財政分權的綠色技術創新效應研究

孫玉陽 薛 程

1（遼寧大學經濟學部經濟學院，沈陽 110036） 2（遼寧省生態環境監測中心，沈陽 110161）

引 言

改革開放以來，我國經濟高速發展的同時，消耗了大量的自然資源并帶來了嚴重的環境污染。隨著資源與環境約束日益趨緊，原有的經濟增長方式難以為繼，轉變經濟發展方式勢在必行。

黨的二十大報告中強調，“加快實施創新驅動發展戰略”，“推進綠色低碳發展”。綠色技術創新作為加快實施創新驅動發展戰略和推進綠色低碳發展的重要抓手，是推進經濟高質量發展的有效途徑。與此同時，綠色技術創新也正成為全球新一輪工業革命和科技競爭的重要新興領域。但綠色技術創新具有雙重外部性［1］，除了具有傳統技術創新的知識溢出的正外部性，還具有降低環境污染帶來的負外部性，單靠市場機制，難以實現有效的供給。因此，綠色技術創新離不開政府的引導和支持。在中國式的財政分權體制下，地方政府擁有一定的經濟決策權，對當地創新發展發揮著重要的基礎性和導向性作用。那么，這種財政分權究竟會對綠色技術創新產生何種影響？其作用的路徑有哪些？ 以上問題的回答對深化我國財政分權體制改革，走綠色創新發展之路具有重要的理論意義和現實價值。

1 文獻綜述

已有的研究對財政分權與技術創新的關系做了大量的探討，形成兩種截然相反的觀點，一種觀點認為財政分權促進了技術創新。Taylor （2007）［2］認為，由于地方政府具有信息優勢，財政分權能夠提升地方政府對科技創新支持的政策效果，有助于加快微觀企業技術創新。卞元超等（2020）［3］認為，財政分權有助于優化本地區的創新環境，引發研發要素集聚，進而提升本地區的創新能力和創新績效。黃裕洪（2021）［4］認為，財政分權能夠給予高新技術企業更優惠的稅收政策或財政補貼，有助于降低技術創新的成本，激發高新技術企業的創新積極性，進而提升技術創新水平?？淡t等（2022）［5］認為，在適度的財政分權體制下，地方政府可以通過對科技支持政策進行評估，及時調整優化政策體系，引導資源合理配置，提升地區創新效率。另一種觀點認為財政分權抑制了技術創新。白俊紅和戴瑋（2017）［6］認為，財政預算硬約束下，由于技術創新具有風險大、周期長、見效慢等特點，財政分權會促使地方政府增加對基礎設施投資規模，進而對科技投入產生擠出效應。吳延兵（2017）［7］認為，財政分權賦予地方政府一定的經濟自主權，垂直集中的官員治理模式以及信息不對稱，容易引發官員短時行為，將有限財政資源投資到生產領域，擠占創新領域資源配置，抑制技術創新。龔剛敏和趙若男（2021）［8］認為，由于分權體制不完善等原因，目前財政分權會增加地方政府“重生產、輕創新” 的自利性投資偏好，削弱本地區技術創新的能力，抑制本地區技術創新。程廣斌和侯林岐（2021）［9］認為，在晉升錦標賽作用下，地方政府為實現經濟增長而開展的競爭，會扭曲地方財政資源投資的方向，將有限的資源優先投入到短期能夠拉動區域經濟增長的部門，減少對技術創新支持力度，抑制了區域的技術創新。

綜上所述，已有文獻多集中在財政分權與技術創新之間關系的研究，技術創新包括偏向技術創新和中性技術創新，偏向技術創新又可以細分為綠色技術創新、污染技術創新和灰色技術創新［10］。其中污染技術創新加劇了資源能源消耗與環境污染，阻礙綠色低碳發展。而綠色技術創新能夠降低資源能源消耗、避免或減輕環境污染、改善環境質量。因此，綠色技術創新才是驅動綠色低碳發展重要動力。而鮮有文章對財政分權與綠色技術創新之間關系進行探討。本文分析了財政分權對綠色技術創新的影響性質，能夠豐富財政分權的創新效應研究；進一步分析了財政分權對綠色技術創新影響路徑，有助于揭開財政分權影響綠色技術創新的黑箱，更好理解二者之間作用機理。

