鄉村地域工業用地空間重構研究
——以蘇南地區為例

■ 陳海燕/李蘭圖/劉其華/馬 靜

（1.江蘇省自然資源廳，南京 210009；2.江蘇省規劃設計集團城市更新規劃設計院，南京 210008；3.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211000）

0 引言

自然資源權益改革是推動供給側改革、促進經濟雙循環和高質量發展的重要實踐[1]。改革開放以來，中國不斷推動自然資源產權制度改革與實踐，明晰權屬關系，健全自然資源統籌管理體系，深化資源市場化配置，促進經濟社會高質量發展[2-3]。當前，自然資源產權制度改革需要明晰產權主體，完善收益分配機制，以高質量國土空間開發保護格局助推區域均衡協調發展[4]。然而，城鄉一體化發展進程中，鄉村工業用地粗放和低效利用現象較為普遍，既降低了利用效率，又阻礙高質量發展目標實現[5-6]。因此，探索鄉村工業用地連片再開發對提升土地節約集約水平，優化鄉村用地空間格局，推動城鄉融合高質量發展具有重要意義。

近幾年低效工業用地再開發受到學術界廣泛關注，主要集中于工業用地空間演變特征[7]、空間優化模式[8]、市場化配置關鍵問題[9]、工業用地轉型影響因素及轉型策略與路徑[10-12]等方面。曾鵬等指出，鄉村工業用地存在占地比重高、用地分散等問題，可通過規劃引導鄉村工業用地集聚發展[7]；趙毅等認為，鄉村工業經濟從內部循環轉向外部循環，政府強制性制度變革面臨高昂成本，應循序漸進，采取自上而下和自下而上相結合的方式推進制度革新[13]；陳磊等為破解城鄉發展困境，運用歸納演繹法和理論分析法，解析了農村土地制度改革對城鄉融合發展的影響機制[14]；戴小平等總結了深圳市片區統籌規劃思路、主要內容和創新之處，指出應運用空間統籌手段重新劃定單元邊界，明確單元內各項配套設施的開發量，并建議可采取分期實施方式推動城市存量地區更新[8]；吳屹豪等基于多方主體關系視角，認為區域綜合開發模式能夠調動多元主體參與共治、共建與共享的積極性，有利于解決市郊村鎮工業用地更新這一復雜問題[11]。也有部分研究從土地發展權和產權制度角度，探索了城市存量工業用地更新機制與路徑，為工業用地轉型更新下土地增值收益分配方式發展提供了參考[15-17]。但既有研究多基于城鄉融合發展、精明收縮、存量更新及產權制度改革等視角，總結實踐經驗，分析轉型策略，對鄉村存量工業用地空間重構過程中產權融合、連片開發與空間重構關系和實踐路徑研究不足。

蘇南地區是我國鄉鎮企業發源地，“村村點火、戶戶冒煙”的“蘇南模式”更是成為我國工業化、城鎮化初中期鄉村振興、城鄉融合發展的樣板[18]。隨著經濟社會的發展，“蘇南模式”也在迭代升級，逐漸向“后蘇南模式”演變，但蘇南地區鄉村工業用地存量過大、空間格局散亂、土地權屬混亂等問題嚴重，阻礙工業用地提質增效[19]。亟需通過連片再開發、產權制度改革等推動蘇南鄉村存量工業用地轉型升級，提升節約集約水平，促進資源高效利用。本研究中，鄉村工業用地是指位于蘇南地區鄉村或者鄉鎮范圍內，用于工業生產的土地，包括國家所有、農村集體組織和個人所有。本文在分析蘇南鄉村工業用地演變歷程和特征的基礎上，基于產權融合、連片開發等手段，探究鄉村存量工業用地空間重構主要路徑，以期為鄉村存量工業用地空間重構提供政策參考。

