流域國土空間規劃實施保障機制研究
——以長江經濟帶為例

■ 倪維秋

（北京市社會科學院，北京 100101）

0 引言

流域是社會、經濟、生態復合的復雜系統，不僅承載了水生態系統的循環，還是人類早期文明的發源地，時至今日城市與鄉村聚落仍同流域生態環境關系密切[1]。因此流域空間的開發與保護對流域生產生活及生態保護具有重要意義。但事實上，傳統規劃體系中圍繞流域編制的規劃并不多，其中由水利部主導的流域綜合規劃和由中共中央審議通過的《長江經濟帶發展規劃綱要》較為典型。前者主要涉及水資源綜合利用、防洪減災、水生態及流域綜合管理等內容，缺乏對流域內自然資源統籌及國土空間開發保護的安排，目前長江、黃河等七大流域均有相應的流域綜合規劃；后者及其相近的規劃則是針對流域中特定地理單元所做的區域發展規劃，是指引流域內區域發展的綱領性文件，在空間規劃層面仍需相應規劃銜接落實。

流域國土空間規劃是空間規劃體系變遷過程中國應時代發展及現實需求的產物。長期以來，傳統空間規劃體系面臨多規交疊與沖突等問題[1]，國土空間規劃體系順應治理體系改革的需要橫空出世[2]，而流域國土空間規劃屬于國土空間規劃體系中“針對特定區域（流域）、體現特定功能、對空間開發保護利用做專門安排”的專項規劃[3]，是區域性、系統性、綜合性的規劃，關系流域治理全局，影響社會經濟發展。

作為國土空間規劃體系中的新生內容，流域國土空間規劃既面臨著已有規劃實施過程中存在的問題，同時也存在其他潛在風險。首先，流域空間治理在國土空間規劃體系之前是依靠流域綜合規劃，以及各行政單元空間規劃等傳統規劃體系實現，并未將流域視為整體進行系統性空間層面的規劃，導致流域空間屬性不夠凸顯，流域國土空間規劃秉持著統籌流域空間開發與保護等一系列問題而誕生，需實現從無到有的體系建構，從編制到實施均面臨重大考驗。其次，以往由于部門權責、屬地管轄等原因，規劃實施中不可避免地存在“條塊化”“分割化”等問題，流域國土空間規劃并非一經誕生便可徹底根除相關問題，目前仍存在相關規劃管理職能的錯配，如水利部與自然資源部在流域綜合規劃上存在交叉錯配[4]，新的體系仍有待建構。此外，傳統規劃體系中還存在“重編制、輕實施”的問題，往往導致規劃內容貫徹落實存在困難與瓶頸，完善的實施保障機制設計有利于規劃的實施，因此流域國土空間規劃的實施亟需建立完善的規劃實施保障機制，方可避免流域國土空間規劃淪為“空中樓閣”。

為構建與完善流域國土空間規劃實施保障體系，本研究以長江經濟帶為研究對象，結合長江經濟帶傳統規劃體系實施保障機制內容，總結提煉流域國土空間規劃實施保障機制內容。長江經濟帶依托長江黃金水道，涉及范圍包括云南、四川、貴州、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、浙江、上海等九省二市，涵蓋上、中、下游，橫跨東、中、西部，串聯著長江三角洲城市群、長江中游城市群和成渝城市群。河湖水系方面，長江經濟帶是我國地表淡水資源最豐富的地區，擁有岷江、嘉陵江、烏江、清江、漢江、湘江和贛江等眾多支流，以及洞庭湖、鄱陽湖、太湖和巢湖等湖泊。社會經濟方面，根據2021年統計數據，長江經濟帶轄區人口約6.06億人，占全國人口總數的42.92%；行政區劃面積約206萬平方千米，占我國國土面積的21.36%；地區生產總值約為47.16萬億人民幣，占全國比重為46.75%；人均GDP為7.78萬元，略高于全國平均水平。

