巴基斯坦情報管理體制改革的演進與成效研究

吳文聰 王 娟

(1.北京物資學院馬克思主義學院 北京 101126;2.北京中醫藥大學馬克思主義學院 北京 100105)

1 文獻回顧與問題提出

2023年是中巴經濟走廊啟動十周年。然而,自建設伊始,中巴經濟走廊就面臨著較嚴重的恐怖主義威脅,導致中方在巴海外利益頻繁受損。作為南亞重要國家和中國全天候戰略合作伙伴,巴基斯坦對中國的國家安全和發展至關重要。巴基斯坦情報界肩負著兩大重要任務:一是處理與印度的緊張關系;二是應對恐怖主義威脅。近年來,關于巴基斯坦情報活動的研究成果日益豐富,主要包括三方面。其一,對三軍情報局(Inter-Services Intelligence,簡稱ISI)的研究。比如,有學者對三軍情報局的歷史、結構、功能和困境進行了分析[1];有成果對三軍情報局負責人進行了介紹[2];還有學者對三軍情報局在宗教方面的政策進行了批評[3]。其二,對印巴情報競爭的研究,比如關注印度對巴基斯坦內部情報搜集的問題[4];探討印巴情報活動沖突的議題[5]。其三,對巴基斯坦反恐情報的分析。比如,有學者就美巴反恐情報合作進行了研究[6];有成果探討了巴基斯坦警察系統的反恐情報工作[7];還有學者重點關注了巴基斯坦反恐怖主義融資的情報工作[8]。雖然現有成果從不同視角對巴基斯坦情報活動進行了分析,但相對缺乏對其情報體制的整體觀照,尤其未能深入地探討該國情報管理體制改革這一問題。情報體制是國家情報工作的組織形式和基本制度[9]。情報管理體制則是情報體制的重要組成部分。鑒于此,本文認為有必要系統梳理巴基斯坦情報管理體制改革的演進內容,并評估其成效。

2 巴基斯坦情報管理體制的構成

情報管理體制是“情報工作系統的組織形式,主要研究情報工作的組織系統、機構設置、建制和領導關系以及情報機構的職能及分工等,反映了一個國家對情報工作的總體部署,以及國家和軍隊對情報工作的認知”[10]。在現代情報體制中,一個國家的情報能力不僅取決于情報機構的收集與分析水平,更離不開情報機構的管理體制水平。如何實現“1+1>2”的效果,是考驗一國情報管理能力的重要指標。合理的國家情報管理體制,可以有效提升情報工作的效率,優化資源配置,增強合作效果。因此,探索適合自身的情報管理體制成為眾多國家追求的目標。根據情報機構的集中度,情報管理體制可分為四類,即分散型、集中型、有限協調型和協調型[11]。如圖1所示,坐標軸的兩端代表情報機構管理集中程度的兩極,即分散型和集中型,中間則依據協調程度的強弱分為有限協調型和協調型。

圖1 情報管理體制的類型

經過長期發展,巴基斯坦形成了以三軍情報局為主導的集中型情報管理體制。三軍情報局是巴基斯坦情報界最重要的組成部分,負責收集、處理和分析任何被認為與巴基斯坦國家安全相關的情報。集中型情報管理體制意味著情報部門的權力高度集中,情報需求、情報資源與情報評估的相關權限主要歸于國家最高決策者。在管理上,集中型情報管理體制往往由強勢機構統領,這類機構擁有較大的話語權,在情報實踐中往往缺乏制衡。

現有的巴基斯坦情報管理體制由眾多情報機構組成。如表1所示,巴基斯坦的主要情報機構大致分為四類:其一,綜合類情報方面。除三軍情報局之外,巴基斯坦情報局(Intelligence Bureau,簡稱IB)主要負責國內情報搜集與分析;聯邦調查局(Federal Investigation Agency,簡稱FIA)負責邊境管制、刑事調查、反間諜和反恐等相關情報工作。其二,國防安全方面。軍事情報局(MI)是巴基斯坦陸軍的情報部門;空軍情報總局(AI)負責空軍情報活動;海軍情報總局(DGNI)的任務是向海軍不同部隊提供情報;民用武裝部隊(CAF)情報系統在內政部領導下負責為民用武裝提供情報支持。其三,經濟情報方面。國家問責局(NAB)是巴基斯坦的反腐敗機構;情報與調查總局(D.G.I&I)是聯邦稅務委員會的情報部門;金融監管局(FMU)主要負責分析交易、洗錢案件、打擊恐怖主義融資以及其他金融犯罪等。其四,反恐情報方面。反恐部(CTD)分屬各省警察局,主要負責反恐情報等工作;國家反恐局(NACTA)負責制定反恐和反極端主義政策和戰略。