1 蘇南鄉村工業用地歷史演變與特征

1.1 蘇南鄉村工業用地歷史演變

蘇南地區鄉鎮企業發展歷史久遠，有研究將蘇南地區鄉村工業發展劃分為“蘇南模式”階段、“新蘇南模式”階段和轉型優化階段[19]。但從工業用地來說，20世紀80年代形成了以小型加工業為主的鄉村工業用地格局。20世紀90年代中后期，外向型經濟大幅增加，但蘇南地區鄉村工業依然依賴低成本集體土地，用地零散破碎、權屬混雜不清[20]。2000年后，外資企業、私營企業蓬勃發展，工業用地最低保護價、最小容積率和單位面積最低投資額等節約集約措施廣泛推行。2018年后，我國開始施行多規合一，國土空間用途管制政策嚴格實施，蘇南地區鄉村工業用地全面推進精細化管理，工業用地不斷向產業園區集聚，促進提質增效、高質量發展。本文依據蘇南地區鄉村工業用地演變特征將其演變過程劃分為分散無序、優化轉型和高質量發展三個階段（圖1）。

圖1 蘇南地區鄉村工業用地歷史演變特征

(1)分散無序階段（1980—1999年）。改革開放之后，“村村點火、戶戶冒煙”的蘇南鄉鎮企業模式盛行，眾多規模較小的初級加工企業在鄉村發展起來，導致用地布局呈散點狀。同時，鄉村工業用地發展受行政村邊界限制，多以村域路網為中心向外擴張，形成“沿路兩張皮”的分布特點。

(2)優化轉型階段（2000—2017年）。黨的十四屆三中全會全面推行“社會主義市場經濟”，加速了中國改革開放進程，外向型經濟逐步進入蘇南鄉村。外資企業、私營企業的大規模進駐沖擊了鄉村工業格局，逐步形成“新蘇南模式”。由股份制、民營制和外資三者融合的“新蘇南模式”促使鄉村工業用地煥發新的生機[21]。同時，“三集中”政策的實行，使鄉村工業企業由鄉村向鎮區、園區集聚發展，加速了蘇南地區城鎮化進程。該階段以村域為發展中心的鄉村工業逐漸向城鎮周邊集中，工業用地布局集聚效應增強。

(3)高質量發展階段（2018年至今）。隨著“增存掛鉤”“城鎮開發邊界劃定”等政策的實施，蘇南地區鄉村工業用地快速擴張勢頭得到了遏制，工業用地逐漸向大的工業園區集中，一些分散零亂的鄉村工業企業被清理。同時，建設用地供給側改革也使得鄉村工業用地擴張被有效限制，低效工業用地再開發、產業園區提質增效整治等工作的廣泛推開，迫使地方政府加大推進存量土地盤活利用力度，倒逼鄉村低效工業用地逐步清退或提質增效，并逐漸向城市和產業園區集聚，以促進工業企業全方位、高質量發展。

1.2 蘇南鄉村工業用地現狀特征

(1)產業規模小而分散，空間集聚特征不明顯。早期蘇南地區鄉村工業用地普遍嵌入村鎮建設用地內部，導致用地空間混雜，產業高度破碎分散[22]。從存量工業用地分布特征來看，總體上分為村鎮中心型、村鎮邊緣型和村鎮工業園區型三類。村鎮中心型用地位于村鎮區內部，亟待改造的存量工業用地主要為已停產或產出低下的閑置類工業，以及政策禁止類、淘汰類企業，該類工業用地經濟價值較高，一般做“退二進三”處理。村鎮邊緣型用地位于村鎮邊緣，缺乏規劃引導，布局隨意，多呈散點狀分布且規模較小，一般做清退處理。村鎮工業園區型用地位于各村鎮工業集中區，但由于前期缺少明確邊界劃定，以及當前部分企業因停產、破產導致土地閑置等，也存在一定程度的空間形態不規則、布局散亂特征。

(2)土地權屬雜而多元，權屬分布特征多樣化。鄉村工業用地權屬復雜，主要表現為產權主體、產權類型多元化[23]。產權主體存在鎮、村、村民小組三級原產權所有者，隨著市場化改制，逐漸又發展成形式多樣的開發管理單位，包括鎮政府、鎮屬集體資產管理公司、村委會、社區、經濟合作社、村民小組、村屬集體資產管理公司、私營企業等。產權類型有國有建設用地、集體建設用地與違法建設用地等。早期管理制度過于寬松和市場環境活躍，在招商引資中，集體土地一部分用于自建廠房，一部分直接出租土地或作價入股聯建聯營。但農村土地流轉規范及法律法規建設長期滯后于市場發展需求，私建、違建等現象普遍。此外，已批未建、合法已建、一地多企、租購并存等各類問題更加劇了產權零碎復雜的情況。