2 理論分析

2.1 財政分權與綠色技術創新

中國式財政分權具有政治集權和經濟分權的主要特征［11］。由于地方政府職責具有多任務、難以量化等特性，中央政府也難以找到能夠被各方所接受且具有充分信息量的綜合指標對官員的政績進行評價，往往依據GDP 指標對地方官員進行考核，并且考核的結果與官員的任免密切相關［12］，同時，在垂直集中的官員治理模式下，地方官員主要受到自上而下的監督和制約，由于信息不對稱且獲取信息成本高昂，中央政府難以有效遏制地方官員的短視近利行為。雖然綠色技術創新能夠在長期內增加產出，擴大政府的財政收入，促進當地經濟增長，但是短期的經濟增長效果難以顯現。在晉升錦標賽機制下，地方官員為實現任期內經濟快速增長，利用“有形之手” 影響市場主體的投資方向［13］，將資源引向具有政治效應和短期內能夠拉動區域經濟增長的部門，進而削弱了微觀經濟主體從事綠色技術創新的積極性和主動性，阻礙了綠色技術創新［14］。據此，本文提出假說1：

假說1：財政分權抑制了綠色技術創新。

2.2 財政分權對綠色技術創新的作用機制

（1） 財政科學技術支出機制。財政分權賦予了地方政府擁有轄區內的經濟自主權。在此種體制下，中央政府與地方政府實質上形成了一種委托代理關系。當缺乏健全的激勵機制和監督機制時，地方官員為實現任期內經濟政治利益最大化，展開的增長競爭會扭曲地方政府投資行為和財政政策偏向，進而偏離中央政府制定的發展戰略［15］。綠色技術創新具有成本高、周期長、風險大等特點，并且對經濟增長促進作用具有較長的滯后期，不為地方政府所重視［16］。而生產性投資具有投資周期短、見效快、風險低等特點，在地方自利性偏好的背景下，政府財政資源更多被配置于生產性領域，抑制向創新領域配置，進而擠占了財政科學技術支出，削弱了政府在科技創新中所發揮的作用，抑制了綠色技術的創新［17］?；诖?，本文提出假說2：

假說2：財政分權減少了財政科學技術支出，抑制了綠色技術創新。

（2） 環境規制機制。環境規制是解決環境問題的重要手段，但是環境治理政策實施又受到財政分權體制的影響［18］。財政分權引發地區標尺競賽，由于重污染企業既是地方稅收的重要來源，也能促進地方經濟快速發展，便成為各地方政府爭奪的重要對象［19］。在財政分權體制下，地方政府傾向于以放松環境規制強度為代價來降低招商引資的門檻，形成“逐底競爭”，通過引進重污染企業以增加當地財政收入和促進經濟發展［20］。由于重污染產業投資周期長、投資規模大，且現有的技術較為成熟并形成路徑依賴，進行技術轉換的難度較大、成本較高，抑制了該地區的綠色技術創新［21］。同時，重污染產業依托傳統技術形成較為成熟的生產網絡，產業內各個企業相互依賴，相互配套，具有較強的技術鎖定效應，也抑制了綠色技術的創新［22］?；诖?，本文提出假說3：

假說3：財政分權弱化了環境規制強度，抑制了綠色技術創新。

3 模型構建

3.1 模型設定

3.1.1 基準回歸模型

為進一步定量檢驗財政分權對綠色技術創新的影響，構建財政分權對綠色技術創新影響的基準模型：

其中，i表示地區，t表示時間，gtcit表示綠色技術創新水平，fdit表示財政分權程度，Xit表示一系列控制變量，μi表示地區固定效應，ut表示年份固定效應，εit表示隨機誤差項。

