制度性吸納與軍人政權韌性：以緬甸和泰國為例

王正緒，盧嘉珺

(1.浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058；2.中共上海市青浦區委組織部，上海 201799)

關鍵字：軍人政權；緬甸；泰國；制度性吸納；制度韌性

軍人政權往往具有過度依賴強制力、決策權力過于集中、缺乏合法性以及制度化水平低等特征，因此通常被認為具有天生的脆弱性，很難長期維系。但是，一些國家——如東南亞的緬甸等國——卻出現了軍人政權長期存在的現象。那么，是什么因素影響了軍人政權的韌性呢？這是一個值得關注的研究問題。為此，本研究將提供一個解釋東南亞軍人政權韌性的框架，探討制度性吸納、治理績效對軍人政權韌性的影響。

一、文獻回顧

軍人政治是發展中國家常見的政治現象。在二戰結束以后相當長的時間里，許多發展中國家軍人干政頻仍，軍人發動政變、推翻文官政府并取而代之的例子屢見不鮮。直至20世紀80年代初，在聯合國所有成員國中，仍然有接近一半是軍人執掌政權的國家[1]354。在本研究關注的東南亞，自20世紀40年代起直到現在，軍隊在不少國家的民族獨立、國家建設、政治轉型、國家的政治和經濟發展等領域都扮演了重要的角色。緬甸、泰國、印度尼西亞長期處在軍人政權治下，菲律賓的軍事力量也在馬科斯獨裁統治中發揮了關鍵的作用。一些國家的軍人政權在維持統治秩序的同時，也緊緊抓住了國家的經濟命脈。即使在開啟政治轉型后，軍隊依然在不少東南亞國家的政治決策中發揮了巨大的影響力，使這些國家只形成了“半文人政權”。而緬甸則在2021年發生軍事政變，重新進入軍人政權的模式。

“軍政府的根本問題不是軍人如何取得政權，而是他們如何掌握政權?！盵2]由于軍人一般缺乏經濟社會管理等專業能力，軍人政權在實現良好的國家治理方面的能力是很受懷疑的。同時，現代政治環境下，軍人政權先天缺乏正當性。因此，軍人政權能否長期維系就成了一個重要問題。有研究發現，世界上軍人政權的平均壽命僅有五年[3]216。然而，世界范圍內也不乏軍人長期執政的案例。那么，為什么有的軍人政權能夠長期持續，有的不能？有的軍人政權能保持政權、政局的穩定，而有的不能？

我們首先要區分軍人政權和軍人干政這兩個概念。軍人干政(military intervention)是指軍人“介入”政治，以暴力或者以暴力相威脅參與政治資源分配、影響政治決策方向、改變或中斷按照憲法和法律規定的政治運作程序的活動與過程[4]2。軍人政權(military regime)則是指軍隊以軍事手段完全控制國家的政治權力和政治機關，是軍隊干政的最高表現形式[5]507。它和文官政權相對，意味著該政權最初是經由軍事強制手段(如公開的政變行動、隱蔽的武力脅迫等方式)，繞過既定的法律程序建立起依靠軍人統治的政治秩序[6]。另外需要區分的兩個概念是軍人政權和軍人統治。軍人統治大致包括兩種形式：由軍人集團主導政府的體制為軍人政權，而由一名軍官控制政權、不受其他精英約束的政權可以稱為“軍事強人”統治[7]。軍人政權是軍人統治的一種類型，它不僅意味著由一位軍人占據國家最高領導職位，還意味著其他軍官也占據了諸多重要的國家政治領導職位。本研究的“軍人政權”是指由軍人集團“集體”統治國家的政權類型，而不是由單個軍事強人統治的類型。

本研究關注的軍人政權韌性是指某個軍人政權的持續時長和穩定性高低[8][9]。為了簡便，本研究僅用某個軍人政權的持續時長來度量其韌性①。如果軍人政權的連續執政天數超過兩屆普通(文官)政府執政的時長，則認為是“長期持續”的，否則是“短期持續”的。連續執政時間越長的軍人政權即高韌性的軍人政權，反之則是低韌性的軍人政權。

(一)制度性吸納與軍人政權韌性

根據亨廷頓的界定，“制度是穩定的、受珍重的周期發生的行為模式”“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”[10]66?！拔{”則是指政權精英把重要行動者和自己聯系在一起的能力[11]。吸納有兩個向度，一是將體制內部的分散行動者進行整合的過程，二是將體制外部的政治參與者吸收進體制、從而使原先不能參與體制內權力競爭與分配的社會成員加入這一“游戲規則”中的過程。后一個向度類似于奧唐奈(Guillermo O’Donnell)所謂的“收編”(co-optation)[12]25-40和林茨(Juan J.Linz)提出的“進入內部”(encapsulate)[13]171-259?；诖?，本研究認為：制度性吸納是指通過固定的制度安排來整合體制內分散行動者、吸收體制外社會成員的過程。持久的、穩定的制度性吸納為較強的制度性吸納。

制度性吸納具有以下幾個特征：其一，它是通過制度設置和制度化的形式來實現的，因此不同于一次性的“收買”。其二，它是通過相應的制度設置和機構來實現的，包含政黨吸納、立法機關吸納、行政機關吸納等方式。其三，這些制度不僅包括政黨、議會、選舉等正式制度，也包括以利益交換為鏈接紐帶、體現為權力和社會網絡的非正式制度。其四，制度性吸納除了包括從體制外到體制內“正向”的吸納以外，還包括防止體制內成員退出體制轉而投靠另一種政治體制或別的精英集團(counter-elite)的“反向”的吸納。