(3)用地產出低而有限，節約集約利用水平低。蘇南地區鄉村工業用地呈現“數量多、規模小、配套差”的特征，難以滿足現代化企業生產規?；囊?。例如，江陰市各類鄉鎮工業集中區接近200個，平均每個集中區面積不足70公頃，村級工業集中區面積更小，平均占地僅20～30公頃，用地產出約2000元/m2，遠低于市級工業園區約5000元/m2的用地產出水平，缺乏規模效益和集聚效益；同時，長期依賴征用非建設用地擴大經營，導致土地不能抵押，限制企業融資，阻礙規模擴張[18]。此外，目前江陰市村鎮工業園區主要分布紡織加工、金屬零部件等效益較低的中小企業廠房，現狀工業用地的平均稅收僅18萬元/畝，村級工業園區中集體工業用地的稅收不到13萬元/畝，顯著低于城市工業園區30萬元/畝的產出水平。

2 鄉村工業用地空間重構的新時代要求

改革開放以來，我國經濟快速發展，工業化、城鎮化進程持續加速。當前，長三角地區部分城市已進入城鎮化中后期，早期粗放無序擴張的弊端日漸凸顯，不僅限制了人口集聚和產業轉型升級，還嚴重制約區域高質量發展[24]。為適應新型城鎮化建設和社會經濟高質量發展要求，從“增量擴張”向“存量優化”轉變的需求日益迫切。工業用地作為經濟社會發展的重要資源載體，其利用強度和配置效率直接影響經濟發展質量和效益。當前，中國經濟正在向雙循環模式轉變，鄉村工業用地將成為推動縣域經濟發展的重要抓手，對促進城鄉融合發展、深化要素配置全面市場化改革、建設資源節約型社會具有重大戰略意義。

第一，推進經濟高質量發展的關鍵要求。黨的十九屆五中全會明確提出，把高質量發展作為經濟社會發展的核心指導思想。黨的十九屆六中全會進一步提出，要加快推動經濟發展的質量、效率和動力改革。黨的二十大報告提出，要堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化。以創新驅動、效益為主的內涵式高質量發展成為新時代經濟社會發展的關鍵要求。蘇南地區鄉村工業用地量大面廣，低效用地再開發潛力大，對這些用地進行集中規劃、連片開發并加強產業準入引導，不僅可以提高土地資源利用效率，推動形成產業集聚效應，還能夠促進鄉村經濟多元化發展，助力區域全產業鏈高質量發展。

第二，實現城鄉融合發展的內在需求。傳統城鄉二元結構下，優勢資源主要向城市集中，導致城鄉發展不均衡，嚴重制約著經濟社會包容性發展。隨著新型城鎮化的不斷深入，基于城鄉全域全要素統籌的城鄉融合發展模式優勢逐漸凸顯[26]。鄉村工業用地空間重構可以推動城市先進技術與資本進入鄉村地區，促進鄉村產業轉型優化，縮小城鄉經濟差距，能夠提高鄉村農民收入，縮小城鄉居民收入差距，實現城鄉共同繁榮與發展。

第三，自然資源節約集約政策的基本要求。長期以來，我國始終堅持嚴格的節約集約用地制度，不斷提高資源利用效率。從國家層面來看，黨的二十大報告明確提出“加快發展方式綠色轉型，實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用”。從區域層面來看，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）積極響應國家戰略要求，探索提升工業用地節約集約水平和投入產出效益，助力縣域經濟高質量發展。然而，鄉村地區受歷史發展階段因素等影響，資源錯配、低效利用等問題普遍存在。實施鄉村工業用地連片再開發，有助于整合零散、細碎的工業用地，優化工業用地空間格局，策應全面實施節約戰略要求，推動自然資源節約集約利用，為鄉村產業轉型升級、經濟發展注入新的活力。