表1 巴基斯坦情報機構概況

情報協調是情報管理的優化目標。由于巴基斯坦的情報格局十分復雜,協調型情報管理體制成為其改革的努力方向。協調型情報管理體制的核心是通過構建情報協調機構或組織,加強情報部門之間的交流,擴大情報共享與合作,提高工作效率。這一情報管理體制對于優化情報協調程度至關重要,但實踐中很多國家仍處于有限協調型階段,即協調不充分。高金虎認為,雖然無法完全量化何為有限協調型,何為協調型,但是可根據不同國家的情況來具體界定,總之,協調型是國家情報管理體制的未來[11]。在情報管理體制的改革上,增強協調性是世界主要情報大國的改革目標,英美等西方國家是典型示例。英國在很早之前就確立了情報協調體制,即1936年成立的聯合情報委員會(JIC)。經過長時間發展,這種情報協調體制得到了延續?！?·11”事件之后,美國設立國家情報總監(DNI),擔任美國情報界的行政首長,并指導和監督國家情報計劃的實施。經過一系列改革,美國逐漸形成較合理的情報協調體制,并為多數國家爭相效仿。此外,澳大利亞和印度等都設立了自身的情報協調機構。這些國家情報改革的既有實踐與努力方向成為巴基斯坦優化情報管理體制的重要參考。

總之,巴基斯坦現有的情報管理體制以三軍情報局為主導,其協調型改革的努力也由三軍情報局進行統籌。2021年,巴基斯坦成立國家情報協調委員會(National Intelligence Coordination Committee,簡稱NICC),由三軍情報局局長擔任召集人,該委員會被視為巴基斯坦進行情報協調的重要機構。如前所述,巴基斯坦既有的情報機構數量龐大,且存在功能重疊、權責不清等問題,加上三軍情報局的絕對主導地位,該國實質上仍屬于集中型情報管理體制。近年來,基于嚴峻的反恐形勢需要,巴基斯坦試圖進行協調型情報管理體制的改革。下文將對其情報管理體制改革的演進歷史進行梳理,進一步明確不同階段的內容與目標。

3 巴基斯坦情報管理體制改革的演進與目標

3.1 集中型情報管理體制的形成

如上所述,強化協調性是情報管理體制的發展方向。對巴基斯坦而言,由于特殊的歷史與國情,其情報管理體制的演進經歷了諸多波折。如表2所示,根據前述的情報管理體制分類標準,巴基斯坦大致經歷了以下四個階段。

表2 巴基斯坦情報管理體制的演進

3.1.1三軍情報局成立

巴基斯坦原為英屬印度的一部分。1940年3月,全印穆斯林聯盟通過了關于建立巴基斯坦的決議。1947年6月,英國公布“蒙巴頓方案”,實行印巴分治,巴基斯坦于8月14日宣告獨立。在情報領域同樣實行分割,印度和巴基斯坦分別繼承了英國殖民時期的情報局。1947年,巴基斯坦情報局成立,成為獨立初期最重要的情報機構,負責巴基斯坦幾乎所有領域的情報工作。因此,巴基斯坦獨立初期的情報管理體制在一定程度上屬于集中型。1947年10月,第一次印巴戰爭爆發,巴基斯坦情報局在戰爭中表現不佳,各軍種之間的情報協調嚴重失誤,迫使巴基斯坦當局進行情報改革,重新調整其情報管理體制。1948年巴基斯坦三軍情報局成立,由來自三個軍種的軍官負責,專門收集、分析和評估外部軍事和非軍事情報[12]。三軍情報局成立后,巴基斯坦情報管理體制發生重大變化,情報機構之間開始相互競爭,逐漸進入分散型情報管理體制。

