預算績效管理與政府治理能力提升：內在邏輯與提升路徑

肖 鵬 陶 暢 王亞琪

一、引言

現代財政制度是推動國家治理現代化的重要基礎和保障，現代預算制度作為現代財政制度的重要組成部分，在深化財政管理改革過程中發揮著重要作用。黨的二十大做出了“健全現代預算制度”的戰略部署，為當前復雜嚴峻的國內外形勢下加快構建新發展格局，建設新時代預算發展指明了方向。黨的十九大報告提出要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。由此可見，全面預算績效管理是現代預算制度的重要特征，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。2018年9月國務院頒布的《關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)指出“力爭3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”，這標志著我國進入全面實施預算績效管理階段，預算績效管理的治理效應日益凸顯。

全面實施預算績效管理，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理框架，有利于優化公共資源配置，改進政府部門績效，落實政府責任，為政府履行職能提供堅實的物質基礎和體制保障，全面提升政府治理能力，加快實現國家治理體系和治理能力現代化。因此，預算績效管理與現代政府治理變革是內在統一、緊密相連的，現代政府治理理念、機制和手段的變革為預算績效管理的應用提供了前提和條件，預算績效管理則為現代政府治理提供了堅實的基礎和保障(曹堂哲和施青軍，2017[1])。隨著我國預算績效管理改革的持續深化，預算績效管理何以產生治理效應，又在多大程度上釋放治理效應，以及如何進一步優化治理效應，都是不可回避的重要問題。本文以預算績效管理為邏輯起點，從政治、經濟、社會民生三個維度探討預算績效管理改革影響政府治理能力的傳導機制，理清兩者之間的密切聯系，同時提出預算績效管理提升政府治理能力的路徑選擇，為深入推進預算績效管理改革、強化預算績效管理的治理效能、實現政府治理現代化提供理論指引。

本文的邊際貢獻主要有三個方面：一是拓寬了預算績效管理的研究邊界。目前預算績效管理的研究大多集中在其制度本身，研究對象相對單一，本文結合政府治理能力，對于預算績效管理的政策效應進行了理論機制的分析，拓寬了研究邊界。二是豐富了政府治理領域的研究。從理論上闡述了預算績效管理改革提升政府經濟、政治和社會民生治理能力的內在邏輯，從預算績效管理這一新視角為政府治理研究提供了理論支持，豐富了該領域的研究。三是契合了中國治理變革的背景。本文基于中國政府當前所處的治理轉型時期這一情境的研究，與中國當前治理變革需求相結合，探尋構建與我國國情相契合的政府治理能力體系，彌補當前理論研究的缺陷與不足，使理論研究更有效地服務地方政府治理能力的實踐。

二、文獻綜述

(一)政府治理相關文獻綜述

政府治理作為國家治理的重要組成部分，是提升國家治理能力、實現國家治理能力現代化的關鍵所在。關于政府治理能力的內涵，包國憲和郎玫(2009)[2]認為中國治理結構以政府為主導，其分析框架以政府、市場和社會的相互關系為核心展開。王浦劬(2014)[3][4]提出我國的政府治理內涵包括政府自身內部管理、調節市場經濟和管理社會公共事務三個方面。何增科和何雪蓮(2015)[5]認為中國話語體系下的政府治理格局主要以政府(包括黨委)為核心和主導，由政府、市場和社會等主體組成，目的是增強市場機制和社會機制。邱志強(2015)[6]認為政府治理的主體為國家、政府及國家行政機關，其能力主要體現在制定和執行積極高效的公共政策，最大限度科學合理分配使用資源，并為社會民眾提供廣泛良好的公共物品。何水和高向波(2021)[7]提出地方政府需要調適政府、市場、社會關系，厘清三者職能邊界，才能完善政府治理體系，提高政府治理能力。因此，基于對已有文獻的梳理，本文同樣按照三個主體的邏輯重新界定政府治理能力的內涵，即政府對于自身、市場及社會群眾實施的公共管理活動過程中綜合表現出的能力，主要體現在政府供給公共品、服務各類社會主體的能力。