1 流域國土空間規劃實施保障機制的體系構建

當前，針對規劃實施保障機制或體系的研究不多?？臻g規劃方面，鄧紅蒂等提出從目標層、管理措施層、細化內容層三大層次構建土地利用規劃實施保障體系框架，其中管理措施層涵蓋法律、行政、經濟、社會、科技管理保障等維度[5]；馬文軍等提出在制度、程序、權限、資源四個方面構建城市規劃實施保障體系[6]；王世營等針對上海市最新的城市總體規劃提出空間規劃體系、政策法規體系、空間管控體系、社會參與體系、規劃維護體系等五大內容的實施保障框架[7]。其他規劃方面，劉樹林等提出保障機制、保障策略、保障措施的宏觀經濟規劃實施保障體系[8]；湯紅梅等針對國家級新區環境規劃提出理論支撐、目標約束、行動指引的規劃實施保障框架[9]；還有學者針對區域規劃提出組織、法規制度、利益分享、激勵約束、考核評估五大維度的規劃實施保障體系[10]。此外，部分學者針對典型案例建設探討規劃實施保障體系的構建，如珠三角綠道網建設搭建了責任主體、工作模式及保障機制在內的保障體系，其中保障機制包括規劃文件、技術文件、管理文件及地圖匯編四大內容[11]；劉松齡就廣佛同城規劃這類跨界規劃存在的問題提出涵蓋行政管理、技術、法制等層面在內的協調平臺，從而建立相應的保障機制[12]。

以流域、區域空間為對象，其規劃需要探索更為有效的央、地事權重組與跨區域協調合作模式，優化運作模式和規劃平臺，以更完善的配套制度、制度機制和技術支撐保障國土空間規劃實施。圍繞該目標，通過流域國土空間規劃保障機制從全局視角充分統籌流域規劃的全生命周期管理，高效解決規劃實施過程中各地間存在的權責不清、制度欠缺、機制不全、方法落后等相關問題?；谖墨I研究及規劃實踐經驗，本文總結認為，規劃實施保障體系內容往往涵蓋傳導體系、主體責任、制度機制、配套政策、技術支撐、其他保障等內容，并據此搭建流域國土空間規劃實施保障體系框架（圖1）。

圖1 流域國土空間規劃實施保障體系框架

傳導體系包括橫向與縱向兩個層面，涉及建立以空間要素為導向的多部門權責管理協作體系，明確各部門在國土空間要素管理中的責任邊界，也包括在各類國土空間總體規劃、專項規劃、詳細規劃編制階段，與上位流域國土空間總體規劃進行規劃銜接；主體責任方面，涉及規劃管理事權的確定，如建立政府統籌多部門參與的決策機制，制定信息共享和溝通協調機制，按工作要點執行落實；制度機制方面，剛性空間管控要素應配套責任制度，明確管理邊界、負面清單，并將底線管控成效納入地方政府政績考核，運用規劃權力制約規劃實施；配套政策方面，應基本形成適應流域國土空間規劃要求的政策體系，完善績效考核辦法和利益補償機制，引導各地區嚴格按照規劃要求推進發展；技術支撐方面，涉及技術標準、設施平臺等，在流域國土空間規劃的編制—審批—實施—監督的全過程構建統一的技術標準體系，通過平臺整合和共享各職能部門的空間基礎地理信息、規劃編制成果信息、審批管理信息和執法監督信息，并形成與社會經濟等非空間性信息的互聯互通，加強規劃全過程的信息化支撐；其他保障內容涉及公眾參與的深化，采用多渠道、多形式的宣傳展示方式，普及流域國土空間規劃。