3.1.2三軍情報局地位強化

1958年,巴基斯坦陸軍參謀長阿尤布·汗(Ayub Khan)發動政變,推翻民選政府,自任總統。此次政變后,所有國家情報機構均由總統和首席戒嚴總長直接控制,這些機構被用來鞏固軍人政府的統治[13]。自此,三軍情報局的權限大幅擴張,其國內政治活動范圍迅速擴大。雖然三軍情報局在成立之初主要負責軍事和外部情報,具有一定的協調功能。但隨著軍人政府的建立,其重要性不斷增強,權限迅速擴張,情報機構的需求、情報資源的分配與情報信息的評估基本由國家最高決策者把控。三軍情報局負責人由陸軍參謀長推薦任命,機構的主要人員由從武裝部隊三個軍種借調的現役軍官組成,情報搜集范圍擴大到所有與國家安全有關的情報。隨著三軍情報局權力的擴大,巴基斯坦在軍人政府期間形成以三軍情報局為主的集中型情報管理體制。

3.1.3民事情報機構分權

1971年11月,印度利用東巴基斯坦的動亂局勢,發動大規模突然襲擊,成功占領該地區并扶植自治政府,最終將孟加拉國從巴基斯坦分割出來。在戰爭期間,巴基斯坦軍隊協調出現了重大問題,軍事情報泄露嚴重,各部隊之間缺乏情報共享,軍事行動相當混亂。戰后,三軍情報局和巴基斯坦軍方名譽掃地并被邊緣化。1972年,布托(Bhutto)當選為總統,巴基斯坦回到文職政府時代。針對此次重大情報失誤,巴基斯坦政府進行了深刻反省,為情報管理體制改革提供了較大動力。巴基斯坦政府成立哈穆杜爾·拉赫曼委員會(Hamoodur Rahman Commission),負責評估“1971年東巴基斯坦獨立和印巴沖突”中出現的問題,委員會專門針對三軍情報局等機構的情報失誤進行了嚴厲批評,同時提出協調國防工作的相關建議[14]。1976年3月,參謀長聯席會議委員會(JCSC)正式成立,成為協調軍事行動的重要組織,情報協調亦在其中。

布托政府進行情報管理體制改革最重要的舉措是設立聯邦調查局。1975年,布托政府以美國聯邦調查局(FBI)作為模板,成立了巴基斯坦聯邦調查局(FIA),設立初期的首要任務是打擊有組織犯罪、走私、人口販運、移民犯罪等,還負責受理各級政府的腐敗案件,此后職權不斷擴大[15]。由此可知,20世紀70年代,隨著文職政府的建立,民事情報機構情報局和聯邦調查局的權限擴大,三軍情報局的重要性有所下降。情報機構之間的競爭加劇,巴基斯坦重新回到分散型情報管理體制。

3.1.4三軍情報局一家獨大

1977年巴基斯坦再次爆發軍事政變,即“公平競爭行動”(Operation Fair Play)。陸軍參謀長齊亞·哈克(Zia-ul-Haq)發動政變推翻布托政府[16]。1979年,蘇聯入侵阿富汗,巴基斯坦的戰略地位迅速上升,三軍情報局被賦予特殊使命,這為其權力擴張提供了契機。在美國的支持下,三軍情報局成立了阿富汗特別工作小組,負責搜集阿富汗各領域情報,相關部門的人員得到美國培訓和裝備支持[17]。軍人政府的回歸,以及阿富汗反蘇戰爭的需要,使得三軍情報局迅猛發展,成為巴基斯坦情報領域的絕對主導者,并幫助政府打擊政敵,深度參與到內部事務中。雖然巴基斯坦情報局和聯邦調查局與之持續爭權,但是三軍情報局的主導地位穩如磐石,逐漸成為巴基斯坦情報界的代名詞。