在政府對于市場治理層面，具體體現為經濟治理，十八屆三中全會提出，“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求?！奔凑ㄟ^改變政府職能和完善宏觀調控等方式對經濟進行治理，以達到確保市場經濟健康運行，釋放經濟主體活力的目的。而地方政府經濟治理能力在很大程度受到營商環境的影響，營商環境的改善有利于地區經濟增長，進而提升政府經濟治理能力(崔鑫生，2020[8])。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，實現高質量發展重點在于正確處理好政府與市場的關系，而政府與市場的關系正是優化營商環境與提升政府治理能力的關鍵所在，營商環境好壞已成為檢驗政府履職能力和治理效能的重要標準(游昭妮，2022[9])。

在政府對于自身治理層面，政府以全面正確履行職能為根本，以提高政府行政管理的科學性、民主性和有效性為目標，通過內部管理，科學設置并不斷優化組織架構，注重成本管理控制，優化政府運行方式和流程，構建自我約束機制。公務人員作為內部治理的重要構成要素，其價值觀念、理想信念、知識水平和業務能力等性格品質，對提升政府治理能力至關重要(邱志強等，2015[10])。因此，公務人員樹立廉潔自律的為政意識，提高自身的業務能力，對于促進政府自身治理水平不斷提高至關重要。此外，政府自身的約束機制也反映了其內部治理能力，如信息公開、接受監督和聽取建議等，都是政府內部治理的體現。

在政府對于社會治理層面，基于我國的政治體制和現實背景，其內涵主要是以中國共產黨為領導，由中央和地方政府為主體對社會民生事務進行治理，以實現和維護群眾權利為核心(王浦劬，2014[3])，不斷完善社會福利、保障改善民生以及化解社會矛盾，其治理的根本出發點是人民的根本利益(姜曉萍，2014[11])。因此根據服務型政府的要求，政府必須把公民當作最重要的服務對象，以提供全面優質的公共產品、公平公正的公共服務為其第一要務，根據民意民情為公民和社會提供及時便捷和彈性靈活的公共服務，并且在提供更多的公共利益過程中，盡可能減少行政成本開支，這也正與預算績效管理的理念不謀而合。

本文根據政府治理所面向的社會主體，相應的引出政府-市場，即經濟治理能力，政府-政府，即政治治理能力，政府-社會，即社會民生治理能力，(1)本文主要用政治、經濟、社會民生三個緯度反映政府治理能力，而不是將政府治理能力等同于政治、經濟、社會民生治理能力。從經濟治理能力、政治治理能力、社會民生治理能力三個維度全面論述政府治理能力。

(二)預算績效管理相關文獻綜述

預算績效管理是實現國家治理現代化的重要制度安排，深刻影響著政治、經濟、社會多個領域的發展。在國家治理現代化的背景下，預算績效管理如何定位、如何開展、如何更好地服務于國家治理，是全面深化改革中不可回避的重要問題。預算績效管理是國家治理大系統的重要組成部分，符合國家治理體系現代化的理念，推動國家治理體系現代化(袁月和孫光國，2019[12])。曹堂哲和施青軍(2017)[1]從理論上探討了績效預算與現代政府治理的關系，發現二者之間具有共生性和協同性，共生性是指二者具有一致的價值訴求和共同的制度基礎，協同性意味著績效預算是現代政府治理的核心，貫穿于現代政府治理的方方面面。因此，績效預算是推動政府治理完善的重要突破口。李紅霞和劉天琦(2019)[13]認為預算績效與政府治理之間存在天然的協同關系，預算績效在政府治理過程中起著監督約束作用，同時也是評估政府能否高效履職的重要工具。因此，應該在預算績效管理與政府治理之間建立協同共容機制。何文盛和蔡澤山(2018)[14]認為預算績效管理主要從治理主體、治理工具、治理價值三個維度支撐國家治理現代化，最終實現共治、法治、善治的價值訴求。于海峰等(2021)[15]則是從財政透明度、財政支出效率以及政府行政成本的角度探討了預算績效管理對于政府治理效率的影響機制。在預算績效管理與政府治理協同發展的情況下，隨著政府治理特征和目標的多元化，預算績效框架也需要進一步完善和細化，以提升政府治理能力(王波，2021[16])?，F有研究都認同預算績效管理與政府治理之間有著密切聯系，但是，仍然沒有將二者放在同一框架下進行深入研究。本文將從政府治理的多維度內涵出發，系統全面地分析預算績效影響政府治理的內在邏輯。