2 長江經濟帶規劃實施保障機制內容

長江流域是中國第一大流域，長江經濟帶作為中國經濟的承載帶，其國土空間規劃實施保障機制的探索對于協調流域開發與保護的關系，統籌流域各要素的空間配置與優化，促進沿江省市經濟發展具有重要意義。長江經濟帶國土空間開發保護仍存在土地利用、經濟聯系和生態保護開發等方面的挑戰[13-15]，特別是針對長江經濟帶的空間規劃體系尚未建立健全，各類規劃及其行政主管部門存在“九龍治水”的問題[16]。同時，伴隨著國土空間開發保護進入生態文明的新時代，長江經濟帶面臨高質量發展的要求[17]。因此，需要針對國土空間開發保護中的問題，梳理當前長江經濟帶相關規劃體系，概括總結既往規劃在實施保障政策機制中存在的問題，如規劃管理機制不健全、規劃技術陳舊、規劃意識落后等，為流域國土空間規劃實施提供經驗借鑒。

自2018年黨和國家機構改革開始，國家逐步對現行規劃體系進行梳理，并提出建立國家規劃體系的任務要求?！吨泄仓醒?國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》明確：“堅持下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調，建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成的，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系?！币虼?，常見規劃可劃分為發展規劃、專項規劃、區域規劃、空間規劃等四大類。本文根據現有與長江經濟帶相關的規劃（共143項），對其規劃實施保障機制進行梳理統計，歸納現狀問題。規劃來源如表1所示，主要由四種類型組成：①空間規劃，包括發展和改革體系、住房和城鄉建設體系及國土資源體系三大類；②發展規劃，一定地區的經濟、社會、文化建設發展總體綱要；③區域規劃，區域間的相互協調和共建共享規劃；④專項規劃，涉及空間利用的某一領域的專項規劃。

表1 長江經濟帶相關規劃統計資料來源

2.1 空間規劃

在空間規劃體系中，發展和改革體系主要為主體功能區規劃，住房和城鄉建設體系主要為城鎮體系規劃、城市總體規劃等，而國土資源體系則包含土地利用規劃及國土空間規劃。其中，主體功能區規劃通過依據開發方式、開發內容確定不同的主體功能，以及規劃相應的制度機制、配套政策和技術支撐；城鄉規劃是對一定規劃區域內建設活動的控制，圍繞城鄉發展目標、空間格局與功能布局、要素配置、行動計劃與策略等內容展開；土地利用規劃和國土空間規劃對建設用地進行的嚴格規劃控制，著重解決耕地和建設用地的供需矛盾問題。從相關規劃的各類保障機制所占比例統計中可以看到（圖2），發展和改革體系的主體功能區規劃作為基礎性的規劃，需要統籌各類空間性規劃，案例中尚缺乏統一銜接的規劃傳導體系；省級及以上的城鄉規劃尚未建立相關的技術支撐；土地利用規劃和國土空間規劃作為管控性較強的規劃在制度機制方面較為明確，且隨著國土空間規劃“一張圖”等基礎技術要求，規劃的技術支撐得到保障，但其主體責任和配套政策尚不完善。

圖2 長江經濟帶相關規劃的各類保障機制所占比例

2.2 發展規劃

發展規劃是一定地區的經濟、社會、文化建設發展總體綱要，具有戰略性與指導性作用，因此在各方面保障機制都較為明確（圖2）。其中，配套政策加強規劃與宏觀政策的協調聯動，如強化發展規劃對產業政策、區域政策等的引導約束作用等，但在省級以下的發展規劃中，仍缺乏具體的技術支撐以保障規劃實施。

2.3 區域規劃

區域規劃體系強調區域間的相互協調和共建共享，因而十分明確涉及區域的主體責任，在制度體制、配套政策中也更加強調協同發展的方式方法。但大部分規劃對傳導體系的關注較低，即區域范圍如何與國家級、市縣級規劃銜接，規劃的全生命周期傳導如何推進，且基本缺乏技術支撐（圖2）。

2.4 專項規劃

專項規劃體系遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃確定的空間戰略、總體目標、國土空間布局、約束性指標、重大政策等強制性內容，因此各方面保障機制都較為明確。在專項規劃案例中，傳導體系以專項要素為重點，需要加強與其他相關專項規劃的銜接協調，實現規劃縱向傳遞和橫向傳導管控，但相關案例中仍缺乏明確的傳導體系（圖2）。

