市名冊》采用泰勒等 (Taylor et al.，2002)學者的研究成果，設計了全球城市“網絡聯結度”來評價城市間關系，“網絡聯結度”是一個復合型指標，是城市與其他城市所有公司服務價值的乘積。

(3)指數評價體系的結構邏輯。全球城市創新評價指數的目的是測度城市綜合實力或創新發展水平在全球的位置，即城市創新功能在全球空間范圍內產生的影響力和吸引力[10]。通過分析指數的評價維度、表征指標、指標類型等總結出全球城市創新評價指數的測度特點表現為3個方面。

一是以規模指標刻畫全球城市的創新水平。創新已成為城市經濟增長、產業升級和社會進步的主要動力，這正是源于創新鏈從科學到技術到產業所實現的知識經濟價值的帶動作用。創新對全球城市的引領帶動作用最直接的展示指標就是規模指標，其能夠直觀展示全球城市的創新發展水平。故全球城市創新評價常采用與研發、產業和經濟發展高度相關的規模性指標，如多次在評價中出現“高等學校數量”“研發人員數量”“科學論文數量”“專利申請量”“國內生產總值 (GDP)”“初創企業數量”“世界500強企業數量”等指標。

二是以強度指標刻畫全球城市的創新效率。創新效率是全球城市實現可持續發展內在動力的直觀表現，是全球城市創新能力在全球空間范圍內影響力的體現。強度指標是測度創新效率最適宜的指標。強度指標能夠反映全球城市在創新發展過程中相關要素與資源的富集程度，如在評價中多次出現“人均GDP”“研發投入強度”“人均專利數量”“H指數”“高等教育入學率”“研發人員占比”等指標，其中“人均GDP”指標出現頻次最多。此外，全球城市創新評價指數中，強度指標的數量遠少于規模指標。其原因可能是強度指標的數據獲取和計算較為困難和復雜。一方面強度指標屬于復合指標，至少涉及兩個原始指標，對指標數量具有一定要求；另一方面強度指標需要通過計算獲得，有時會涉及較為復雜的計算方法，故在指標的適用性上存在一定的不足。

三是以主觀指標刻畫全球城市的創新環境。創新環境是城市創新活動的背景，是全球城市創新發展的支撐[11]。創新環境往往難以用客觀指標來測度，在實踐中多使用主觀指標來測度創新環境。主觀指標的設計與采納有兩種方式：一類是評價指數自身設計符合評價目的的主觀指標，一類是采用第三方機構通過問卷方式獲得的環境認知打分。目前，評價中使用較多的主觀指標有“政府治理質量”“政府穩定性”“政府響應性”“營商環境”“當地對逛街族的吸引力”“對城市清潔度的滿意度”“城市品牌建設”“工作方式的靈活性”等。

2 從全球城市創新評價結果看全球城市創新發展新趨勢

全球城市創新能力的形成與發展需要一定的時間積累，是地方條件、全球因素、歷史機遇及偶然事件長期共同作用的結果[12]。

2.1 全球城市的創新空間格局基本穩定，亞洲城市排名呈現上升趨勢

多年來，歐美發達國家的城市在全球城市創新評價中排名領先，形成北美與西歐兩極主導的趨勢。例如2022年，世界知識產權組織《全球創新指數》100個全球領先科技集群中，美國與歐洲科技集群數量為52個，亞洲科技集群數量為26個，僅為歐美國家的一半。2021年，《全球城市人才競爭力指數》第一梯隊內 (排名1～39)有17個歐洲城市、17個北美城市、3個澳大利亞城市、2個東亞和東南亞城市 (新加坡和香港)。

亞洲以及其他地區的全球城市排名正逐年上升，呈現追趕態勢。例如2022年，世界知識產權組織《全球創新指數》100個全球領先科技集群中，世界排名前5的科技集群中有4個位于亞洲(中國2個、日本1個、韓國1個)，美國1個。其中，排名前4的科技集群均位于亞洲，分別是東京-橫濱、深圳-香港、北京和首爾。與2021年相比，排名上升最快的科技集群均在中國。其中，鄭州上升15位、青島上升12位、廈門上升12位。

2.2 全球城市的創新等級差異較為明顯，新興國家的城市具備一定沖榜能力

紐約、倫敦、波士頓、東京、巴黎、新加坡等發達國家和地區的城市在全球城市創新評價中的排名較為靠前，且領先于北京和上海等新興國家和地區的城市排名。從2017—2021年的評價結果看，8套指數中，排名前10的城市名次基本未發生變化，尤其是排名前5的城市較為穩定。例如，紐約、倫敦、巴黎、東京在《世界城市指數》中分列前4名；倫敦、紐約、東京、巴黎、新加坡在《世界城市綜合實力指數》中一直分列前5名。在11～20位的排名中，城市排名會有一定幅度的波動，但基本不會跌出前20位。例如，巴黎、新加坡和芝加哥在《全球創業生態報告》中的排名分別在11～13、12～17和14～18之間波動；亞特蘭大、西雅圖在《全球創新城市指數》中的排名分別在18～20、14～15之間波動。