制度性吸納的前提是識別出吸納的對象。本研究將制度性吸納的對象劃分為民眾與精英。軍人政權通過動員民眾與吸納精英的方式，不斷擴大政權支持力量，夯實軍人統治基礎。側重吸納民眾的軍人政權往往運用集體主義或民粹主義意識形態，以政黨作為變革社會的工具，將民眾組織起來執行既定政策，從而展現出極大的政治效能，實現對社會高度的調控。這樣的吸納方式往往將軍隊變為政黨的一部分，“軍黨一體”，從而將軍事精英與政治精英融為一體，軍隊成為主要的政治組織。比如，緬甸奈溫軍人政權時期的“緬甸社會主義綱領黨”就是軍人創造出來并駕馭國家的政治工具。阿爾及利亞的布邁丁軍人政權、剛果的馬里安·恩古瓦比軍人政權也有類似的特征。

側重吸納精英的軍人政權往往以經濟發展和國家安全為中心目標，吸納專門人才進入軍政府參與領導和管理工作，從而形成軍事官僚與技術官僚的合作聯盟。這反映了在現代經濟發展專業化與職業化的要求下，軍人政權的統治者和管理者對相應的知識與技能的需求與使用。比如，巴西1964—1974年間的軍人政權吸納了近5000名高級技術官僚出任要職，深度影響了軍人政權的決策和國家發展。在亞洲，軍人統治下的韓國、泰國、印度尼西亞也在不同程度上吸收了技術官僚。

制度性吸納主要包括內聚、整合、新建、擴容和反向吸納等方式。這幾種方式往往疊加、組合使用?！皟染邸笔侵刚{和體制內派系沖突，統一體制內行動者的利益與目標?！罢稀笔侵咐^承、改造原有體制內的制度、機構、做法，并將體制外的制度、機構、做法吸納到當前體制的運作中來?！靶陆ā笔侵附⑿碌闹贫?、機構并賦予相關行動者一定的政治權能，使其在遵循現行體制的前提下進行活動?！皵U容”側重于在既有制度、機構下給予其他行動者更多的政治參與和政治活動的空間?！胺聪蛭{”則是防止成員退出現行政治體制轉而投靠另一種政治體制的措施。

制度性吸納為什么能增進軍人政權韌性呢？一個政權的生存和延續需要堅實的社會基礎，獲得盡可能多的社會政治集團和社會階層的支持。政權的韌性取決于支持力量和反對力量的對比。換言之，政權的支持力量越廣泛、越深厚，政權便會越穩定。制度性吸納是增強政權支持力量、削弱政權反對力量的重要方式。首先，制度性吸納有助于滿足各個社會政治集團的政治參與訴求，有益于各個社會政治集團在政治領域發揮各自的政治影響力。這在一定程度上分享了國家權力。畢竟，“政治有序參與的前提是政治吸納”[14]。如果政權不能有效吸收社會政治集團的利益訴求并轉化為有效的政治決策，政權將注定是短命的。其次，制度性吸納可以有效地防范或化解可能的政治風險。將社會成員納入國家的控制網絡可以加強政府對國民的監督與控制。被納入國家控制網絡的社會成員對國家產生不同程度的依賴性，在政治態度上對政府持默許和容忍態度，在行動上對政府表示服從，至少較少公開抵制或者反抗政府。因此，制度性吸納有助于擴大政治勢力的中間力量。最后，制度性吸納能夠有效地削弱或孤立潛在的反對勢力。亨廷頓認為：“在理論上每一個沒有被妥當納入政治體系中去的社會階級都具有潛在的革命性?！盵10]229制度性吸納將大多數社會成員納入政治體系中來，從而清除潛在反對派生存和發展的土壤，使其無法對現存體制造成威脅。

(二)治理績效、威脅感知與軍人政權韌性

除了通過制度性吸納擴大政權的社會基礎、防范政治風險、削弱反對力量之外，治理績效和威脅感知這兩個因素也對政權韌性產生了重要的影響。治理績效(performance)近似于利普塞特提出的政治權力的“有效性”(effectiveness)，是政權統治和國家治理的實際效果。專注于提升績效表現是后發國家建構政治正當性的普遍策略。通過促進經濟發展、維持社會穩定，獲得大部分民眾的支持，至少是暫時默認當前政權的統治。斯泰潘認為，任何政權進行統治的能力都取決于其“防御型”和“進取型”方案及其實施能力。就績效表現而言，“進取型方案”(offensive project)是指為避免“政變陷阱”，政權需要表現出最低限度的經濟表現[15]。只要經濟狀況有較大的改觀，就能贏得時間、爭取人心，甚至操縱選舉，為自己披上合法的外衣，達到延續統治的目的。韓國的樸正熙政權和印度尼西亞的蘇哈托政權就是例證?！胺烙头桨浮?defensive project)則是指防止內部顛覆、抵抗外部侵略，尤其是在國家經歷了一段政治動蕩和暴力沖突后，軍人政權會更強調其在安全和公共秩序方面的績效表現[16]14。作為民族統一的象征、國家主權的化身，軍人在局勢動蕩時“挺身而出”，不僅是履行其職業角色功能性的要求，同時也是其職業角色情感性的要求。軍人政權有時還會運用民族主義、發展主義等意識形態來調節政權的績效表現。威脅感知(perception of threat)是指社會成員對于危及自身安全狀況的特定威脅的感知[17]。這種威脅既可能是來自國內的武裝叛亂、政治運動，也可能是來自國外的他國武裝、軍備競賽。一方面，內外安全威脅的存在為軍隊采取一致行動提供了動機，促使統治集團加強組織建設把控政權，從而增強軍人政權的韌性。另一方面，如果民眾感受到國家或社會的安全受到較大的威脅，他們就更愿意支持軍人政權。在出現嚴重的內憂外患時，那些原本對軍人統治有所抱怨的民眾也會變成軍人政權的支持者和擁護者。當然，威脅感知的存在并不必然會增強軍人政權韌性，但它無疑提供了有利于軍人政權存續的結構性動因。同時，有些政府(包括軍政府和文官政府)有可能制造或夸大自己的國家面對的來自境外或境內的安全威脅，促使民眾或精英支持政府加強權力、維護國家或社會的安全。軍人往往以文官政府無法應對外部(如敵對國)的或內部(如地方武裝叛亂、大規模群眾抗議)的安全威脅為理由而介入政治，也可以用這些理由增加自己的正當性[18]。如果軍人政權能夠比較有效地應對國家受到的安全威脅——如敵對國的威脅或國內的地方分裂勢力，則國家安全狀況的改善可以歸為軍人政權的績效，從而促進了該軍人政權的韌性[19]。