三、預算績效管理提升政府治理能力的內在邏輯

(一)經濟層面邏輯

在上文關于政府治理內涵的部分已經提到，地方營商環境的改善有利于促進地區經濟增長，提升政府經濟治理能力，預算績效管理主要通過直接和間接兩種方式影響地區營商環境，進而影響地方政府的經濟治理能力，如圖1所示。

圖1 預算績效管理改革影響經濟治理能力的內在邏輯

直接影響方面，在經濟下行壓力下，各地都在積極探索提高經濟活力的方式，而優化的營商環境是激發企業創新創造的基礎和必要保障，預算績效管理更是為優化營商環境保駕護航，如健全商業項目績效標準體系建設，加強項目指標各類標準值的收集和整理，從行業、領域和區域等角度構架一套定性與定量相結合的核心預算績效指標和標準體系，從而提高績效評估評價結果的科學性、公平性和準確性。此外，進一步擴大績效評價項目的范圍，涵蓋“四本”預算、PPP項目、政府采購項目、政府購買服務項目等多個領域，對政府招商引資項目進一步加大績效評價力度，讓績效為招商引資護航，提升招商引資項目質量，優化營商環境，提高自身的經濟治理能力。

在間接影響方面，預算績效管理改革的一系列措施增強了政府公務人員的績效意識與績效實務能力，進而對于處理企業項目相關事務方面的工作意識和效率產生積極影響。預算績效管理改革能夠促進財政部門、業務部門等相關政府人員切實轉變思想觀念，幫助政府業務和財政部門人員形成“誰主管誰負責”“無效必問責”的績效意識，提高政府為人民服務的意識，增強公務人員的行政能力。目前全國多個省市開展了公務人員預算績效管理相關理論與實務培訓相關工作，就服務企業過程中績效工作遇到的操作難題進行精準解惑，并成立了由業務科室、績效科、采購辦、評審中心四方參與的政府采購項目績效評價工作專班，建立績效評價會商制度，加強對接磋商，確?？冃гu價的公信力，致力于中標企業、服務對象滿意度“雙提高”。上述一系列措施不斷提升了財政預算績效管理實操能力，強化了“花錢必問效，無效必問責”的理念，針對財政資金在企業項目使用申請方面作出詳細的規范，劃分明確的責任與義務，從而能夠全心全意為市場、企業和人民服務，以此達到更好服務企業的目標?？梢?，預算績效管理改革能夠促進政府職能轉變，打造“服務型政府”，為企業提供更多便利。

預算績效管理改革能夠加強績效管理工作考核，增強為企服務能力。隨著改革的深入推進，各地政府對預算績效結果的重視程度也日益提高，將預算績效指標納入政府績效和政績考核體系中來。對于績效管理工作創新且突出的單位和地區給予表彰，對工作不合格的進行約談并責令限期整改，并將考核結果予以通報，這一措施能夠充分調動預算單位履職盡責和干事創業的積極性。在與地方經濟發展相掛鉤的官員晉升體制下，這一改革能督促政府機關提升自我，不斷改善營商環境，提升當地經濟發展，促進政府經濟治理能力提升。