作為新興國家的代表城市如北京和上海近年在全球城市創新評價中的排名上升較快，尤其在側重于全球城市創新發展的單項評價中，北京和上海的排名已進入全球前10位。從2017—2021年的評價結果看，北京在《全球創業生態系統報告》中的排名穩居第4位，在世界知識產權組織《全球創新指數》100個全球科技集群中的排名也在3～4位。上海在《世界城市綜合實力指數》的排名已由2017年的第15位上升到2021年的第10位。

2.3 部分全球城市創新評價排名受疫情影響出現波動，智能技術對城市評價結果的影響更加突出

受疫情影響，全球城市排名近期會出現波動?！度騽撔鲁鞘兄笖?(2022)》指出，從一個相對狹窄的時間窗看排名結果，2021年疫情對以往榜單中排名領先的城市產生了一定的不利影響，全球城市排名將在2022年和2023年出現波動。即使全球城市創新評價結果沒有即刻發生顯著變化，但疫情期間旅行活動限制和工作方式改變對城市發展產生了重大影響，導致全球城市創新評價體系中部分指標的數值發生明顯波動。例如，《世界城市綜合實力指數》受到影響的指標有：經濟方面，股票市值和世界500強公司；宜居方面，總失業率和工作方式的靈活性；文化互動方面，文化活動數量和外國游客數量。該報告指出，2020年所有全球城市的外國游客數量都急劇下降，排名第1位的倫敦下降74.4%，上海下降87.3%。同時，在線和虛擬的重要性日益增加，城市的智能化水平成為吸引全球人才流動的一個重要指標?！度蛉瞬鸥偁幜χ笖怠分赋?，疫情讓人們更加關注彈性工作等概念、關注公民自主權，尤其是在面對跟蹤和監控時的公民自主權。

3 北京在全球城市創新格局的地位

距北京2014年提出建設全國科技創新中心已近10年，北京在全球城市創新評價指數中的排名發生了積極變化。

3.1 北京在全球城市評價整體排名穩步上升，部分排名進入全球前列

整體看，北京在全球城市創新單項評價的排名結果與全球城市發展綜合評價的排名結果存在一定差異。其中，在以科技論文和專利等為關鍵評價指標的全球城市創新單項評價中，北京排名位次靠前且較為穩定；在全球城市發展綜合實力評價中，北京排名位次基本未能進入全球前10位，且排名位次呈現出一定的波動性。

北京在全球城市創新單項評價的排名結果表現優異，部分排名與舊金山、東京等城市處于全球第一梯隊，見表2。2017—2021年，北京在《全球創業生態系統報告》《全球創新指數》100個全球領先科技集群、《全球創新城市指數》中排名位次提升幅度較大，排名位次也較為靠前，北京在《全球創業生態系統報告》的排名穩居第4位，落后于舊金山、紐約和倫敦；北京在《全球創新指數》100個全球領先科技集群的排名由2017年的第7位上升到2022年的第3位，僅落后于東京—橫濱地區、深圳—香港—廣州地區；北京在《全球創新城市指數》的排名由第30位提升到第19位，排名位次的上升態勢明顯。

表2 北京與其他全球城市排名對比(全球城市創新單項評價)

北京在全球城市發展綜合評價的排名結果大幅躍升，見表3。2017—2021年，北京在《全球城市綜合排名》《全球城市潛力排名》《世界城市綜合實力指數》中的排名位次持續提升，但與紐約、倫敦等第一梯隊城市仍有較大差距。其中，《全球城市綜合排名》是北京唯一能夠進入全球前10位的綜合評價榜單，北京由第9位上升到第6位；《全球城市潛力排名》中，北京由第45位上升到第23位；《世界城市綜合實力指數》中，北京排名位次出現一定的波動，先后排名第13位、第23位、第24位、第15位、第17位。該指數排名前8位的城市在5年內的位次基本沒有變化，北京短時間內進入前10位的難度較大。

表3 北京與其他全球城市排名對比(全球城市發展綜合評價)