二、理論框架、案例選擇和研究設計

根據有關軍人政權的研究，本研究就軍人政權韌性提出一個以制度性吸納和績效表現決定軍人政權韌性的解釋框架。制度性吸納是指軍人政權通過內聚、整合、新建、擴容和反向吸納等方式，對體制外精英和民眾進行吸納，從而增強政權支持力量、削弱政權反對力量，擴大統治基礎?？冃П憩F則包括通過促進經濟增長的“進取性方案”或維護社會穩定的“防御性方案”，輔以意識形態的調節作用，實現治理績效。

我們的理論假設是，在其他條件不變的情況下，有效地實現了制度性吸納并取得了一定的治理績效的軍人政權具備較強的韌性，能夠持續較長的時間。制度性吸納和治理績效分別是軍人政權韌性的必要但不充分條件，但二者同時具備則構成軍人政權韌性的充分條件。也就是說，這兩個因素分別是軍人政權韌性的充分不必要條件中的必要不充分部分，即INUS②。對于文獻中討論的威脅感知因素，因其存在和發生作用的機制需要另外梳理，本研究將其排除在我們的理論框架之外。

本研究的實證部分以緬甸和泰國兩個國家不同時期的軍人政權進行比較分析。在當代歷史上，這兩個國家都多次出現軍事政變、軍人干政、軍人政權的現象。兩個國家各次軍人政權的持續時長呈現出顯著的差異化，為進行同一國家內不同軍人政權的比較提供了條件。在兩國的歷次軍人政權中，既有正面案例——即軍人政權由于較好地實行制度性吸納而實現了較高的政權韌性的案例，也有負面案例——即軍人政權因為制度性吸納較弱而沒有形成較強的韌性的案例。本研究基于“時空規制下的最大相似性”原則，加強案例之間的同質性，遵循“求異法”的邏輯對同一國家內韌性不同的軍人政權進行比較分析。對兩國中均獲得高韌性的政權進行比較后發現，是一些相同的因素影響了這些政權的高韌性，符合最大差異性設計[20]。

緬甸自二戰后實現獨立以來，出現了長時間的軍人執政，累計超過了半個世紀。緬甸軍隊具有高度的政治化，長期履行國防與政治的雙重職責，軍隊“不僅是國家的希望，而且是她的靈魂，不能離開國家政治”[21]。自1948年獨立到2010年政治轉型期間，共有四次軍人政權(見表1)。其中，奈溫軍人集團維持了長達26年的統治，展現出極強的政權韌性。蘇貌軍人政權則僅持續了三年多。本研究選取這兩個案例進行最大相似性比較——即除了因變量(軍政權的韌性高低)和主要自變量(制度性吸納的水平)有差異外，該對案例在其他因素方面是相似的③。

就泰國而言，在1932年立憲政變中，軍人在推翻君主專制的斗爭中發揮了決定性作用，是東南亞最早實行軍人政權的國家。半個多世紀以來，泰國軍人不僅多次通過軍事政變干政，而且長期占據總理及重要的內閣職位。直到1992年“五月事件”后，泰國進入政治轉型時期，軍人政府才逐漸向文官政府轉變。在歷次軍人政權中，沙立—他儂政權持續時間最長，達15年之久，具有高度的政權韌性，而沙鄂—江薩政權只持續了4年便因受到反對派威脅而走向崩塌，二者在自變量和因變量上變化顯著，本研究選取這兩個案例進行最大相似性比較④。

三、緬甸軍人政權的“民眾動員”

緬甸于1948年正式擺脫英國的殖民統治，成為獨立主權國家。建國之初，該國實行議會制的民選政府制度。然而，以吳努為首的文官集團無力應對錯綜復雜的民族和階級矛盾，緬甸局勢不斷惡化。1958年，吳努政府邀請國防部長奈溫組織軍人看守政府，以準備再次大選。兩年后，吳努通過大選再次上臺，不過仍然沒有緩解國內混亂的政治局面。1962年，奈溫發動軍事政變，推翻吳努民選政府，緬甸進入漫長的軍人統治時期。1988年，民眾對奈溫政權的不滿到達了頂峰，多地爆發大規模的游行示威活動。借此時機，緬甸國防軍總參謀長蘇貌發動政變，建立了新的軍人政權。蘇貌軍政府在1990年舉行大選，但拒不承認民盟獲勝的大選結果并拒絕交權。1992年，丹瑞等人再次發動政變，取代蘇貌進行軍人統治。丹瑞軍政府于2008年通過了新憲法草案，并在2010年舉行大選，產生了新的民選政府。此后，軍方在2021年又發動了政變，重新建立了軍人政權(見表1)。

