數字政府建設的理論基礎、熱點議題與發展趨勢

孫宗鋒,秦瑞楠

1.山東大學 政治學與公共管理學院, 山東 青島 266237

2.山東大學 國家治理研究院, 山東 濟南 250100

近年來,國家層面高度重視借力數字技術實現治理體系與治理能力的有效提升。2019年10月,黨的十九屆四中全會明確提出推進數字政府建設,2022年印發的《關于加強數字政府建設的指導意見》更是系統闡明了新時代數字政府建設的方向,為全面開創數字政府建設新局面作出了系統謀劃。將數字技術廣泛應用于國家治理,是建設數字中國的應有之義和必然要求,對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

數字政府是政府為適應和推動經濟社會數字化轉型,對政府治理理念、職責邊界、組織形態、履職方式及治理手段等進行系統發展和變革的過程[1],其核心目標是依托數字技術保障公共服務、提升管理效率、優化服務體驗,促進公民與政府的積極互動。作為國家治理體系和治理能力現代化的重要驅動力量,數字政府扮演著實現數字中國、網絡強國、智能社會等重大戰略目標的支柱角色。在實踐層面,從“三金工程”“政府上網工程”“兩網一站四庫十二金”“互聯網+政務服務”,再到如今的數字政府,中國“數字政府”建設實現了從被動公開信息到主動提供優質服務的根本性變革。實踐越進步,就越需要相關理論的系統指引。然而,國內外學術界對于數字政府建設的理論構建、熱點議題及發展趨勢等基本問題缺乏總結提升與理論指導?；诖?本文擬系統梳理國內外有關于數字政府的相關研究,助力中國特色數字政府實踐創新。

一、數字政府建設的理論基礎

以大數據、云計算、物聯網、人工智能等為代表的數字技術迅猛發展,數據密集型科學范式不斷涌現,不僅催生了公共管理領域的范式變革,也對政府形態和治理方式提出了新的要求。數字時代治理理論的出現顯著推動了公共管理的發展,而數字政府建設則是該理論在公共管理領域實踐的重要表現。隨著政府數字化轉型的不斷深入,數字治理理論也在不斷發展演進,經歷了從技術治理、平臺治理、協同治理到整體性治理的迭代發展,如圖1所示。需要指出的是,數字治理理論之間并非互斥或互替,而是相互嵌入、互為補充的關系,在數字政府建設的各個階段發揮不同作用。

圖1 數字治理理論的發展

(一)技術治理

技術治理是關于如何有效運用和管理技術以解決社會問題的理論體系。它強調將技術作為治國理政的工具,實現公共利益最大化和社會目標。該理論體系主張將社會和公共事務管理還原為技術性的操作,以理性化的模式高效地實現治理目標。換言之,將科學技術應用于社會治理和公共政策中,以優化社會運行效率。然而,技術治理本身存在一定的局限,該模式強調效率導向和專業主義,過度追求技術理性,缺乏對組織機構和規則體系的靈活性調整,使得數據孤島、數據壁壘等實踐挑戰也隨之出現[2]。

在政府數字化轉型過程中,由于技術治理理論過于強調數字技術的工具價值,側重于“業務數字化”,沒有從根本上關注技術嵌入到政府與政策的可能性,無法有效實現數據的共享、開放和便利可及。表面上,政務手機應用軟件(App)的數量明顯增加,然而,缺乏連貫性與整體性,忽視了不同治理情景中治理技術的適配性,導致單一治理技術與多元化治理場景之間的矛盾。技術治理往往著重運用技術手段來管理和監控,忽略了利益相關方訴求的復雜性。因此,致力于系統化、集成性的治理模式成為迫切需求,整合了各類數據、業務流程,具備系統性特征的平臺治理模式應運而生。