3.2 科學論文、創業生態等是北京在全球城市創新評價的得分優勢指標

8套指數的評價結果顯示：在具體的表征指標中，北京得分較高的指標主要集中在科學論文發表數量、創業生態等。例如，《全球創新指數報告》100個全球領先科技集群的2個評價指標中“科學論文發表數量”這一指標，北京科學論文發表數量累計超過26萬篇，位列全球第1位，是排名第2位東京的2.3倍，如圖1所示?！度騽摌I生態系統報告》中融資方面的指標得分，北京近3年得分分別為8分，9分，9分，接近滿分10分，在評價城市中領先。此外，胡潤研究院《2021全球獨角獸榜》顯示：全球1058家獨角獸企業中，北京獨角獸企業數量達到91家，排名全球第2位，僅落后于舊金山。

圖1 北京與東京科學論文發表數量對比

3.3 人才、大學和文化活動等是北京在全球城市創新評價的得分劣勢指標

8套全球城市評價體系中各表征指標的得分趨勢顯示：北京在人才、大學和文化等相關的表征指標得分與舊金山、波士頓、倫敦等城市仍有一定差距。以《全球人才競爭力報告》的評價結果為例：北京在《全球城市人才競爭力指數》中的排名由2020年的第35位大幅回落至2021年的第64位后，2022年排名跌落到第91位，遠落后于舊金山 (排名第1位)、波士頓 (排名第2位)和倫敦 (排名第18位)等國際科技創新中心。在該套評價指標體系中，北京在“外國人口”和“主要大學”兩個指標得分較低，在一定程度上影響了北京的排名，如圖2 (a) (b)所示。例如，紐約、波士頓等國際科技創新中心的外籍人才占比均超過30%；相對保守的東京，其外籍人才占比也在8%左右；而北京人才國際化程度與之相比仍有較大差距；進入世界QS大學100強排名的在京高校僅有清華大學 (第17位)和北京大學 (第18位)，與舊金山、波士頓和倫敦等國際科技創新中心所擁有的世界頂尖大學數量及其排名存在較大差距。

(a)主要城市在“外國人口”指標上的得分趨勢

文化影響力也是制約北京提升其在全球城市發展綜合評價排名的重要因素。以《世界城市綜合實力指數》為例：2014年以來，北京在“文化活動”這一指標的得分落后于東京、倫敦等國際科技創新中心，如圖3所示。

圖3 主要城市在“文化交流”指標上的得分趨勢

此外，盡管北京在科學論文數量等規?；笜松媳憩F突出，但與之相關的強度指標數值仍然落后于其他國際科技創新中心。以《全球創新指數》100個全球領先科技集群的評價結果為例：《全球創新指數》將100個全球領先科技集群進行強度排名 (以其專利和科學出版物份額的總和除以人口數量)。2022年，北京在強度排名中僅位列第23位，遠低于其第3位的整體排名。

4 推進北京建設國際科技創新中心的建議

加快打造與國際科技創新中心建設需求相匹配的高水平人才隊伍。提升人才隊伍與國際科技創新中心建設需求的匹配度，結合全球城市創新評價指標體系中北京在人才相關指標上的得分短板，重點在戰略科學家、領軍人才等高水平人才的引進和培育上下功夫，提升人才體系建設的精細化程度。為北京引進和培養高水平人才持續提供重要平臺。發揮北京新型研發機構“四新”機制優勢，利用北京科技教育人才資源優勢，持續在服務“四個面向”的關鍵領域布局建設一批世界一流研發機構。加強國際人才服務保障，進一步開放外籍人才引進和使用，尤其要創新和優化對外籍頂尖科技人才的相關政策，探索“三城一區”在國際引才機制體制上的突破。

加快打造與國際科技創新中心建設需求相匹配的開放創新生態。利用“兩區”開放政策和平臺，進一步擴大已有政策的落實落地成效，進一步圍繞創新生態，優化開放創新的政策服務體系，不斷提升北京在全球的影響力。支持包括商事登記、信息管理、金融服務、成果轉化、法律保障和人力資源服務等眾多創新服務平臺和各類機構高效運行。鼓勵有條件的在京科研院所、企業設立離岸科技創新中心，建立跨國合作關系，積極與海外科研機構建立合作關系，推動北京國際技術合作能級的提升。推動科技與文化融合，持續提升北京城市文化的國際影響力。深度挖掘北京文化資源和文化遺產，充分利用科技賦能文化，開發國際化的科技與文化融合新業態、新模式，將其培育和發展為北京開放生態中的重要文化標志。

此外，要加強全球城市創新評價結果跟蹤，持續提升北京國際科技創新中心的影響力。積極跟蹤和研究各類國際權威機構發布的全球城市創新評價報告，鼓勵相關研究機構、科技智庫開展國際合作，逐步構建符合中國國情、科情的科技創新評價標準，早日建立北京在全球城市創新評價的“話語權”。