表1 緬甸和泰國歷次軍人政權

軍人統治集團需要建立一種新的政治體制，“既能反映掌權的軍人統治集團的利益，又必須具有能超越這些集團利益的能力”[10]194，這就意味著軍人政權要盡可能吸納不同社會階層和團體的力量。緬甸軍人政權的制度性吸納主要體現為對民眾的動員，通過將更多人口組織起來，完成對社會高度的調控，實現國家的發展目標。這種吸納模式是與緬甸國情相適應的。

(一)奈溫軍人政權(1962—1988)的制度性吸納

1962年，軍事將領奈溫發動政變，成立了軍人政府。有了之前看守政府的執政實踐，奈溫軍人集團意識到單靠軍事機器負責全國的行政管理，雖然能在短時間內恢復政治秩序，從長遠看卻并不可行。因為他們無力處理復雜又專業的行政事務，也難以調節多樣的矛盾沖突。奈溫政權是通過發動軍事政變上臺的，軍隊是其唯一的依靠力量。但是，如果僅依靠軍隊而忽略了占全國人口絕大多數的工農群眾，必然無法長期維持社會穩定。因此，奈溫軍人政權運用“新建”“整合”“擴容”等方式進行制度性吸納，為其統治提供組織保障。

1.通過“新建”，打碎舊的國家機器并代之以新的國家機器。奈溫成立了以他為首的17人聯邦革命委員會掌握一切大權，籌建社會主義綱領黨(BSPP)，奉行緬甸式社會主義的道路與思想。剛成立的綱領黨是一個僅由24名黨員組成的干部黨，他們中大多數還是革命委員會成員。為擴大黨組織，綱領黨逐漸放開了群眾入黨的申請條件。當然，考慮到黨的純潔性要求，正式黨員也有嚴格的數量限制。

2.通過“整合”，動員農民和工人這兩個階級推進國家建設。在綱領黨領導下，奈溫政府建立了“緬甸工人協會”“緬甸農民協會”“緬甸社會主義綱領青年團”等群眾組織。1980年，這些組織的成員總人數超過了1000萬，幾乎占到全國人口的三分之一。他們一方面要貫徹落實黨的重大政策與措施，另一方面要向普通民眾宣傳緬甸式社會主義，培育黨的后備力量。奈溫政府采用動員工農的方式控制社會的原因在于：其一，奈溫認為緬甸的階級矛盾比民族矛盾更為深刻，只要充分動員工人和農民階級，民族分裂勢力必將被瓦解。其二，為避免被冷戰的對抗波及，奈溫下令閉關鎖國，并拒絕外國援助。為鞏固軍人政權的統治，需要在國內發力，擴大階級統治的基礎。緬甸是一個傳統農業國家，農民人數最多，滿足了軍人政權的需要。

3.通過“擴容”，進一步擴大軍人政權的組織基礎。1971年后，緬甸社會主義綱領黨逐漸從由軍人組成的封閉型“干部黨”轉變為面向大眾的開放型“全民黨”。1973年奈溫政府“還政于民”，軍人以外的其他社會成員比重不斷增加。統計數據顯示，1971年，綱領黨有7萬多名正式黨員，26萬多名預備黨員；到了1985年，正式黨員的人數增長了約25倍，多達184萬人，另有46萬名預備黨員[22]98，綱領黨已然成為緬甸最有影響力的政治勢力。不過，即使在綱領黨轉型后，黨內執掌大權的仍然是現役和退役軍人。這些軍人同時是黨的領導干部和政府機關的長官，直接領導國家建設。盡管1974年奈溫辭去了總理一職，但他還是保留了綱領黨主席與總統的職務。此外，軍政府的其他領導也是奈溫的支持者，如1974年擔任總理的吳盛倫(Sein)和1981年接任總統的吳山友(San yu)。此外，緬甸1974年憲法也規定了執政委員會中四分之三的委員應由現役軍官構成。

奈溫軍人政權通過社會主義綱領黨及其附屬組織廣泛吸收軍人和各階層人民，提出“土地革命先于一切”的口號以擴大軍人政權的社會基礎。奈溫統治集團還設置了反向吸納機制，黨員“在預備期內允許退黨，但一旦成為正式黨員后就不可退黨”。奈溫政權體現出較高的制度性吸納水平，不斷增強政權的支持力量、削弱政權的反對力量，這為其長達26年的軍人統治提供了組織保障。

(二)蘇貌軍人政權(1988—1992)：制度性吸納失敗

在奈溫執政后期，經濟上封閉保守、通脹嚴重，政治上一黨專政、高度集權，民眾對奈溫政權極為不滿。1988年，學生、工人、僧侶等不同階層的民眾紛紛走上街頭抗議，軍政府與民地武矛盾十分尖銳，宗教矛盾不斷激化，緬甸進入了全國性混亂狀態。同年9月，蘇貌率國防軍發動政變奪權，解散了國家權力機關——人民議會，建立了新的最高權力機關——“國家恢復法律與秩序委員會”(恢委會)，將“緬甸聯邦社會主義共和國”改為“緬甸聯邦”，廢除了與綱領黨相關的法律法規，建立了新的軍人政權?；治瘯吓_后，一方面繼續打擊國內的抗議示威活動，另一方面許諾“將改善人民生活，保證交通通暢，恢復法律秩序，組織多黨大選”[23]。然而只過了短短4年時間，丹瑞等人再次發動政變，將蘇貌趕下了臺[24]30。蘇貌軍人政權如此短暫，其主要原因在于政權的制度性吸納水平低下，缺乏一個高度制度化的政黨支撐，致使體制外的社會力量無法被吸納進來，體制內也出現了“離心”現象，無法進行有效的政權組織和擴大群眾基礎。