(二)政治層面邏輯

從政治層面來看，預算績效管理主要從內部和外部兩方面來抑制政府腐敗，如圖2所示。

圖2 預算績效管理改革影響政治治理能力的內在邏輯

從內部治理的角度來看，預算績效管理改革通過健全約束激勵機制和加強信息公開兩條途徑抑制官員腐敗，提升政府政治治理能力。預算績效管理通過建立激勵約束機制規范政府行為，提高支出效率。一是夯實績效管理責任主體約束。地方各級政府和預算部門單位作為項目主導方，對于項目的事前、事中和事后情況負有全責。二是強化績效管理激勵約束。約束激勵機制嚴格規范政府部門資金使用行為，進一步細化績效管理行為的規范性，而激勵機制賦予預算單位更多的管理自主權，充分調動部門恪盡職守的積極性，使預算工作各參與方追求自身利益最大化的行為選擇符合政府的政策目標和利益取向。預算績效信息公開是抑制腐敗的強力推手。政府部門按照績效管理相關辦法，向社會公開預算項目的績效信息，尤其是社會關注度高或影響力大的重點項目支出績效評價情況，包括績效目標設定的依據，事中監控過程、事后結果評價和應用等情況。這一舉措使得財政資金的使用過程、結果和效率能夠受到社會各界的有效監督，政府部門通過社會各界反饋的資金使用意見，促使自身改進資金支出績效，提高預算績效評價的質量和效率，從而抑制腐敗行為。

從外部治理的角度來看，預算績效管理主要從人大、第三方機構和審計機構三個方面來抑制政府腐敗。預算績效管理通過暢通外部監督機制，在人大監督、第三方機構監督、審計機關監督等多種監督方式中形成合力，進而抑制政府官員腐敗，提升政府政治治理能力。外部監督特別是立法機關的監督權威性高、獨立性強，在整個監督體系中處于至高地位。

自《意見》公布以來，各地人大均在探索參與預算績效的相關工作，并出臺了相關辦法方案。首先是人大積極參加預算的事前審批，重點關注重要部門單位的整體支出，重點審核重大民生領域、社會影響力大和關注度高的項目支出。其次在事中預算執行階段，人大深入全程參與評價，通過座談會、實地考察、聽取介紹、深入交流等方式，了解項目產出目標及效果目標的實現情況，并及時提出相應的建議。再者，人大嚴格審查監督預算績效管理報告，并持續進行跟蹤監督績效評價結果發現問題整改落實情況。人大從事前、事中、事后三個環節監督預算績效管理，形成全過程閉環，這一舉措有助于增強人大對政府資金使用情況的監督力度，進一步擴大公眾參與社會治理的范圍和程度。

第三方機構與預算績效管理改革相輔相成。近年來，我國各地以《意見》為指導，在預算績效管理過程中引入第三方機構。一方面，第三方機構發揮評價的專業性和獨立性的優勢，推動預算績效管理逐步走向科學化。另一方面，預算績效管理擴大了第三方機構參與預算績效管理的環節、領域與規模，規范了業務流程，提高了評價質量與效率。第三方機構參與預算績效管理有利于強化社會監督，減少政府的行政干預，增強預算安排的科學性，促使不斷提升政府自身政治治理能力，抑制腐敗的發生，真正做到財政資金取之于民，用之于民。

此外，審計機關作為預算績效管理改革重要的一個主體，也不斷依法對預算績效管理情況開展審計監督，重點審查專項資金的使用和項目的執行情況，一是審查預算單位的財政收支、業務活動情況和產生的影響；二是對預算單位財政資金投入的經濟性、效率性和效果性進行綜合性考核，及時發現違紀違法問題線索，進而為預算單位提供相關審計評價意見，與人大和第三方機構從政府內部與外部形成合力監督政府政治能力，防止腐敗現象發生。