3.1.2 中介效應模型

為了考察各地區財政分權對綠色技術創新的作用機制，科學識別財政分權是否通過財政科學技術支出和環境規制兩條渠道影響綠色技術創新，本文運用逐步回歸方法構建中介效應模型進行實證檢驗，構建計量模型如下：

其中，zit表示中介變量（財政科學技術支出和環境規制），其它變量內涵如上文所述。具體檢驗的步驟如下：（1） 檢驗模型（1） 中財政分權對綠色技術創新影響系數β1，如果其顯著則進行下一步檢驗；（2） 檢驗模型（2） 中財政分權對中介變量（財政科學技術支出和環境規制）的影響系數α1，如果其顯著則再進行下一步檢驗；（3）檢驗模型（3） 中中介變量（財政科學技術支出和環境規制）對綠色技術創新影響系數δ2，如果其顯著則表明存在中介效應模型［23］。

3.2 變量說明

（1） 被解釋變量：綠色技術創新（gtc），采用地區人均綠色專利授權數來表征。

（2） 解釋變量：財政分權程度（fd），采用人均地區財政支出／（人均地區財政支出＋人均中央財政支出）的比重來表征。

（3） 中介效應變量：財政科學技術支出（pf），采用地區財政科學技術支出占地區財政總支出的比重表征。環境規制強度（er），采用地區二氧化硫、化學需氧量以及一般固體廢棄物排放量構建污染物綜合指數，然后計算污染綜合指數的倒數來衡量。

（4） 控制變量：人力資本水平（edu），采用地區就業人員平均受教育年限來表征［24］。外商直接投資水平（fdi），采用地區外商直接投資占地區GDP 的比重來表征。金融發展水平（fai），采用地區銀行業金融機構各項貸款余額占地區GDP 的比重來表征。市場化程度（mar），采用地區私人部門就業量占地區總就業量的比重來表征。

3.3 數據來源

本文基于我國30 個省級行政單位2001 ～2021年的面板數據進行分析，其中綠色技術創新數據主要來源于CNRDS 數據庫，其他數據主要來源于《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國人口和就業統計年鑒》、《中國金融統計年鑒》 以及各?。▍^、市）的統計年鑒。主要變量描述性統計見表1。

表1 主要變量描述性統計

4 實證分析

4.1 基準回歸分析

通過表2 可知，在控制地區和時間固定效應以及逐步添加控制變量的基礎上，財政分權與綠色技術創新之間呈現顯著的負相關關系，說明財政分權抑制了綠色技術創新，主要是因為在財政分權體制下，地方官員為實現任期內經濟政治利益最大化，會加劇地方自利性偏好，側重于短期內見效快、易彰顯政績的生產性投資，而降低投資周期長、見效慢、外部效應大的綠色技術創新支持力度，加之，中央地方的信息不對稱以及監督成本高昂，中央政府難以有效阻止地方政府的短視行為，從而抑制綠色技術創新。

表2 基準回歸結果

控制變量中，人力資本水平與綠色創新呈現顯著的正相關關系，說明人力資本水平提升能夠促進綠色技術創新，因為人力資本中蘊含的關于綠色技術創新的知識、技術、能力、經驗等，對綠色技術創新具有重要的支持作用。外商直接投資與綠色技術創新呈現顯著的正相關關系，說明外商直接投資增加促進了綠色技術創新，因為國外發達國家在綠色創新方面具有一定優勢，外商直接投資能夠帶來先進技術和管理經驗，通過人才流動和技術轉讓，帶動當地的綠色技術創新。金融發展水平與綠色技術創新呈現顯著的負相關關系，說明金融抑制了綠色技術創新，因為綠色技術創新具有周期長、風險大等特點，降低了金融對綠色技術創新的支持力度。市場化程度與綠色技術創新發展呈現顯著的正相關關系，說明市場化程度越高越能促進綠色技術創新，主要是因為市場化程度越高，越能夠實現資源有效配置，特別是碳排放權交易市場的發展，更能有效促進綠色技術創新。