1988年9月24日，社會主義綱領黨正式更名為“民族團結黨”。與此同時，緬甸各種名目的政黨也如雨后春筍般成立起來，鼎盛時期多達233個。其中大多數政黨高舉“民主”大旗，追隨昂山素季領導的“全國民主聯盟”(民盟)。反對派政黨通過開展“非暴力”的集會和游行活動抗議軍政府的統治，敦促其履行大選的承諾；昂山素季具有很高的政治威望，獲得了大量民眾的支持。雖然蘇貌政權力挺“民族團結黨”，通過官方渠道幫其進行政治宣傳，但從1988年蘇貌正式上臺到1990年舉行大選僅有2年時間，民族團結黨又經歷了綱領黨重組，實力大大削弱，口碑也受到了綱領黨的“拖累”。再加上民族團結黨的主要領導者是來自綱領黨的“老人”，他們思想僵化教條，難以吸收“新鮮血液”，無法實現對民主的“制度性吸納”。直到1993年，具有政黨性質的“聯邦鞏固發展協會”(鞏發協)成立，組織力量才通過全國行政網絡擴展到了城市和鄉村。

在1990年的大選中，民盟在485個議席中贏得了392個，而軍政府領導的民族團結黨僅贏得了10個議席。軍政府以大選前確立的“先制憲，后交權”的原則為借口，否認大選結果，拒絕移交權力，并且逮捕了反對軍政府的議員，鎮壓了抗議活動。軍政府以“煽動暴亂”的罪名軟禁了反對派領袖昂山素季和同為民盟領導人的丁吳，對民盟成員不分青紅皂白地進行抓捕。在軍政府的持續打壓下，民盟不斷被削弱，大批反對派政黨被迫解散或遭到取締。然而，這也讓軍中部分青年對昂山素季和民盟等反對派產生了同情心理。蘇貌軍政府在1991年頒布法令，禁止軍警和國家公務員參加政黨活動，還肅清了軍隊中同情甚至支持反對派的“叛徒”。最終，有1.4萬名軍警和公務人員遭到了軍政府的處分或解聘，另有1000多人被追究了刑事責任[25]。

盡管蘇貌軍人政權憑借暴力暫時平息了民盟領導的反抗運動，但也因此受到了國內外強烈的譴責與嚴厲的制裁。1992年丹瑞大將發動政變，推翻了蘇貌軍人政權?？梢?，由于制度性吸納水平的低下，蘇貌軍人統治集團在面對交權的挑戰時缺乏組織制度安排來確保其未來的收益、規避可能的風險，只能選擇唯一的軍事手段確保其利益不受損害。這樣非但不能爭取到潛在的支持力量，還喪失了群眾基礎，甚至使自己陷入分裂當中。

(三)緬甸兩個軍人政權之比較

本研究的理論假設認為，同時實現良好的制度性吸納和治理績效則可以實現軍人政權較強的韌性。就治理績效而言，奈溫軍人政權在經濟上建立了緬甸社會主義計劃經濟體制，一度有力地推進了國有化的政策。但是在軍人政府統治期間，緬甸經濟缺乏活力、長期停滯。在民族問題上，奈溫政權取消了聯邦制，建立了中央集權的行政管理體制，在各省和邦區成立了綱領黨黨委會，加強對地方的監督與管理。雖然未完全消除民族矛盾，但這一時期社會安全秩序總體平穩，沒有爆發大的內戰。同時，奈溫軍人政權注重發揮意識形態的調節作用。軍政府倡導的“緬甸式社會主義”實則是“社會主義”與緬甸民族主義的復合體。在這種意識形態的引導下，計劃經濟體制和排斥國外資本的發展模式便披上了捍衛民族國家利益的神圣外衣?？梢哉f，在相當長的時期內，制度性的吸納與對績效表現的“宣傳”和“包裝”調節了民眾對于軍政府的績效認知，提高了軍人政權的韌性。但是，長期的經濟停滯終歸影響了軍人政權的韌性。到了20世紀80年代，奈溫政權逐漸進入難以持續的境地。

相應地，取而代之的蘇貌軍人政權試圖在經濟發展上有所作為。政府廢除了緬甸式社會主義經濟模式，實行以市場為主導的對外改革開放的經濟發展道路，鼓勵發展私企、吸引外資。1989—1990年度經濟增長由1988—1989年的0.2%增至3.4%，1990—1991年度又增為5.6%，使緬甸逐漸擺脫貧困的現狀，融入國際社會。在民族問題上，蘇貌政權軟硬兼施，運用“剿撫并舉，分化瓦解”的政策緩解民族矛盾，一邊進行軍事威懾，一邊對民地武許諾一定利益、政策和自治權的補償。到1992年初，與政府達成和解的少數民族武裝已有九支?？梢?，蘇貌軍人政權通過推動經濟增長與民族和解，展現出較高的績效表現，也為緬甸后來的政治轉型營造了一個相對穩定的國家局面。

表2 緬甸歷次軍政府的韌性

總之，奈溫與蘇貌兩個軍人政權的韌性差異是由二者的制度性吸納水平和績效表現而決定的。如表2所示，緬甸的歷次軍人政權均可按照其制度性吸納和績效表現高低加以區分，并影響其韌性。除了上述兩個政權之外，其他兩個案例也均因未能同時實現高吸納和良好績效而無法獲得高韌性，證明本研究將制度性吸納和績效表現認定為軍政權韌性的INUS條件的理論假設成立。

四、泰國軍人政權的 “精英吸納”

1932年，泰國依靠軍隊發動政變建立了君主立憲制。從那以后，泰國的軍隊、尤其是陸軍開始在國內政治舞臺上扮演重要的角色。1933年即發生了軍事政變，建立了軍人政權。二戰結束后，軍人干政的現象在該國依然層出不窮，1932—1992年期間一共出現過六個軍人政權(見表1)。1992年以后，泰國雖然未再出現軍人長期控制政府的局面，但是在2006年和2014年又先后發生了兩次軍事政變。事實上，自1932年第一次軍人政變算起至2014年，泰國一共發生了20次軍事政變(其中12次成功，8次失敗)，即平均每四年就有一次。