(二)平臺治理

最初源自企業管理的“平臺”一詞,特指用于促進商業供應鏈協同與商務生態運行的數據支持平臺[3]。一方面,平臺是一個提供服務、產品或信息交流的基礎結構;另一方面,平臺也是一種組織結構和治理模式,如平臺可以通過增強“塊”對“條”之間的影響力,開辟“向上協同”的治理空間,還可以推動政府、社會和公眾之間全方位隨時互通。盡管平臺政府切實推進了政府內部數據共享、業務統籌優化和管理,對外面向公民提供智慧政務服務,然而,平臺政府實踐仍然面臨包容性難題和技術韌性難題[4]。

在數字政府建設實踐中,平臺融合是基礎、業務協同是根本。雖然平臺治理打破了傳統政府管理中條塊分割、各自為政的格局,促進各方參與和協作,但仍在底層數據流通、數據共享以及“一網通辦”“一網監管”等方面存在局限。首先,治理權力分散和決策復雜性問題降低了平臺的治理效率,由于多方參與,決策過程可能延遲且難以達成一致。其次,信息不對稱和信息過載也構成了挑戰,確保各方獲取準確、及時和可靠信息以支持決策變得尤為關鍵。最后,平臺治理過度強調平臺集成,忽略了線上線下協同、多元主體協同。因此,協同治理顯得至關重要。

(三)協同治理

協同治理理論是以協同學與治理理論為基礎的交叉理論。協同治理作為公共管理領域的一種治理安排,強調政府與非政府組織、市民、企業等多元主體之間的合作與協同,通過資源整合、信息共享和協同行動來制定或執行公共政策,解決復雜的公共問題[5]。協同治理理論的發展歷史悠久,但由于政府科層體制固有的僵化復雜,其在實際應用中仍然存在諸多困難,這也更加突出了協同治理的價值,因此基于中國情境的協同治理研究數量迅速增加。

在數字政府建設過程中,數字技術充分賦能協同治理,促進政府、社會和市場之間的協作,形成一個技術、業務、數據和空間相互融合的治理生態,從而推動不同層級、不同地區、不同部門和不同業務之間的有效協調和配合。協同治理不僅強調各方之間的協作和合作,還關注線上線下的協同,通過建立合作、激勵與考核機制,協商決策和信息共享等途徑,促進各方之間的有效溝通,構建更加全面有效的治理生態。

當前,數字政府的高效協同還面臨挑戰。第一,在組織機制層面,數字化職責分散在各政府業務部門,缺乏強有力的組織機構和工作協同機制。第二,線上線下業務協同依然面臨壁壘。例如,在政務服務數字化轉型的實踐中,政務服務數字化標準、規范不健全,導致系統設計與現實契合度不高,協同過程中出現流程斷層、線上系統使用率不高的問題。第三,在法律法規層面,規則的動態調整與新技術新手段快速應用之間不適配,這一不協調的核心問題在于新興數字技術的引入超越了現有法規和政策的規制能力。

在此背景下,整體性治理的重要性逐漸凸顯,該理念以滿足公民需求為核心,以數字技術作為治理工具,強調協同、整合和責任,促使各種治理主體實現協調一致的治理目標;同時,推動不同治理層級、區域以及公私部門的協調,整合碎片化的協同責任機制和分散的信息系統,塑造一種以整體性治理為導向的政務服務模式。

(四)整體性治理

作為一種新的治理范式,整體性治理受到了學術界的廣泛關注。早期,Perri等[6]37-38以英國政府的改革經驗為基礎,率先提出整體性治理理念。這一理念以滿足公民需求和解決問題為治理核心,強調在不同政府層級之間以及政府內部不同部門之間進行縱向和橫向的整合,注重協調治理目標與手段的關系。同時,整體性治理依賴信息技術的運用,不斷推動“從分散到集中,從部門到整體,從破碎到整合”,從而塑造了一種以整體性治理為導向的政務服務模式,在此理論指導下的政府改革是一種包括政府治理理念、運行機制、組織結構等方面在內的整體性策略[7]。以協調與整合為核心的整體性治理理念對中國數字政府建設具有普遍性啟示,借助先進的數字技術,加速信息的傳輸速度、改善信息的處理方式,不斷優化政府的組織結構和治理職能,從而進一步推動在整體性政府架構下的數字政府建設,增強數字政府治理行為的整體性與聯動性。