1988年,巴基斯坦重回文職政府,貝娜齊爾·布托(Benazir Bhutto)當選總理。軍人集團與文職政府之間的競爭仍在進行,情報領域的主導權之爭也是如此。在這一階段,貝娜齊爾著力于擴大情報局和聯邦調查局的權限,以制衡三軍情報局,并試圖取消三軍情報局的國內情報職權,卻導致政府倒臺,這也從側面反映了三軍情報局的強勢地位難以撼動[18]。除此之外,文職政府與軍方持續爭奪對三軍情報局的掌控權,并多次發生沖突。因爭權引發的矛盾,最終導致了巴基斯坦第三次軍人政變[19]。由此可見,三軍情報局與軍方聯系緊密,軍方在巴基斯坦政局中的強勢地位,確保了三軍情報局在情報體系中的主導地位。2001年“9·11”事件之后,美國將重心放到反恐上,開啟了全球反恐戰爭,巴基斯坦成為美國重要的反恐盟友,三軍情報局進一步加強了與美國的合作,重要性更加凸顯?；诖?三軍情報局一家獨大的情報格局得以延續,巴基斯坦集中型情報管理體制得到強化。

3.2 協調型情報管理體制改革的嘗試

雖然巴基斯坦的情報管理體制在分散型與集中型之間不斷反復,但協調型情報管理體制仍是其改革的主要目標,在反恐情報方面尤其如此。

3.2.12001年成立國家危機管理小組

自2001年以來,反恐情報成為巴基斯坦情報機構的關注重點。三軍情報局、情報局、聯邦調查局以及其他安全機構都活躍在反恐情報領域。1999卡吉爾戰爭之后,印巴之間再未爆發大規模戰爭,但巴基斯坦的恐怖主義威脅卻不斷上升,境內的恐怖組織、分離組織,以及阿富汗的極端組織嚴重威脅其國家安全,加之美國的反恐需求,反恐情報成為巴基斯坦情報工作的焦點。就反恐而言,情報機構難以單獨繪制涉恐行為的全貌,因此,情報協調更加重要。但巴基斯坦情報機構之間長期的競爭乃至敵對關系,導致其情報共享難以順利進行。為此,巴基斯坦將反恐情報協調作為情報管理體制改革的重點。2001年,巴基斯坦成立國家危機管理小組(National Crisis Management Cell,簡稱NCMC),隸屬于內政部,作為巴基斯坦所有情報機構的協調平臺,該機構試圖對相關情報進行統一評估和管理,以更好地應對國內外恐怖主義,消除本國的宗教極端主義。

3.2.22008年設立國家反恐局

2008年,巴基斯坦成立國家反恐局,由相關部門和情報機構負責人組成的理事會管理,協調安全和情報工作。隨著國家反恐局成立,國家危機管理小組于2016年被撤銷。國家反恐局旨在制定一項針對短期、中期和長期目標的反恐戰略,以及相應的行動計劃。巴基斯坦內政部長認為,民事和軍事情報機構之間缺乏有效協調是反恐工作中的主要障礙[20]。2014年3月,時任巴基斯坦總理納瓦茲·謝里夫(Nawaz Shari)召開高級別安全會議,參會人員包括內政部長、三軍情報局長、軍方領導人、各省負責人等。在審視反恐安全框架之后,決定在國家反恐局下設立國家情報局(NID),以加強軍事和民事情報機構之間的協調[21]。在反恐行動中,許多重要情報并未在軍隊和警察系統中得到共享,未能實現有效合作,這也是國家情報局成立的重要原因。然而,國家情報局的成立能否解決這一問題,很多情報專家表示懷疑[22]。事實上,無論是國家反恐局還是國家情報局,對于情報協調的作用相當有限。

3.2.32021年組建國家情報協調委員會

2021年6月24日,巴基斯坦國家情報協調委員會在三軍情報局總部舉行了成立大會。會議由時任總理伊姆蘭·汗(Imran Khan)主持,內政部長、信息部長、三軍情報局、情報局和聯邦調查局負責人等出席了會議?？偫磙k公室在會議聲明中表示:“政府舉行了全面通報會,并就加強情報合作進行了討論,總理對國家情報協調委員會正在進行的努力表示贊賞”[23]。國家情報協調委員會源于2011年的阿伯塔巴德委員會(Abbottabad Commission)。阿伯塔巴德委員會的任務是調查本·拉登在巴基斯坦的藏身情況以及美國針對本·拉登的斬首行動。調查報告指出,巴基斯坦情報部門對本·拉登的藏匿以及美軍的越境斬首存在重大情報失誤,建議成立一個整合民事和軍事情報機構的部門[24]。根據這一報告以及巴基斯坦在情報實踐中存在的其他問題,由三軍情報局統籌的國家情報協調委員會應運而生。