3 長江經濟帶國土空間規劃實施保障機制現狀問題

3.1 規劃實施主體與權利責任尚不明確

在組織機構的設置層面，長江經濟帶區域協作經歷了自下而上到自上而下的轉變，早期的自主合作探索逐漸轉向完善的合作機制與框架，特別是2014年推動長江經濟帶發展領導小組成立以來，各部門依托該平臺組織開展跨區域聯席會議，圍繞長江經濟帶某一要素發展展開合作。但在規劃層面，目前自然資源部門尚未建立相關機制，特別是規劃實施層面仍缺乏明確且統一的領導主體、協調主體、實施主體。因此，在規劃實際實施過程中，可能會存在以下問題：①主體責任不明確。目前國土空間規劃實施保障機制中，主體責任的具體內容和范圍并不是十分明確，容易造成權責不清、責任推諉的問題。②責任主體不統一。國土空間規劃實施涉及多個部門和單位，但是目前的規劃實施保障機制中，各部門和單位之間的責任分工、協調配合機制并不健全，導致責任主體不統一，難以形成合力。③監管機制不完善。當前國土空間規劃實施保障機制中，監管機制相對薄弱，監管部門的職責和權限不明確，監管力度不夠。

3.2 規劃實施傳導體系欠缺

流域國土空間規劃是國土空間規劃體系一個全新的組成部分，目前尚未形成清晰、具體的規劃實施傳導體系。首先，流域國土空間規劃如何在各級政府、部門、企業等主體之間傳導、貫徹和實施，實踐中可能存在傳導路徑不暢、傳導機制不完善等問題。規劃編制機構與其他主體之間缺乏有效的溝通協調機制，導致流域國土空間規劃難以傳導到各級政府和企業等主體。傳導機制的不完善可能導致規劃實施過程中存在信息不對稱、利益沖突等問題，影響流域國土空間規劃的有效性。其次，如上文所述，長江經濟帶是中國區域經濟的關鍵構成，長江經濟帶國土空間規劃是流域國土空間規劃的重要組成部分，目前尚未公布實施，且各省市國土空間規劃已基本進行公示，從規劃全生命周期視角重構規劃實施傳導體系十分必要。

3.3 國土空間實施用途管制未形成常態化制度

長江經濟帶各省市在主體功能區規劃、國土空間規劃中均對用途管制提出相應要求，如主體功能區中完成了對各?。ㄖ陛犑校?、區（縣）主體功能的定位，確定了區（縣）級別發展的大方向；國土空間規劃中針對城鎮、生態、生產等空間在用途管制方面提出要求，特別是三線劃定、耕地保護等內容。而《長江保護法》第二十條提出，“國家對長江流域國土空間實施用途管制。長江流域縣級以上地方人民政府自然資源主管部門依照國土空間規劃，對所轄長江流域國土空間實施分區、分類用途管制”“長江流域國土空間開發利用活動應當符合國土空間用途管制要求，并依法取得規劃許可。對不符合國土空間用途管制要求的，縣級以上人民政府自然資源主管部門不得辦理規劃許可”。該法是對上位法的落實，并未提出長江經濟帶在空間用途管制方面的具體要求。長江經濟帶空間用途管制尚未形成常態化規則、制度，更多依賴于行政手段、專項行動等方式推動執行，未來應當在長江經濟帶國土空間規劃及其他相關規劃中針對長江經濟帶用途管制逐步完善細則與要求。