首先,在政府數字化轉型的實踐過程中嵌入技術治理理念,政府借助新一代信息通信技術,推進數字基礎設施建設、構建數據資源體系,為數字政府建設提供底層保障。其次,倡導多元協同治理,強調多元組織的互動,通過數字化平臺促進不同主體參與治理,實現信息共享、資源整合和協同決策。同時,為應對政府治理面對的新問題,Dunleavy[8]提出了數字時代治理理論,認為數字時代治理應重新整合各個方面的資源,以滿足不斷變化的利益相關者的需求,以“整體性治理”優化頂層設計,完善政策基礎,聚焦政府組織體系運作的整體性與協調性,再以技術為支撐,推動整體政府建設。

二、數字政府建設的熱點議題

根據上述理論,本文從政策引導、組織保障、技術支撐三個維度系統梳理數字政府建設的熱點議題,具體如圖2所示。

政府數字化轉型是一個復雜的過程,不僅是技術的簡單運用,還蘊含著技術與政策、組織的互動過程。政策指導技術應用,技術需要適應政府機構的組織結構和文化,組織需要與政策和技術保持一致。只有三要素緊密互動、協調和匹配,數字政府建設才能有效推進,提供更精準的公共服務,作出更加科學的決策。

圖2 數字政府建設的熱點議題

(一)政策視角下的數字政府研究

公共政策視角下的數字政府研究要回應如下基本問題:數字政府的轉型與發展離不開公共政策的引導和支撐,數字政府的有關政策如何被制定?數字政府政策內容在各國之間的差異、數字政府政策擴散的機制、數字政府政策的執行過程與模式、數字政府的有關政策如何評估?數字政府相關的政策由于融合了技術、利益、政治與公民訴求等多重因素,呈現出與常規公共政策不同的特點。因而,常規的政策研究議題在數字政府領域可以找到經驗證據,反之,數字政府領域的政策發現也可以推動一般公共政策理論的發展。

首先,數字化戰略的深化發展對社會既有的運行方式、制度規則以及組織模式和架構產生了巨大沖擊。在這一背景下,政策制定需要具備數字化的底色,用以重塑制度規范和組織機構,從而建立與數字生產力相適應的頂層制度和生產關系。近年來,中國政府高度重視數字政府建設的戰略部署。2019年,黨的十九屆四中全會明確提出“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”。2022年以來,中共中央、國務院相繼印發《關于加強數字政府建設的指導意見》《數字中國建設整體布局規劃》,進一步明確數字政府建設的總體要求、目標和主要任務,明確數字中國建設的整體布局和推進方向,強調數字政府、數字中國建設是主動順應經濟社會數字化轉型趨勢。一系列政策的陸續出臺,為數字政府建設營造了有利的政策環境,同時引發了學界的廣泛關注。

其次,各國數字政府政策的制定和實施呈現出明顯的區域性差異。英國在2012年推出“政府數字戰略”,強調“數字政府即平臺”的理念[9]。同年,美國發布“數字政府戰略”(1)Digital government: building a 21st century platform to better serve the American people[EB/OL]. (2012-05-23) [2023-10-18].https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/egov/digital-government/digital-government.html.,韓國也實施“智慧政府實施計劃”(2)參見https://mois.go.kr/cmm/fms/FileDown.do?atchFileId=FILE_000000000022394&fileSn=0。。馬亮[10]以新加坡智慧國計劃為例,總結了新加坡政府在大數據技術利用方面的主要特征與關鍵問題,從頂層設計與戰略規劃、政府激勵與學習創新以及公眾參與和社會共享三個維度出發,探討了新加坡的經驗,對中國政府使用大數據提供有價值的參考。江小涓[11]對中國場域下的數字政府建設內容進行系統性探索,指出要以數字政府建設引領和支撐高水平數字中國建設。黃璜[12]認為中央層面相關政策演變劃分為三條主線,即頂層設計、工程與試點以及服務與監管,而政策演變的特征則可歸納為核心目標、頂層設計、政策議題、業務架構和技術基礎等五個方面,其對數字政府戰略定位及政策研究方向進行了深入探討。與此同時,中國數字政府建設需要關注數字政府的概念化和建設水平評估、組織間數據共享與業務協同、政商關系與數字政府共建、數字政府建設水平的影響因素、數字政府的用戶使用和合供五大關鍵問題[13]。