4.2 穩健性檢驗與內生性處理

（1） 替代解釋變量。本部分通過替代解釋變量驗證結果的可靠性，主要采用人均地方財政收入／（人均地方財政收入＋人均中央財政收入）的比重作為財政分權程度的衡量指標，將其帶入到模型之中，結果顯示（見表3），在控制地區和時間固定效應以及逐步添加控制變量的過程中，財政分權對綠色技術創新呈現顯著的負相關關系，與前文測算結果僅在系數上略有差異，表明財政分權對綠色技術創新影響結果具有良好的穩健性。

表3 穩健性檢驗Ⅰ

（2） 替代被解釋變量。本部分通過替代被解釋變量驗證結果的可靠性，主要采用地區人均綠色專利申請數作為綠色技術創新的衡量指標，將其帶入到模型之中，結果顯示（見表4），在控制地區和時間固定效應以及逐步添加控制變量的過程中，財政分權對綠色技術創新呈現顯著的負相關關系，與前文測算結果僅在系數上略有差異，表明財政分權對綠色技術創新影響結果具有良好的穩健性。

表4 穩健性檢驗Ⅱ

（3） 內生性問題處理。財政分權與綠色技術創新可能存在雙向因果關系，因為在中國式財政分權下，地方政府擁有相對自主的經濟決策權，能夠運用稅收優惠、財政補貼等諸多政策，影響綠色技術創新；同時，綠色技術創新狀況影響著當地的經濟發展水平以及財政狀況，進而影響當地財政作用的發揮。因此，本文主要采用滯后1期財政分權作為工具變量，來解決內生性問題。通過表5 的分析結果可知，在控制地區和時間固定效應以及逐步添加控制變量的過程中，滯后1期財政分權與綠色技術創新在1%的顯著性水平下呈現負相關關系，表明在控制潛在內生性問題后，財政分權仍然抑制了綠色技術創新，驗證了分析結果的穩健性。

表5 內生性問題檢驗

4.3 作用機制分析

通過表6 中的模型21 可知，財政分權與財政科學技術支出呈現顯著的負相關關系，表明財政分權降低了財政科學技術支出。模型22 中財政科學技術支出與綠色技術創新呈現顯著的正相關關系，說明財政科學技術支出對綠色技術創新具有重要的推動作用。驗證了財政分權通過減少財政科學技術支出抑制了綠色技術創新。主要原因是生產性的財政支出外部性較小，具有獨享性特征，短期內能夠促進經濟增長，而綠色技術創新的財政支出外部性較大，并且對經濟的促進效果需要在較長時間才能顯現。地方政府在自利性投資偏好驅使下，會將有限的財政資源優先投向生產領域，降低了財政科學技術支出比重，抑制了綠色技術創新。

表6 中介效應回歸結果

通過表6 中的模型23 可知，財政分權與環境規制呈現顯著的負相關關系，表明財政分權弱化了環境規制強度。模型24 中環境規制與綠色技術創新呈現顯著的正相關關系，說明環境規制能夠促進綠色技術創新。驗證了財政分權通過弱化環境規制強度抑制綠色技術創新。主要原因是，在晉升錦標賽模式下，地方官員為實現任期內經濟政治利益最大化，更側重于追求任期內的經濟高速增長，而重污染企業能夠短時間內加快當地經濟的發展，在財政分權體制下，地方政府傾向放松環境規制強度以吸引重污染企業，通過犧牲環境促進經濟發展的方式，不利于當地實施創新驅動發展戰略，抑制了綠色技術創新。