3.4 規劃實施配套政策尚不完善

當前，長江經濟帶相關規劃配套政策在設計與執行中存在諸如國家到地方的政策傳遞速度和廣度參差不齊，地方對于政策價值認識不足，政策落實主動性不強，政策工具創新異質性不強，未達到因地制宜效果等問題，可歸納為：①政策體系有待細化。長江經濟帶對配套政策都有方向性的規定和政策要求，但還缺乏細致性的規定。②政策組合效應有待提升。如在重點生態功能區政策體系中，產業政策等較為到位，但是人口政策比較滯后，導致重點生態功能區內有大量人口分布，超過生態負荷。③政策適應性有待加強。由于所處政策網絡中行動者地位不同、政策參與者關系強弱及網絡開放程度不同，使得不同部門發布的政策在具體執行層面的影響程度不一，機制不完善將帶來規劃執行中的博弈空間，使規劃政策執行面臨偏離軌道風險。而流域國土空間規劃體系重構再造，對其開展配套政策設計還面臨著如新的上位政策的遵循落實、既有政策的廢止繼承、橫向部門政策的博弈協調、地方創新政策的容納響應等一系列新情況，需要與規劃傳導體系相結合。

3.5 規劃實施技術方法有待突破

流域國土空間規劃在認知、管控和治理層面存在眾多不確定性、數據難集成和信息滯后等局限，亟需全方位技術突破。相對于傳統規劃管理模式與手段的不足，智慧技術與信息平臺則更加動態、系統和智能，能夠實現信息全監測、調度全協同、分析全要素、控制全自動和服務全主動，為長江經濟帶國土空間規劃提供全流程和全方位的處理方法。當前，在協同感知、智能處理和智能監控方面，長江經濟帶國土空間規劃的監測評價環節仍需要探索和掌握相關關鍵技術，如流域生態系統智能感知技術、流域模型組合技術和生態空間紅線動態管控技術等。在技術之上，還需搭建長江經濟帶國土空間規劃支撐平臺，以針對數據管理、智能仿真和智能決策三個環節，如分布式大數據管理平臺、三維數字孿生平臺和智能決策支持平臺等。

4 長江經濟帶國土空間規劃實施保障機制的思考與建議

4.1 健全規劃全生命周期管理制度

流域國土空間規劃是國土空間規劃體系的重要內容，首要保障體系內的傳導與實施。針對傳統規劃體系存在的“重編制、輕實施”問題，可借鑒企業運營管理中將產品研發設計—生產制造—銷售運營—回收利用等各個環節統籌管理的方法，及時更新各鏈路信息，針對出現的問題溯源分析、優化解決方案，以保障整個體系的高效運作。全生命周期管理規劃意味著將規劃所針對的對象作為一個有機生命體，將長江經濟帶國土空間規劃的各個環節作為完整的鏈條，即“規劃鏈”，基于系統理念進行管理與組織，促進規劃傳導與落實，最大限度地保障規劃的貫徹實施。從總體上看，長江經濟帶國土空間規劃鏈條涉及規劃編制、規劃審批、規劃實施、監督評估四個環節，任一環節可針對前述保障機制框架的重點項目進行重點對照評估，健全規劃全生命周期保障機制（表2）。具體實施方面，前一環節需報告該環節圍繞規劃全生命周期所做的協調、傳導及評價，后一環節對前一環節進行驗證，從而不斷優化各環節所存問題的解決措施。

表2 長江經濟帶國土空間規劃全生命周期保障機制重點

4.2 明確規劃實施主體與權利責任

建立健全長江經濟帶國土空間規劃傳導機制，需在組織機構層面進行特殊設置。長江經濟帶區域協作自改革開放以來經歷了自下而上到自上而下的轉變，早期的自主合作探索逐漸轉向完善的合作機制與框架，特別是2014年推動長江經濟帶發展領導小組成立以來，各部門依托該平臺組織開展跨區域聯席會議，圍繞長江經濟帶某一要素發展展開合作（表3）。但在規劃層面，目前自然資源部門相關機制尚未建立，特別是規劃實施層面仍缺乏明確且統一的領導主體、協調主體、實施主體?？梢劳型苿娱L江經濟帶發展領導小組建立自然資源部門相關會議機制，作為明確且統一的流域國土空間規劃領導主體和省際協調主體，圍繞自然資源相關部門職能開展各要素行動計劃的制定與引導。實施層面，以省級自然資源主管部門為第一責任單位，對長江經濟帶國土空間規劃各項要求進行落實落位，監督與協調下級行政部門規劃實施進度與問題，其他層級實施主體參照同類規劃進行傳導與實施。