最后,強調數字政府政策的創新擴散在政府深化數字治理中的重要作用。已有研究多從府際權力運行模式、府際關系視角下政策創新擴散機制等方面加以分析。此外,一些具體的微觀政策也值得進一步探究,以夯實中國數字政府轉型的政策基礎。例如,人臉識別政策的跨域比較分析、ChatGPT的限制與約束政策、算法公平與數據安全政策等。

(二)組織保障下的數字政府推進過程研究

政府數字化轉型重新定義了政府的角色和職責,重塑了政府的組織結構、職責邊界,推動政府由傳統的行政管理模式逐步轉向以數據驅動為核心的服務型政府模式。組織保障視角下的數字政府研究要回答三個核心問題:數字技術對組織結構帶來何種影響?差異化的數據治理機構在推動數字政府戰略上的績效差異如何?何種組織設計有助于推動整體性數字政府建設?

首先,以權責變化為特征的組織結構調整,以適應數字技術的快速發展。隨著工業化“物理空間”的政府形態向大數據時代“數字空間”的政府形態轉型,建立在層級責權關系和信息逐級傳遞基礎之上的傳統政府結構和運作模式已難以適應[14]。在這種背景下,數字政府以平臺化轉型為核心,致力于構建適應數據整合共享的扁平化組織結構,以更好地服務企業和民眾,實現多中心治理目標。充分發揮數字政府中科層制組織模式與扁平化組織模式在政府決策和執行中的優勢,使得政府決策與政府執行能力得到最大化提升。

其次,技術的發展優化了政府內部職責。得益于數字化技術,政府不斷再造治理流程、優化服務方式,降低交易成本,提升資源利用效率,為重構政府職責及部門間關系提供了必要的技術支撐。更為重要的是,在數字治理推進過程中,數字賦能的作用愈發凸顯,政府部門的主體結構、互動關系、行動空間、制度權責與業務流程邊界發生明顯變化,這不僅有助于實現政府內部的良性互動,更能夠促進多元價值的凝聚,實現治理效果的全方位提升。數字技術也在重塑政府職責的外部邊界,政府越來越多地關注數據融合與智慧化服務,致力于解決信息分散化、政務應用零星化、服務斷層的困境治理,暢通數據要素在政府、社會、市場及公民之間的流動[15]。數字技術還重構了公民參與政府治理的方式,使得傳統的線下參與向線上參與轉變,實現政府和公民自主選擇與互動的新形式,使職責配置呈現向市場、社會延伸的特征,進一步提升了數字治理的效能。

最后,數字技術推動數據治理模式的創新。一方面,國家組建國家數據局,負責協調推進數據基礎制度建設,統籌數據資源整合共享和開發利用,統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等。張克[16]基于政府職責體系理論視角,闡釋了數據行政管理的基本內涵,系統分析了中央部委層面數據行政管理的宏觀管理和具體管理職責配置情況。另一方面,各級政府正加速推進數字化轉型,形成了不同地區不同層級政府之間相互借鑒、競相發展的良好局面,已涌現一批具有引領性、示范性的創新治理模式。

構建“橫向協同、縱向聯動”的組織模式成為數字政府轉型的組織保障基礎,如何借力全新的組織模式推動數據治理、算法治理與平臺治理至關重要。已有研究將“一網通辦”視為深化政府治理、構建數字政府的關鍵著力點。這一模式形成了全鏈條服務平臺、雙引擎并駕齊驅、全媒體溝通反饋、多主體協同合作的數字政府架構體系和數字治理生態[17]?；谡崭母锏摹罢憬涷灐碧岢龅胤秸當底只D型的全新理念、建設方案及改革愿景目標,進而打造整體智治現代政府,為地方政府治理能力現代化探索“先行”發展路徑[18]。還有研究選取全國數字政府建設具有良好示范效應的“數字廣東”為典型案例,探討地方政府如何將數字時代的外部環境優勢轉化為提升政府內部治理效能的實踐經驗[19]。此外,有研究基于數字政府實踐,致力于打造一個協同演進的生態系統,其中包括數字政府、數字經濟以及數字社會,以實現包容性、協同性、智慧性和可持續性的治理價值[20]。