通過梳理巴基斯坦的反恐行動經驗可知,情報協調不足嚴重影響打擊恐怖主義的效果,重要情報缺乏共享導致諸多反恐行動以失敗告終。雖然巴基斯坦試圖通過建立國家危機管理小組、國家反恐局和國家情報局對情報管理體制進行改革,但由于領導權分歧、情報機構間斗爭等原因,這些嘗試相繼失敗。對于國家情報協調委員會的成立,有專家認為這有助于該國的內部管理和邊境防御,是解決巴基斯坦當下境況的必要步驟[25]。下文將對巴基斯坦情報管理體制改革的困境與成效進行具體分析。

4 巴基斯坦情報管理體制改革的困境與成效分析

當前,巴基斯坦的情報協調由三軍情報局主導。三軍情報局的權限范圍相當廣泛,涉及各個情報領域,擁有情報收集、分析、政策制定和實施等功能。因此,以三軍情報局統籌的國家情報協調模式引發了諸多爭議。有專家認為這種模式可以有效匯總情報,提高情報工作效率;有觀點則認為這種模式進一步助長了三軍情報局的權勢,不利于情報協調[26]。本文認為,以下困境導致巴基斯坦短期內難以充分實現協調型情報管理體制的改革。

4.1 政局的動蕩影響情報改革延續

自1947年獨立以來,巴基斯坦面臨內憂外患,與印度經歷了多次戰爭,境內的分離主義與恐怖主義形勢嚴峻,民族、宗教、部落和領土爭端等問題如影隨形。嚴峻的安全形勢導致巴基斯坦形成了所謂的建制派(The Establishment),即由武裝部隊、情報界和其他親軍方人士組成的聯盟[27]。建制派對巴政局影響巨大,曾多次顛覆民選政府;即便在文職政府執政時期,其影響力依然不容小覷。因此,在情報改革進程中,巴基斯坦情報機構“軍民爭奪”態勢膠著。一方是以三軍情報局為代表的軍事情報機構,另一方是以情報局和聯邦調查局為代表的民事情報機構,雙方實力漲跌與執政者所屬陣營直接相關。有觀點質疑道,三軍情報局雖然在法律上由總理領導,但實際上一直受軍方控制,每當民選領導層掌權時,建制派都會確保民選總理無法有效控制三軍情報局[28]。即便是與建制派保持良好關系的時任總理伊姆蘭·汗,在試圖任命自己的人選為三軍情報局局長時,建制派的強硬態度仍能迫使其讓步[29]。2022年,反對派趁伊姆蘭·汗與建制派關系越發緊張時,成功將其趕下臺。隨著新政府上臺,巴基斯坦政局走向不明,文職政府與軍隊的關系也撲朔迷離?？傊?巴基斯坦政局的不穩定性不僅直接影響到情報機構的布局,更導致其情報管理體制改革的連貫性和有效性難以實現。

4.2 三軍情報局的強勢抑制協調意愿

如前所述,自2001年開始,巴基斯坦開始注重增強反恐情報的協調性。然而,由于牽頭單位是內政部,而國家反恐局和國家情報局又均為非軍方領導,導致情報協調難以順利進行。2021年設立的國家情報協調委員會之所以由三軍情報局統籌,主要是吸取了過去情報協調失敗的經驗和教訓。但是,由于三軍情報局在巴情報體系中享有絕對主導權,現有的情報協調模式也由其主導,其權限進一步擴大。就人員總數而言,三軍情報局是世界上最大的情報機構[30]。三軍情報局涉及情報收集、技術、分析,甚至決策等多種部門,負責巴基斯坦軍事、外部、內部、反恐、反間諜、反政敵等多種事項,幾乎不需要與其他情報機構協調和共享。并且,由于三軍情報局屬于建制派,即使巴基斯坦政局發生變動,它依然有足夠的實力來左右情報協調模式。據稱,三軍情報局干預了1965年、1977年、1985年、1988年和1990年的大選[31]。伊姆蘭·汗在2018年上臺和2022年下臺都與三軍情報局密切相關。無論形勢如何變化,三軍情報局有足夠的影響力督促政府制定有利于自身的情報協調模式,與其對抗的政府則面臨下臺的風險。正因如此,三軍情報局的強勢地位抑制了其主觀上的協調意愿,可能難以實現真正的情報協調改革[26]。