表3 長江經濟帶沿線相關統籌機構或制度

4.3 嚴格落實重點區域空間管控

用途管制是長江經濟帶國土空間規劃的重點內容，長江經濟帶國土空間規劃應起到重點區域嚴格管控的作用，聚焦長江生態脆弱區、自然岸線、基本農田等。堅持“剛性管控、彈性調整”的總原則，具體實施上可歸納為：①在總量嚴格控制的基礎上，實行年度規模動態調整，特別是對基本農田、自然岸線、生態紅線內區域等重點目標，實行剛性管控、嚴控新增用地指標，同時探索嚴格管控下用途轉換的彈性調整方法，保障重大建設項目實施。②完善產權制度與利益協調機制，健全發展權交易市場，完善宅基地、集體建設用地的市場化交易，推動集體建設用地流轉，盤活閑置集體建設用地，破除城鄉要素流動壁壘。③創新彈性調整制度設計，探索混合式用途管制分區，參考復合分區制等已有模式創造可彈性轉換用途分區，如基本農田“待置換建設留用區”等，豐富彈性調整政策工具箱。④完善國土空間準入許可制度，以優化整合各行業專項清單為基底，根據空間分區結果，通過正負面清單方式列出鼓勵、限制和禁止等差別化空間準入許可條件和要求，并據此進行審批管理。充分對接國土空間規劃功能分區、國土空間正負面清單管控分區和地區發展具體要求與定位，明確各類分區差異化管控重點和管理方式。

4.4 完善重點配套實施政策

長江經濟帶國土空間規劃通過科學合理規劃整合流域土地資源，調整流域空間結構，促進流域經濟發展，最終實現可持續高質量發展的目標。對此，規劃實施配套政策，如產業政策、環境政策、財稅政策、人口政策、土地政策等，需適應流域發展，形成體系化，并發揮組合效應。以環境政策、產業政策、財稅政策為例，落實長江經濟帶國土空間規劃，不僅要制定嚴格的生態保護政策，保護流域內的生態環境和自然資源，加強對生態系統的恢復與保護，還要鼓勵綠色產業的發展，推動經濟結構的轉型升級，實現經濟與生態的良性循環，促進流域的可持續發展。對此，產業政策、財稅政策、環境政策可協同發揮組合效應，通過稅收優惠、財政補貼等方法，培育一批綠色產業，實現經濟效益與環境保護的平衡。

4.5 有效利用監測評估技術與信息平臺

全生命周期管理規劃建立在及時準確的監測評估和信息支持基礎之上，為此應完善規劃技術方法，提升規劃信息化和數字化水平。一方面，長江經濟帶國土空間規劃實施需建立“動態監測—定期評估—及時預警—調整維護”的長效機制，制定規劃監控指標體系、技術標準和工作流程，以國土空間信息平臺為支撐，加強對各類管控邊界、約束性指標的長期動態監測，并建立生態承載能力監測預警長效機制，根據評估成果提出規劃調整與修訂的建議，結合新情況與新形勢及時調整相關實施策略。另一方面，搭建長江經濟帶國土空間規劃支撐平臺，通過分布式大數據管理平臺實現各部門數據的整合與共享，形成統一空間邊界、統一土地用途、統一管控要素的全域空間規劃“一張圖”；通過三維數字孿生平臺形成流域及其相關現象的統一數字化體系，實現流域生態環境與災害的智能管理；通過智能決策支持平臺形成空間治理“一張網”，為多維度國土空間規劃的實施監督提供支撐，促進空間治理的智能協同，提升空間治理能力的現代化水平。

基于規劃全生命周期管理的理念，通過傳導體系、主體責任、制度機制、配套政策、技術支撐、其他保障等措施的有機結合，將促進流域國土空間規劃的有效實施，實現經濟、社會和生態效益的協調發展。