(三)技術治理下的數字政府研究

數字政府研究的技術治理視角要明確對數字技術的治理、數據的治理、數字用戶的素養提升以及應用場景的開發與限度等議題,回應數字技術監管、數據共享開放、數字技術用戶數字素養的提升等核心命題。政府應抓住轉型機遇,用技術賦能助力治理現代化,通過推進數字基礎設施建設、完善數據資源體系,增強公民數字素養以響應經濟社會全面數字化轉型需求。

在數字技術和計算機普及并廣泛應用之前,交通、通信、水利、能源等方面的基礎設施是支撐社會和經濟運作的關鍵部分,在政府治理中具有顯而易見的重要地位。進入數字時代,新型基礎設施是以新一代數字技術為驅動,以適應新一輪科技革命與產業變革需要為導向,并提供智能化、數字化產品和服務的新一代數字基礎設施體系。同時,數字政府網絡基礎設施也逐漸由簡單的“人人互聯”邁向更為復雜的“萬物智聯”,可借助大數據、人工智能等信息通信技術進行業務流程再造和跨部門事項集成,合理分配公共服務資源,實現技術融合、業務融合和數據融合,為數字政府生態圈加速賦能。當前,數字政府建設亟須過渡到以政務“中心”為支撐、“平臺驅動”為核心的模式,構建全面的數字基礎設施平臺,緊密連接公眾、企業和政府部門,從而實現智慧化政務服務。在此基礎上,通過科學化的決策制定、高效的執行手段及立體化的監督方法,全面推動政府治理能力的現代化進程。

在持續推進數字基礎設施建設的基礎上,進一步優化包括數據共享、數據安全和數據標準等要素在內的數據資源體系,成為暢通數據資源大循環的先決條件。然而,G2G(government to government)數據互聯互通不充分是政府數字化轉型的突出癥結[21],這一問題凸顯為跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務間信息隔離的大量存在,成為數字政府建設的主要瓶頸。

具體而言,在橫向上,不同部門系統以及市縣系統之間存在多種壁壘,阻礙了信息的順暢流動;在縱向上,垂直部門之間則存在大量的“信息煙囪”“隔離帶”,導致數據利用不充分,尤其在政務服務數據對地方政府公開方面,難以滿足“互聯網+政務服務”改革實踐需求。一些學者認為信息孤島的成因主要在于政府服務理念的缺失、部門利益的影響、共享機制的不完善和技術標準的制約[22]。還有學者通過比較不同數據治理機構,發現兩種機構在制度環境變化中面臨的數據共享交易成本不同,從而導致差異化的數據共享結果[23]。解決這一問題,一方面需要打破“專有數據”和“內部數據”邏輯,強調數據標準化、電子化和可視化的共享與互通;另一方面,相關業務數據應以統一標準和相關配套制度在共享平臺上進行協同整合,以技術融合推動組織結構形態重構和服務模式創新。

與數據治理相對應的是算法治理,基于海量算法模型的生成式治理模式對傳統公共治理提出了巨大挑戰。例如,ChatGPT的問世再次證明算法在預測、自動性和效能提升方面的巨大潛力。然而,算法引發的一系列問題亟待理論界給予關注。當前,歐洲各國紛紛發起算法治理的有關倡議,均提及公開透明、公眾參與、可持續性等公共價值的重要性。在公共管理領域,各類調試后的公共管理算法嵌入到審批、執法、監管、公共服務供給、公共資源配置等領域,帶來了深刻的公共管理變革,需要理論界及時跟進,總結現有算法治理、算法執法等存在的問題、模式、特征與成因,與傳統公共行政學對話,發展新的理論。