現代泰國政體在很大程度上屬于官僚政體，很少有非官僚因素進入政治體系。官僚制度構成了政治活動的全部，而大眾對政治是不感興趣的，他們是非政治的(apolitical)[26]155。進入工業化社會以后，除了傳統政客和貴族成員外，一大批專業技術人士加入了官僚隊伍。隨著工業化運動和社會分化導致公共部門和私人部門對技術管理需求日益增加，泰國軍人政權的制度性吸納主要體現為對這些專業技術精英的吸納。

(一)沙立—他儂軍人政權(1957—1973)

在泰國眾多的軍人政權當中，沙立—他儂政權無疑是非常特殊的。該政權的統治建立在一整套系統的政治哲學基礎上，而“傳統”二字就是這套政治哲學的精髓。沙立和他儂拒絕西方式的現代民主理念和政黨制度，希望從泰國的歷史傳統中尋找維系統治的資源。因此在“國王、民族、宗教、統一”的旗幟下實行全面的軍人統治。在其統治下，議會和憲法逐漸變得有名無實，軍人甚至可以公開廢除憲法、解散議會、禁止一切政黨活動。1963年12月，沙立因肝硬化去世后，他依大體上承襲了其施政理念，沿用了業已樹立的統治模式。因此，從1958年到1973年的這15年可以看作一個連續的軍人統治時期，即沙立—他儂軍人統治時期。

沙立借助泰國傳統的力量來維護其政治統治，希望從泰國傳統的“恩主—仆從”庇護結構中尋找官僚體系構建的思路。他認為，只有軍政兩集團的高層加強交流、軍人領袖與技術官僚形成聯盟，才能實現政權的穩定。軍人統治集團運用“新建”“整合”“內聚”等方式展現出高制度性吸納水平，正因為如此，在軍事政變頻發的泰國，沙立—他儂軍人政權才能夠長期把持統治權力。

1.通過“新建”，設立專門機構為吸納文官精英創造條件。沙立軍人政府成立了“國民經濟發展委員會”，集中經濟領域的專家制定國民經濟發展計劃，審批國家投資項目，增強政府對于經濟領域的宏觀指導與調控。通過發展經濟與改善民生，政府將軍人領袖塑造成愛民如子的“慈父”形象[27]。后來的他儂政府也很看重經濟專家的意見，并為他們提供了發揮專長的空間，制定出一系列適應經濟發展規律的政策。技術官僚雖然進行政治決策，卻不參與政治斗爭，因而能夠在體制內維持較為穩定的地位。他們長時間從事行政工作，不僅保障了政府運作的高效性，也有利于政策實施的連續性。

2.通過“整合”，增進軍政精英之間的理解與融合。沙立—他儂軍人政權以“專家治國”為號召，聘用了眾多技術官僚，在政府各部門中承擔政策執行和技術支持的職能，形成了軍人領袖聯合技術官僚、商界精英共同執政的結構。沙立—他儂政權還注重對于文人官僚的思想教育，對他們進行系統的培訓，建構起他們和軍人之間的私人關系網絡。當然，為進一步打壓反對派的行動空間，軍人統治集團利用對制憲會議成員與國會議員的人事任命，牢牢把持立法大權。臨時憲法中還賦權總理在必要時可采取行動消除威脅國家安全、神圣王權與政治秩序的因素。這樣一來，軍人幾乎具有壓倒一切的任意決斷權。沙立—他儂政權運用寬猛相濟的策略，使文人官僚真正接受并認可軍人統治。

3.通過“內聚”，增強軍人集團內部的團結一致性。在軍人政權統治下，軍人集團和文職官僚的斗爭時有發生，軍人集團內部的爭奪也屢見不鮮。沙立統治時期，他一人身兼數職，從陸軍總司令到武裝部隊總司令再到警察總長，將所有的武裝力量都牢牢掌控在自己的手中。沙立又號召“政治反哺軍隊”，提升軍隊內部的向心力，從而增強政權的支持力量。同時，軍人政權憑借濃厚的保守色彩獲得了泰國國王普密蓬的“力挺”。軍隊內部的潛在反對者或權力覬覦者可能礙于國王的神圣權威，不會輕易采取行動發起政變，因為通過武力手段解決派系分歧已經變成了次優選擇[28]。軍人統治集團內部的各種派系漸漸趨于集中，增強了軍人集團的凝聚力，因而便于制定長期的社會經濟發展規劃，也便于保持前后政策的一致性和延續性。值得注意的是，國王權威的背書也幫助軍人政權吸引了更多的社會精英以及資金捐助。一直以來，泰國的社會精英為了提升地位、積累公德，堅持向泰王進獻財物，巨額的社會捐贈便這樣經由國王投入到了政府的公共項目中[29]214-218，進一步鞏固了軍人統治。

(二)沙鄂—江薩軍人政權(1976—1980)

1973年10月，泰國國內學生運動如火如荼，他儂被迫辭職，流亡國外，泰國政壇陷入群龍無首的混亂當中。之后，在文官政府的領導下，泰國進入持續三年的“民主實驗”時期。然而，軟弱的文官政府無力解決不同利益集團之間的明爭暗斗，也無力控制頻發的街頭游行示威，泰國社會局勢動蕩。泰國海軍上將沙鄂于1976年10月通過政變推翻了文人政權，又先后扶持了兩位總理上臺，其中江薩的任職時間最長。這一時期的軍人力量相對衰弱，內部派系林立，政黨斗爭激烈，內閣變動頻繁，最后江薩只得辭職并交出了權力。這一時期的歷史表明，低水平的制度性吸納，尤其是在“內聚”和“整合”上的失敗，使軍人統治集團內部高度分化，加之文官集團的嚴峻挑戰，軍人統治岌岌可危。