第四，土地利用形勢嚴峻的必然選擇。當下蘇南地區已進入城鎮化中后期，發展驅動力從以工業用地擴張為中心逐步轉向以人的發展為核心。近幾年，隨著開發區土地集約利用評價、工業企業用地調查、城鎮低效用地再開發、“三類園區（鄉鎮（街道）工業園、小微企業園、村級工業集聚園（點））”整治等工作開展，各地建設用地擴張趨勢得到了明顯改善。但從工業企業用地調查數據來看，蘇南地區鄉村工業用地集約水平遠低于國家級經濟開發區[18]。此外，鑒于鄉村工業用地多嵌入周邊農田空間，易激化工業發展與耕地保護的矛盾，故亟需轉變鄉村工業用地發展方向和利用強度，通過連片再開發和空間重構實現經濟、社會和生態三效統一。

3 當前鄉村工業用地空間重構面臨的困境

3.1 政府投入收益倒掛，市鎮兩級財政壓力過大

目前，蘇南地區鄉村工業用地空間重構尚未全面展開，多以試點探索為主，連片再開發是主要手段。從試點區域實踐來看，資金投入多依賴于市鎮兩級政府，且市級政府財政補貼較少，鎮級政府資金籌措難度較大。從經濟平衡角度看，工業用地改造項目投入包括拆遷騰退成本、居民安置成本和指標調配成本三個主要方面，而短期收入只能依靠工業用地出讓，遠達不到投入水平。因此，面對較大的經濟壓力，政府部門通常選擇拉長工業用地改造項目周期，以期通過提質增效帶來新的稅收彌補工業用地改造項目成本。

3.2 各方利益主體訴求各異，協調難度較大

鄉村工業用地空間重構依托于連片再開發項目實施，而連片開發往往涉及多種土地產權主體，包括國家、集體組織、企業主體和個人等多種主體。在連片開發過程中，利益協調順暢度在一定程度上影響項目進度。如在需要進行土地產權置換或整合時，多數中小民營企業經營者并不愿意接受用地產權變更，而是更加希望以租賃廠房的形式進行改造升級，這無疑增加了連片開發的阻力。此外，以政府為主導的再開發項目，在利益分配時，村集體組織的實際控制力也會對工業用地連片開發項目產生重要影響，“強勢”的村集體反而能更好地整合多方利益，順利推進工業園區改造項目。

3.3 破碎土地連片整合操作路徑不暢

鄉村工業用地連片開發項目涉及多種產權類型，如國有建設土地、集體建設土地和農業用地等，因此，在實際整合過程中涉及環節眾多，過程繁復，面臨多種阻礙，主要體現在政府政策制定、土地權屬協商、多部門合作和資金技術保障等方面[27]。政策制定上，政府部門需因地制宜編制連片開發方案，政策方案的可行性、前瞻性與執行力度不僅能推動土地權屬協商工作，而且決定著工業用地項目改造效率。土地權屬協商工作需要政府、村集體組織和企業之間多方協調，然而在實際過程中，往往缺乏有效的溝通，引起土地權屬糾紛。鄉村工業用地改造項目不僅涉及市、鎮、村各級，而且牽扯財政、自然資源、住建等多部門，需要政府統籌及部門合作，然而在實際工作中，仍存在著信息溝通不通暢、權屬責任不明晰、多方利益沖突等問題。此外，在工業用地項目改造過程中，由于資金、技術需求較大，由政府主導的土地征收工作使得政府面臨高昂成本，阻礙了項目進程。

4 鄉村工業用地空間重構的框架與機制

4.1 理論框架

鄉村工業用地作為鄉村經濟的基本載體和供給側結構性改革的關鍵要素，在資源環境硬約束背景下，開發、利用與管理仍面臨著用地-產業錯配、產權復雜流轉困難、空間布局分散等問題[28]。創新鄉村工業用地空間重構模式，推動鄉村工業用地高效利用對縣域經濟振興、鄉村發展和共同富裕具有重要意義?；诖?，本文提出鄉村工業用地空間重構的理論框架（圖2）。該理論框架包括產權融合、連片開發和空間重構三個部分，三者之間在鄉村工業用地空間價值提升過程中具有密切聯系。產權融合為連片開發的資源整合提供了基礎，連片開發是鄉村工業用地空間重構的有效手段，為實現鄉村工業用地空間重構、價值提升提供了條件，而空間重構是鄉村工業用地整合與發展的最終目標。三者之間相互聯系、相互作用，共同推進鄉村工業用地節約集約利用水平提高與經濟實力提升。其中，產權融合是指將分散的工業用地產權進行整合，為提升工業用地利用與管理效率提供基礎。連片開發是指以連片規模效益為引導，將相近的工業用地進行整合，整體發展，通過資源共享實現資源利用效率最大化?？臻g重構是指對鄉村工業用地的重新規劃與布局，最終目標是為了促進鄉村工業用地空間結構優化、功能價值提升。