此外,公民本身的數字素養至關重要,決定了數字政府理念、系統、應用等的受歡迎度。2021年12月,中央網絡安全和信息化委員會發布《“十四五”國家信息化規劃》,將“全民數字素養與技能提升行動”作為十大優先行動之首,提出“搭建全民數字技能教育資源體系,開展數字技能教育培訓,精準幫扶信息弱勢群體”,數字素養逐漸成為人們參與數字政府建設必不可少的一種生存技能和知識資產。公民數字素養高低對數字政府建設具有關鍵決定性作用,全民數字素養提升已成為實現政府數字化轉型的基礎性條件。因此,基于國家治理的現實需求,應通過縮小數字鴻溝、建立數字素養培養體系、擴大優質數字資源供給、營造良好數字生態,以更好適配數字化時代的需求[24]。

(四)政策、組織與技術的互動關系

前文從三個維度梳理了數字政府的熱點議題。政府數字化轉型是一個復雜的過程,涉及政策、組織和技術的相互作用。這三個要素相互關聯,政策制定需考慮技術可行性和組織變革的需求,組織變革需受到政策法規和技術的支撐,而技術的應用必須符合政策規定和滿足組織的需求,它們協同推動政府數字化轉型,三者的互動關系如圖3所示。

技術作為底層基礎以支撐組織運行,同時組織運行反作用于技術。先進的技術可以顯著提升組織內部運行的效率,優化服務流程,降低協同成本,從而增強組織的整體協調性和靈活性;而組織運行中的需求和挑戰不僅成為技術創新的動力,還可以推動培訓以提升公民的數字素養,增強對數字技術的應用能力。

政策驅動政府結構調整,即對政府組織運行進行系統性、整體性重構組織運行,其包括兩種方式:一是行政機構改革,強調政策驅動,如國家組建國家數據局統籌推進數字政府建設;二是結構重構,即不改變現有的行政架構,通過政府數字化“技術嵌入”重建扁平化、開放包容的組織結構,借助數字技術和平臺,減少部門壁壘、推動各部門協同、優化服務流程。同時,組織運行提供了實時的反饋機制,基于組織運行的反饋,政府可以進行政策的調整和優化,以更靈活地應對變化的需求和挑戰。

政策在數字治理中充當引導和規范技術發展的關鍵角色。政府通過法規和政策框架為數字治理創造了基本規則和目標。這些政策不僅僅是對技術發展方向的明確指引,更聚焦諸如隱私保護和數據安全等領域。技術的快速演進也推動著政策的調試,如區塊鏈、人工智能等新興技術的涌現,可能迫使政府及時更新和制定新的法規以適應數字化時代的挑戰。這種雙向的互動機制體現了政策和技術在數字治理中的相輔相成,政策的靈活性和技術的推動力共同確保數字治理的適應性、合規性和創新性。

三、數字政府建設的發展趨勢

(一)政策引導:頂層設計與地方能動

在中央有關數字政府頂層設計的明確指導下,地方各部門始終堅持技術賦能與業務協同并重的原則,積極推動數字政府建設。然而,在這一建設過程中也凸顯出一系列問題。具體而言,部分省級層面頂層設計缺失。由于在數字政府領域尚未形成統一藍圖,各地數字政府建設的具體內容呈現出較大差異性,導致資源的分散利用和協同障礙。數字政府實踐涉及多部門和多領域的協同,一些主管部門的職責劃分和協同機制尚未充分明確,影響數字政府的整體運行效率。因此,未來需在整體性治理視角下探究數字政府體制機制改革,通過制度與政策創新推動數字政府建設取得新突破。