4.3 情報機構的繁雜增加協調難度

巴基斯坦安全局勢十分復雜,促使其不斷調整自身的情報布局,尤其偏好以“加法”的形式來應對新的挑戰,長此以往,情報機構的類別愈發龐雜,導致情報協調難度加大。根據前文可知,巴基斯坦政局并不穩定,建制派與文職政府爭斗不斷。這種斗爭在情報領域同樣得以延續。情報局和聯邦調查局是民事情報機構的主要代表。情報局作為巴基斯坦情報機構的鼻祖,其情報權限被一再分割;聯邦調查局作為后起之秀,其主要目的是制衡三軍情報局。情報局、聯邦調查局與三軍情報局三大情報機構淪為建制派與文職政府爭權奪利的工具,導致情報功能重疊、資源配置重復以及權責不清的缺陷始終存在。內政部牽頭的情報協調組織以失敗告終,三軍情報局的不配合是主要原因。當前,巴基斯坦國家情報協調委員會由三軍情報局主導,民事情報機構是否會全力配合,仍然有待觀察?？傊?巴基斯坦三大情報機構的歷史與現實糾葛,以及數目繁多的其他情報機構,大幅增加了情報協調的難度,阻礙了其情報管理體制改革的進程與成效。

5 結 語

對巴基斯坦而言,協調型情報管理體制改革是其努力的目標,但實踐中這一目標卻難以達成。如前所述,以增強反恐成效為出發點,巴基斯坦以三軍情報局為主導,嘗試向協調型情報管理體制轉變。然而,既有成效與其期望的目標之間仍有較大差距。當前巴基斯坦依舊嚴峻的恐怖主義形勢是有力佐證,近三年因恐怖襲擊造成的死亡人數呈逐年遞增狀態。根據南亞恐怖主義門戶網站(SATP)的數據統計:2023年1-5月,巴基斯坦恐怖襲擊造成182人死亡,2022年同期為96人,2021年的人數也遠低于2022年[32]。2023年7月30日,巴基斯坦發生自殺式爆炸襲擊,造成至少64人死亡,100多人受傷。巴基斯坦多位議員將此次恐怖襲擊稱為情報機構的“徹底失敗”,認為情報機構在協調方面存在重大問題[33]。雖然巴基斯坦恐怖襲擊上升與阿富汗局勢有關,但一定程度上表明了現有情報協調性的不足。除反恐之外,近年來印巴在克什米爾地區小規模沖突頻發。2023年6月24日,印度士兵越過實控線開火,造成巴方平民傷亡[34]。這也從側面說明巴基斯坦在情報預警支援方面力度不夠。反恐情報協調與情報預警支援的不足,印證了巴基斯坦情報管理體制改革的成效有限。

作為中國全天候戰略合作伙伴,巴基斯坦的安全形勢對中國國家安全意義重大。隨著“一帶一路”倡議的深入推進與中巴經濟走廊的持續建設,中國在巴基斯坦的海外利益不斷增加。中巴經濟走廊嚴重的恐怖主義態勢亟需巴基斯坦情報界做出努力。根據中國和巴基斯坦第四次外長戰略對話,中方肯定巴方為打擊恐怖主義和極端主義作出的努力和犧牲,雙方同意進一步加強和拓展安全反恐合作[35]。巴基斯坦協調型情報管理體制改革的愿景能否實現,影響著中巴未來反恐合作的成效與中國在巴海外利益的安全。因此,我們需要持續關注巴基斯坦情報管理體制的演變動向。