圖2 鄉村工業用地空間重構理論框架

4.2 引入產權融合治理的空間重構機制

鄉村工業用地產權融合需適應生產關系的變革，其價值主體、基本特征和制度類型不斷發生階段性變化且具有復雜性。受社會經濟發展和政策制度的合力推動，鄉村工業用地產權融合是指分散的土地產權在某一時空范圍內的整合與轉變[29]。通常，形容工業用地產權融合完成的重要標度是某一區域整體內工業用地價值形態的顯著變化。由此，首先應該將工業用地權屬和具體制度類型結合起來才能實現區域內工業用地產權融合，單一類別的工業用地產權變化并不能完全理解為產權融合。其次，在工業用地長期演化過程中，其價值形態的根本轉變是工業用地產權融合的關鍵表征，主要涵蓋工業用地產權權屬形態、產權結構形態和產權主體形態三個層面（圖3）。

圖3 鄉村存量工業用地產權融合治理機制解析

首先，產權權屬形態的整合最為直觀。經濟高質量發展要求促進鄉村工業用地連片再開發，堅持向存量要空間、要效益，而工業用地所有權、使用權與管理權的分散化會制約其連片整合的進程。因此，面對經濟社會發展需求，應當協調與整合鄉村工業用地權屬關系，通過土地出讓、流轉等方式，將權屬分散的工業用地進行整合，以促進工業用地產權集中管理、統一調配，最大程度減少鄉村工業用地連片再開發阻力，提升鄉村工業整體水平，確保鄉村工業用地可持續利用。

其次，應注重產權結構形態的融合與轉變。工業用地產權結構主要包括國有土地、集體土地、企業和個人幾種主要形式，但在實際過程中，其產權結構易出現交叉融合的情況。因此，在工業用地空間重構過程中應注重國有土地和集體土地的有效置換，這一做法不僅能夠促進鄉村工業用地的高效利用，而且能夠有效應對工業用地資源稀缺等問題。一是應推動國有土地和集體土地的整合管理，依靠政府政策優化工業用地利用方式，提升工業用地開發利用效率以實現工業用地的統一管理與使用。二是現有土地登記制度存在權屬信息不清、信息流通不暢等問題，應完善土地登記制度，推動形成權屬清晰、審批透明、規劃有序的工業用地產權管理體系，促進混合土地的有序整合。三是應有效銜接城鄉融合政策，推動城市用地和工業用地的有機整合，以完善城市基礎設施建設，為工業用地連片再開發提供基礎支撐。

最后，產權主體形態整合的實質是均衡與協調多方主體利益，為產權權屬與結構融合提供重要基礎。通過多方主體之間的利益博弈，尋求不同利益訴求者的工業用地均衡發展利用狀態，以實現工業用地資源的再分配。通過產權主體的整合，可以避免資源分散導致的浪費，易形成集聚融合效應，為產業轉型與升級提供基礎保障。同時，在整合的過程中，也能優化調整產權結構，為進一步促進工業用地高效利用與發展提供保障。

5 產權融合視閾下蘇南典型鄉村工業用地空間重構實現路徑

鄉村工業用地無序低效擴張使得連片再開發面臨諸多權屬問題，如同地不同權、權屬不清、產權混雜等，嚴重影響著連片再開發項目落實。圍繞地方政府、企業、村集體和村民的各自利益訴求所進行的博弈，依據產權結構、利益主體劃分，可歸納出如下三種鄉村工業用地空間重構實現路徑。

5.1 歸宗整合，降低產權交易成本

鄉村工業用地連片再開發過程中，涉及的產權主體往往較多，易產生利益統籌困難和權責不清等問題。歸宗整合是指將多個產權主體歸并為單一產權主體。依托單一產權主體推進工業用地連片再開發工作，不僅減少了產權主體之間的摩擦成本，而且能實現整體統籌，降低交易成本，推動各類項目高效、有序實施。歸宗整合的路徑可分為政府征收、收購整合、作價入股和零星土地整合等方式（圖4）。例如，江陰青陽科創園通過將原土地產權人江蘇永聯集團國營江陰農藥廠（國企）和江陰凱江農化有限公司（民企）以企業土地和廠房等資產作價入股的方式，實現了土地歸宗，大大降低了連片改造土地征收的成本。