推動數字化轉型的關鍵在于制度創新,這一創新通過數字技術的應用來激發制度變革。然而,技術只是實現數字化轉型的工具,而不是最終目標。制度創新通過技術嵌入實現政府體制機制、行政邏輯和文化的重新構建,以適應數字時代的要求,突破數字技術在“技術執行”的局限,實現“制度執行”。數字政府建設的關鍵在于確立一套完備的制度體系,即“明確運用新技術進行行政管理,推進政府部門規范有序運用新技術手段賦能管理服務”。在數字治理過程中,制度與規范將逐漸轉化為數字規則的治理體系,從而實現更高效、透明和創新的治理體系。政府數字化轉型在整體理念下推動持續發展,通過制度優化不僅對內重塑政府組織結構和運行機制,推動“跨層級”服務,提升協同能力,還對外重構政府與市場、社會、公民的關系,以解決信息不對稱、政策響應滯后等問題。

部分地區探索數字化轉型創新模式取得了成效。例如,浙江省在推進“最多跑一次”改革方面的成功經驗,在國家數字政府建設相關政策和政府工作報告中得到了持續的關注和強調。這些創新舉措不僅在浙江全省范圍內得以廣泛傳播和推廣,而且為其他省份提供了重要參考。在國家層面,應當進行整體統籌規劃,不僅限于展開試點示范,還可以通過獎勵推薦、自主申報等多種途徑,廣泛搜集各領域數據驅動數字政府建設中各個要素協同發展的典型案例。這些在各領域經過實踐驗證、被證明行之有效的先進做法,應及時上升為制度或標準,以制度化的方式推動“多地復用”創新。

(二)組織優化:構建整體協同體系

數字政府建設已成為推動國家治理體系和治理能力現代化、優化服務、促進創新與民主參與、滿足人民對美好生活需要的重要舉措。在當今復雜多變的社會環境中,問題和挑戰往往交織復雜,公共事務治理已不再局限于原有的層級與部門邊界,需要跨越不同層級和領域進行協同解決。因此,運用平臺治理、協同治理的理念構建整體協同體系成為未來數字政府建設的重要方向。

以數據集中、業務集中、服務集中為特點的大集中模式是中國政府數字化發展的未來方向。同時,為滿足數據向上集中、業務向下延伸、服務向外擴展的迫切需求,建立基于集中模式的數字化平臺勢在必行,即將數據、業務、服務等納入一個平臺,借助數字技術,實現全省乃至全國范圍內的“一體化”業務經辦,以及跨地區、跨業務的數據共享和業務協同,從而全面提升業務經辦能力和服務水平。

大集中模式的構建需要直面碎片化治理的體制機制問題。如何通過數字化賦能治理協同,打破條塊分割的治理現狀、完善整體性跨部門協同機制,成為數字政府的“下一步行動”。數字賦能政府部門治理協同的本質在于利用數字技術對政府部門的主體結構、互動關系、行動空間、制度權責以及業務流程邊界進行重塑,使各部門根據業務情況在數字空間中迅速高效地進行信息互動,實現決策、管理、績效和行動的協同。為克服當前發展瓶頸并解決深層次的條塊協同難題,確立統一標準成為實現政府部門數字化賦能協同的關鍵前提。

針對公共治理現實狀況的變化,應制定統一的政府部門組織架構、資源配置、業務內容等數字化轉型標準,以保障虛擬組織與實際組織、不同組織之間的數字化連接和互動。同時,需要關注新興現代技術成果與政府治理實踐的融合,為聯動式決策、可視化指揮、智能化分析、閉環式管理等賦能,從而推動部門間的協同合作。