沙鄂—江薩軍人政權建立之初，由于缺乏軍事強人，軍隊內部充滿了派系斗爭。這一時期的軍方領導人不像沙立、他儂那樣在早年指揮過駐曼谷的部隊。實際上，沙鄂本人是一位海軍上將，最終被任命為新總理的江薩也不曾擔任擁有實權的陸軍司令，因此其在軍隊內部的權力基礎極為薄弱。當時沙鄂—江薩政權內部的主要派系大致分為三類，一是圍繞權力中心的高級將領形成的庇護關系網絡，包括江薩等人的擁躉，其政治觀點比較溫和；二是越戰期間泰國特遣援美部隊的軍官，他們代表軍隊內部的極右翼勢力，其政治觀點比較激進；三是試圖挑戰權力中心的中層軍官，他們一直在尋求政變機會?？梢?，統治集團內部的高度異質性和陸軍系統內部的分裂使得政權“內聚”難以實現。

在江薩執政期間，軍政府于1978年12月22日頒布了一部具有折中妥協性質的新憲法，允許政黨競爭，取消社會戒嚴，開放公共輿論，以建立一種“溫和”的軍人政權。然而，這種嘗試并沒有取得理想中的成效。1979年4月大選后，由于軍人執政集團未能“整合”較大的政黨，文官集團在議會以“未能回應群眾需求”為由要求江薩內閣下臺，軍人政權陷入執政困境之中。1980年2月，反對黨又利用石油漲價、通貨膨脹等問題要求召開特別會議彈劾江薩政府，迫使江薩辭職。

簡言之，沙鄂—江薩軍人政權上臺前后，一方面，軍人集團的權力結構發生了重大變動，陸軍原先的核心地位不再，同時又出現了眾多主張各異的派系相互爭奪，卻沒有任何一方能夠占據主導地位，導致軍隊的內聚力受到了嚴重削弱；另一方面，彼時泰國在軍隊之外還有諸多社會力量也在努力尋找并指引泰國未來的發展方向，無論是溫和還是激進、是左派還是右派、是保守還是革命，泰國政治的極化是可以預見的，而軍人政權無法將這些勢力通過制度性吸納的方式整合進體制，最后只能被新崛起的軍人領袖所取代。

(三)泰國兩個軍人政權之比較

沙立—他儂與沙鄂—江薩軍人政權在各自執政期間都展現了引人注目的績效表現。20世紀60年代以來，沙立—他儂政權領導了泰國的工業化運動，為進一步引進外資而頒布了《鼓勵工業投資法案》，農業糧食生產也有了較大的發展。泰國經濟增長迅猛，GDP年平均增長率在東南亞國家當中位居第二，僅低于新加坡。社會的穩定、科學的政策和大量的外援共同促成了沙立—他儂統治時期泰國經濟持續穩定的增長，使泰國的經濟開始“起飛”。沙鄂—江薩政權在經濟上主要聚焦于農業的建設，通過從國外籌資來支持農民發展農業生產；同時關注中小型工業的成長，通過吸引外商投資以推動工業增長。政治上的溫和路線也改變了軍人獨裁的形象，在促進經濟發展和緩和國內矛盾方面作出了重要貢獻。

但是，制度性吸納水平上的差異又使二者在政權韌性上相去甚遠。沙立—他儂軍人政權從泰國歷史傳統中的庇護政治結構中獲得啟發，對內增強統治集團內部的團結一致，牢牢把控陸軍大權和武裝力量，并憑借國王的支持消解派系斗爭的土壤；對外建立起與技術官僚、商界精英共同執政的權力結構，將其通過正式或非正式的制度吸納進現行體制內，推動了泰國經濟社會的發展。相反，沙鄂—江薩軍人政權于內缺乏統一的軍人統治集團領導，碎片化的派系斗爭稀釋著軍人政權的內聚力，在內部給政權韌性以重創；于外無法將各種社會集團的力量吸納進執政聯盟之中，導致權力格局此消彼長，軍人政權陷入統治的困境無法自拔。在內外雙重壓力之下，只需一個導火索，軍人政權便會頃刻瓦解，而第二次世界石油危機就是壓死駱駝的最后一根稻草。

如表3所示，泰國在二戰以后的歷次軍人政權均可按照其制度性吸納和績效表現高低加以區分，并影響其韌性。沙立—他儂政權因其較高程度的制度性吸納和良好的績效表現而獲得了較高的韌性。與之形成鮮明對比的是沙鄂—江薩政權，盡管同樣具有良好的績效表現，但其低水平的吸納使其無法獲得高韌性。除了上述兩個政權之外，其他三個案例也均因未能同時實現高吸納和良好績效而無法獲得高韌性，證明本研究將制度性吸納和績效表現認定為軍政權韌性的INUS條件的理論假設成立。

表3 泰國歷次軍政府的韌性

五、討論和結論：緬甸與泰國軍人政權制度性吸納的比較

本研究分別對緬甸的奈溫和蘇貌軍人政權和泰國的沙立—他儂和沙鄂—江薩政權進行了最大相似性比較。在這兩對案例中，分別有一個正面案例(緬甸的奈溫政權和泰國的沙立—他儂政權)與一個負面案例(緬甸的蘇貌政權和泰國的沙鄂—江薩政權)。比較兩國的兩個正面案例可以發現，盡管兩國的政治制度、政治社會條件、經濟發展狀況乃至制度性吸納的具體制度安排等均存在較大的差異，但是其正面案例的結果(高政權韌性)均是由相同的變量(高制度性吸納)決定的。這說明，奈溫政權和沙立—他儂政權在本研究的情境中符合最大差異性(求同法)的比較邏輯，即在完全不同的政治、經濟、社會條件下，同一個變量均帶來了相同的結果。