4.4 異質性分析

由于中國幅員遼闊，地區之間經濟發展水平存在較大的差異，會影響財政分權與綠色技術創新之間的關系。本文借鑒Hansen （1999）［25］的面板門檻模型，檢驗不同經濟發展水平地區財政分權對綠色技術創新的影響。通過門檻檢驗結果可知（見表7），財政分權對綠色技術創新存在著經濟發展水平的雙重門檻效應。因此，本文主要從經濟發展水平的雙重門檻角度分析財政分權對綠色技術創新的影響。

表7 門檻效應檢驗結果

通過表8 模型25 可知，財政分權對綠色技術創新影響效果隨著經濟發展水平的提升呈現先抑制后促進，且促進效果呈現邊際遞增的趨勢。當經濟發展水平低于第一個門檻值時，財政分權抑制了綠色技術創新，主要原因是，經濟發展水平落后地區面臨著較大的經濟增長壓力以及較為緊張的財政狀況，地方政府的首要任務是促進當地經濟發展。由于綠色技術創新具有高度不確定性，并且創新活動的回報周期較長，而生產性投資具有風險小、見效快等特點。使得短期內生產性財政支出的邊際收益高于創新性財政支出的邊際收益。地方政府會將有限的財政資源優先投入到生產領域，降低地方財政科學技術支出，抑制了綠色技術創新［26］。當經濟發展水平高于第一門檻值且低于第二門檻值時，財政分權對綠色技術創新的影響由抑制轉向促進。隨著經濟發展水平的提升，原有的經濟增長動力在衰竭，必須尋找新的經濟增長動力來接替已有的經濟增長動力，實現經濟持續發展。因此，轉變經濟發展方式成為當地政府重要任務。同時政府財稅來源渠道增多，財政狀況得到改善，意味著財政科學技術支出不會受到財政緊繃限制，能夠為本地區的綠色技術創新提供一定支持，有助于提升綠色技術創新水平，從而為經濟發展增添新動能［27］。而當經濟發展水平高于第二個門檻值時，財政分權對綠色技術創新的促進效果更加顯著。主要原因是，在經濟發達地區，科技創新成為支撐經濟發展的可持續動力，由于綠色發展是未來經濟發展的重要趨勢，而綠色技術創新是推動綠色發展的關鍵因素。加之，經濟發達地區具有較好的財政狀況以及創新資源環境，財政分權有助于加強對綠色技術創新的支持力度，提升綠色技術創新水平，以推動地區經濟的長期繁榮［28］。

表8 門檻效應回歸結果

5 結論與政策建議

5.1 結論

本文基于2000 ～2021 年省級面板數據，實證檢驗了財政分權與綠色技術創新之間的關系。結果表明：（1） 財政分權抑制了綠色技術創新，且通過了內生性以及穩健性檢驗；（2） 機制分析表明，財政分權主要是通過減少財政科學技術支出以及放松環境規制強度抑制綠色技術創新；（3）異質性分析表明，隨著經濟發展水平的不斷提升，財政分權對綠色技術創新的效果由抑制轉向促進，并且促進作用呈現不斷遞增趨勢。

5.2 政策建議

（1） 建立科學績效考評制度，強化財政支出評估和監督。采用多元化的官員考核機制，弱化GDP 等指標在官員考核中的比重，從更長的周期來對官員行為進行評價。充分發揮公眾、新聞媒體等監督作用，建立有效的信息收集機制，降低信息獲取成本，減少中央地方信息不對稱。提高財政支出的透明度，強化評估與監督，建立起有利于鼓勵創新的激勵約束機制；（2） 依據經濟發展水平的差異，制定差異化的財稅政策。對于經濟發展水平較差的地區，當地政府應該將有限的財政資源應用到對經濟發達地區的成熟的綠色技術引進中，通過創造良好的環境，將先進的綠色技術實現在本地的消化吸收以及再創新，進而逐步提升當地綠色技術水平，推動當地經濟增長。對于經濟發展水平較高地區，應當充分利用當地較好的創新基礎條件，加強財政對高端綠色技術創新的支持力度，減少對低端的綠色技術創新的支持力度，不斷實現綠色技術創新的新突破，促進經濟的高質量發展。