(三)技術支撐:數字素養與價值關懷

在國家治理領域,新技術的廣泛應用帶來了五種明顯的變化:一是移動互聯網改革了政府模式,推動了“放管服”改革和智慧城市建設,促進政府與公眾的交流;二是算法憑借算力優勢嵌入政府治理,降低了治理成本,提升了公共服務質量;三是政務云平臺成為“大腦中樞”,為各級政府部門提供綜合服務;四是大數據整合了核心數據庫,重塑了智能治理模式;五是人工智能推動了治理形態創新,實現了即時感知和智能監管?？梢?新一代數字技術在國家治理現代化的進程中發揮著關鍵的驅動作用。這就需要明確什么決定了人工智能等新一代數字技術在公共組織中的成功采納以及何種因素影響公民使用人工智能供給的公共服務。如Neumann等(3)NEUMANN O, GUIRGUIS K,STEINER R. Exploring artificial intelligence adoption in public organizations: a comparative case study[EB/OL].(2022-03-20)[2023-10-18]. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2022.2048685.使用技術—組織—環境(TOE)框架,發現技術和組織隱私是關鍵因素,環境因素居次要地位;Willems等(4)WILLEMS J,SCHMID M J,VANDERELST D,et al.AI-driven public services and the privacy paradox: do citizens really care about their privacy?[EB/OL].(2022-04-13)[2023-10-20]. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2022.2063934.探討了公民感知、數據共享的標準及公民隱私問題如何影響其使用人工智能驅動型公共服務意愿。同時,如何在技術應用過程中對其加以有效治理,以此確保技術應用的合理性和實際效益,成為當下的研究熱點。

新一代數字技術為數字化轉型提供了機遇,推動經濟和社會智能化發展,然而,其迅猛發展伴隨著治理風險,包括知識產權爭議、隱私侵犯、數據濫用及虛假信息傳播,是迫切需要解決的難題。過度依賴數字技術還可能被技術支配,如公共部門決策過度依賴算法可能會產生算法歧視和算法共謀,這不僅會削弱政府自主性,還加劇了社會不平等。因此,如何提升數據治理水平與能力、有效規避數據安全隱患、倫理道德以及技術依賴等問題,也是未來數字政府建設應重點關注的內容。

面對數字技術帶來的多樣風險與挑戰,當務之急是在政策框架中強調數據安全和隱私保護,這需要明確定義數據的合法使用和存儲要求,以確保政府和公民的數據權益得到充分保護。同時,政策制定的適配性至關重要,以能夠迅速適應不斷發展的技術,增強應對數字技術治理風險的應對能力。其次,數字素養的普遍提高至關重要,這關涉數字風險的識別、數字技術的采納、數字產業性質的把握。最后,建立有效的監測和風險評估機制有助于及早發現和處理潛在的數字威脅、技術依賴問題,采取必要的預防措施,確保數字政府建設能夠在安全和可持續的環境中蓬勃發展。這一系列措施將有助于有效應對數字技術所引發的多樣風險與挑戰,保障數字政府建設的可持續性。

四、結語

數字政府實踐的快速進展催生了理論研究的進步,理論的發展也進一步指導實踐。本文系統梳理了當前數字政府研究的理論基礎與最新進展,為未來數字政府研究和實踐提出發展指引。通過對數字政府基礎理論的梳理和總結,發現數字政府研究至少存在著技術、組織與政策三重視角。這三重視角從不同側面反映了數字政府研究的交叉復合性特征,正因如此,才更需要反思數字政府未來的研究方向與趨勢。未來的數字政府研究需要從政策引領的多重價值整合、整體協同的組織保障機制與數據治理的技術支撐等角度入手,全面推進數字政府的理論研究與治理實踐。

相關發現和理論思路對未來的數字政府建設研究具有一定指導價值。一是厘清了數字政府基礎理論的發展脈絡,重點指出了數字政府的核心理論在于技術治理與協同治理同等重要,未來需要構建起整體性、回應性、民主性等多重屬性的,同時滿足廣大公民多元化需要的政府。二是從具體命題出發,指出了數字政府研究的熱點和重點議題。尤其需要依托廣泛的實證研究,深度挖掘數字技術嵌入組織運作、數字政策變遷發展演變的邏輯,廣泛把握中國數字政府各維度各要素的總體發展水平與驅動機制。三是從數字政府實踐優化的角度出發,提出了系列政策建議,助力政府數字化轉型。

未來的數字政府建設不僅要重視數字技術的研發、創新與應用,更為重要的是要研究政府本身,從技術倫理、組織運作、政策過程、政治利益、權利維護、公眾參與、公開透明與公平便民等價值要素出發,關注數字技術嵌入這些要素的過程與適配性。即數字技術是嵌入到制度環境中的,制度環境對數字技術的認可度與包容性至關重要。