表4 緬泰兩國軍人政權的制度性吸納的差異

如果仔細探究，我們會發現，由于兩國國情不同，制度性吸納的作用機制也存在著差異(見表4)。其一，兩國軍人介入政治的程度差別巨大。雖然泰國軍事政變頻繁，但是軍人對政權的介入有限，只控制政治權力的頂層。政變對普通民眾一般不會產生顯著的影響，權力的移交也基本上是以和平的方式實現的。巴基斯坦和印度尼西亞等亞洲國家的軍人政權也與此類似，即雖然軍人領袖在政變以后直接掌握中央政權，但政府部門和地方各級政府的運作還是依靠原先的人手。緬甸的軍人控制政權則更為徹底。在奈溫軍人政權26年的統治下，軍人完全成為了一個特殊階層。到20世紀80年代初，超過八成的軍人加入了綱領黨，政府機關、群眾團體以及國有企業的主要領導人絕大部分是軍人出身，即使是文職干部也幾乎都是綱領黨的黨員。緬甸軍隊的巨大影響力不僅體現在政治和軍事上，在緬甸社會的各個領域都有所滲透。其二，二者進行制度性吸納的對象存在差異。泰國的軍人政權試圖通過制度性吸納而形成一個相對穩定的技術官僚集團，國家政治中因此出現軍人領袖與技術官僚的“兩方聯盟”[30]110-111。軍人雖然掌握了國家權力，但可以派軍方能夠控制的文官擔任總理與內閣部長，或由軍人直接擔任政府主要職務，其他專業性強的職位還是由技術專家擔任。這些技術官僚大都曾在西方留過學，具有很強的專業技術能力。他們之所以能接受軍人統治并與其長期合作，主要是因為軍人并沒有限制他們專業職能的發揮，相反還賦予了他們較大的權力，能夠制定和實施有利于經濟社會發展的政策。亞洲其他一些軍人政權，如蘇哈托治下的印尼及樸正熙治下的韓國，亦呈現了非軍人的專家占據重要的專業管理角色的局面。與此相對的是，緬甸軍人政權吸納的對象是占人口絕大多數的工農群眾，國家的決策權掌握在以奈溫為首的一批高級將領手中，這是緬甸多年來改善國家治理、促進國家經濟社會發展的制度性障礙。

兩國在吸納對象上的差異也在一定程度上決定了吸納效果上的差異。泰國軍人統治集團承認自己缺乏行政事務和經濟建設的知識與能力，因而委派各類專業人士擔任要職，從而保證政策執行的連續性，并促進經濟社會的發展。因此，泰國一直是東南亞吸引外資最成功的國家之一，因為投資者相信他們的利益不會因為軍事政變而受到損害。緬甸的軍人政權依靠的是在民族解放斗爭和鎮壓國內叛亂中成長起來的指揮軍官，他們并不熟悉經濟和行政管理事務，這也是軍人統治下緬甸的現代化建設長期進展緩慢的重要原因，嚴重影響了民眾對政權績效表現的滿意程度，從而成為削弱政權韌性的因素。

亨廷頓認為，現代化中的社會必須通過制度化來吸納新出現的政治參與的需求。無論是軍人政權還是文官政權，如果只致力于推動經濟社會發展績效，而不通過制度化將具有政治參與需求的群體吸納進體制內，將很容易帶來政治失序[31]。本研究發現，緬甸和泰國的軍人政權如果能夠有效地吸納具有政治參與需求的群體，配合經濟社會發展的績效——包括在避免國家分裂和應對國外敵對勢力的安全威脅方面的績效，就能提高政權的韌性。在當代世界，軍人政權無疑是一種缺乏正當性的政權組織方式。本研究雖然以軍人政權為研究對象，但這并不代表本研究在道義上對此類政權的任何認可。但本研究的發現應該有益于增加我們對軍人政權、政權的韌性和政治發展、制度化、政治秩序等政治學和比較政治學中的重要議題的認識。

注釋：

①在度量軍人政權持續時間方面，本文參考了GWF數據庫、Bj?rnskov-Rode政權數據庫、CDP政變數據庫等。

②INUS意為Insufficient But Necessary Part of an Unnecessary But Sufficient Condition，關于因果關系中的INUS條件，參閱冉奎.再論因果關系的INUS理論[J]. 科學技術哲學研究，2016，(2).

③另外兩個軍人政權的政治、歷史環境與奈溫和蘇貌政權有著較大的差異，不符合最大相似性比較的原則。其中，奈溫看守政府是在時任緬甸總理吳努邀請下成立的，以克服聯邦分裂危機、恢復國家社會秩序，大選順利舉行后便移交權力。由于軍人統治集團缺乏維系該政權的動機，本文不將該政權作為分析案例。1992年以后的丹瑞政權雖然也依托具有政黨性質的鞏發協進行吸納，形成了強大的基層組織和動員網絡，維持了較為持久的統治，但是這一時期的緬甸已經進入政治轉型的準備期，試圖通過“七步走民主路線圖計劃”實現政治轉型，因而不宜與前兩個軍人政權進行比較。

④沙立—他儂和沙鄂—江薩政權都建立在冷戰期間，帕鳳—披汶政權所處的國際環境與它們相比有著較大的差異，不符合最大相似性比較的原則。另外三個軍人政權在自變量和因變量的取值上也符合預期，但沙立—他儂和沙鄂—江薩政權更為典型。