圖4 歸宗整合類型示意圖

5.2 用地置換，提升集約利用水平

零散、細碎的土地利用方式極大地限制了工業用地連片開發，影響了集約利用效率。用地置換是指按照“面積相近、價值相等、雙方自愿、憑證置換”的原則，將國有建設用地、集體土地進行同類性質、跨性質的置換（非交易性）。通過局部用地置換，可以避免大面積土地產權交易，降低了產權高頻交易的成本，以實現工業用地連片開發。用地置換主要是指土地使用權的置換，既包括國有建設用地之間的置換，也包括國有建設用地與集體建設用地之間的置換（圖5）。

圖5 用地置換類型示意圖

5.3 連片自改，協調多元主體權益

村鎮工業園區內存在多元利益主體，在實行連片再開發時，往往很難統籌多元主體利益訴求。因此，對于地塊規整、權屬清晰、不影響連片開發整體效益的土地允許保留權屬，實行自改以銜接區域整體再開發工作。通過連片自改不僅可以滿足土地產權人保留土地權屬的利益訴求，而且能夠提高土地產權人參與區域整體改造更新工作的積極性，保障其產權權益，確保連片再開發工作順利實施（圖6）。例如，江陰月城交通裝備制造園項目原土地產權人自行改造的意愿強烈，但通過政府平臺整體收儲難以實施。因此，江陰市通過政府牽頭，采取統一規劃、統一建設、統一招商運營的三統一模式，保留原國有土地企業產權，實現了園區多宗地塊的統一改造，大大提高了原產權人參與改造的意愿，并通過出臺政策，允許按照一宗地進行消防、規劃建設指標等審查，保障了項目順利實施。連片自改路徑可分為單一企業自主改造和多個企業合并后再整體改造兩種方式。

圖6 連片自改類型示意圖

6 結語

本文基于蘇南地區鄉村工業用地演進歷程、典型特征，分析鄉村存量工業用地所面臨的困境，闡明了產權融合治理機制，設計了不同產權融合模式下工業用地空間重構路徑。主要結論如下：

(1)蘇南地區鄉村工業用地歷經“蘇南模式”時期和“新蘇南模式”時期，目前已進入轉型優化期，但仍具有產業規模小而分散、土地權屬雜而混亂、用地產出低而有限等典型特征。

(2)鄉村存量工業用地空間重構是推動經濟高質量發展的關鍵要求，是實現城鄉融合發展的內在需求，是土地節約集約政策的基本要求和嚴峻土地利用形勢的必然選擇。

(3)蘇南地區鄉村存量工業用地空間重構以連片再開發為主要手段，面臨著政府投入收益倒掛、土地產權利益協調難度大和破碎土地整合路徑不暢等主要困境。

(4)產權融合為連片開發的資源整合提供了基礎，連片再開發是鄉村工業用地空間重構的有效手段，為空間重構提供了條件，而空間重構是鄉村工業用地整合與發展的最終目標，三者之間相互聯系、相互作用。

(5)產權權屬形態、產權結構形態和產權主體形態三個層面的融合轉變是鄉村存量工業用地空間重構產權融合治理機制的關鍵表征。未來應深入探索歸宗整合、用地置換和連片自改等路徑，為城市存量工業用地再開發提供指導。

鄉村工業發展對當地經濟增長發揮重要的作用，隨著高質量發展背景下的新型城鎮化推進，如何更好地推進鄉村工業用地連片再開發，促進鄉村工業用地空間重構，已成為適應新時代重大發展戰略要求。鄉村存量工業用地再開發更加注重內涵發展，不僅要重視資金、技術配置以實現高質量發展，還要重視產業導向合理性以最小化升級改造成本。這種復合多元化的規劃、轉型與鄉村工業用地改造，要求注重多學科交叉、優化產權融合，形成應對鄉村工業用地連片再開發的空間重構思路。