(三)社會民生層面邏輯

預算績效管理能夠不斷提高公共服務質量和效率，完善公共服務體系，保障和改善民生，進一步滿足人們對美好生活的需要，緩解我國社會主要矛盾。圖3反映了預算績效管理改革影響社會民生治理能力的內在邏輯。

圖3 預算績效管理改革影響社會民生治理能力的內在邏輯

新公共服務理論的提出為預算績效管理與社會民生治理能力的關系提供了有力的理論支撐。該理論提出政府是公共活動的參與者，而非控制者，其服務對象面向全體公民，以公共利益為核心，將人民而不是生產率作為關注點，以公民為導向轉變注重指標和注重效率的理念，不斷提高公職人員服務人民的意識，提高責任感，促進政府和公民間的互動與交流，實現公共利益最大化。因此，這一理論更加契合我國政府的發展需求，有助于提高其社會民生治理能力，推動公共利益的實現。

一方面，預算績效管理優化了民生支出結構，節約了財政資金。首先，制定民生類公共項目財政支出績效指標及標準。為了更準確地突出民生類支出項目的重要因素，對于項目中的特殊性問題，績效評價前需根據項目實情對權數進行一定的調整，從而能夠把握資金支出的效率點，將錢花在刀刃上。其次，預算績效管理強化了民生類項目支出績效評價主體的權威性。在預算績效管理流程中，財政部門負責制定和發布實施績效管理的規范性文件，專家和第三方機構協同確定績效指標和支出標準，并由多方主體共同對支出績效進行分析，社會公眾作為項目受益者對其影響和質量進行檢查。當所有民生項目按照流程嚴格實行時，業務部門和財政部門可以把握整體民生支出規模和結構，判斷最有利于當地民生支出的項目，為人民謀求最大公共福利，進而提升民生治理能力。

另一方面，預算績效管理通過將“問效”關口前移，優化公共服務供給質量，改善民生水平。由于民生類項目與人民群眾聯系最為密切，關系著廣大人民群眾的核心利益，因此成為預算績效評價的重點，通過對民生項目重點進行績效目標管理以及事前績效評估能夠有效提高公共服務質量。首先是強調對民生項目實行事前績效評估。選擇社會關注度高、影響力大的民生項目，對于項目的必要性、績效目標合理性、籌資合規性、財政支出有效性等方面進行全面評估，為投標企業設立民生服務方面的指標，從而加強對于投標企業的篩選，以提高企業的服務質量和競爭程度，避免不合理的項目投入實施，促使政府對于當前項目進行改進并考慮增加或減少相關投入，使得財政資金能夠采購到最優的民生服務，大力保障人民群眾權益。其次是重點對民生項目設置績效目標管理?？冃繕斯芾硎菍崿F民生支出績效的關鍵環節，由于民生需求多樣且復雜，因此通過設置合理科學的目標，才能保證財政資金的公平分配和民生項目的順利執行。政府部門通過預先制定好的原則、測算方法和指標庫等標準，不斷調整政策與支出，引導預算安排向民生類項目傾斜，同時加強對民生項目的績效目標的監督審核，重點關注項目的成本和社會效益，才能提高公共服務供給質量，促進社會公平正義。

四、政府治理視角下實施預算績效管理的預期成效

(一)實施預算績效管理改革有利于優化企業營商環境

財政資金的支出效率直接影響經濟發展活力，更關乎企業和人民的切身利益。各地通過預算績效管理改革，為企業創造了良好的營商環境。一方面，保障企業利益。預算績效管理改革提高了財政部門和業務部門的工作效率，把事前評估前置于預算評審，事前績效評估和預算評審聯動開展，顯著提高了企業項目預算的精準性、科學性，加強了項目實施進度，提升了工程決算審查效率，保證企業可以在有效期限拿到項目資金，從而維持企業正常運轉，使得企業更好地生存，也更愿意與政府加強合作。另一方面，強化政企關系。隨著預算績效管理改革的逐步推進，各地政府不斷推進績效信息公開，加強制度建設，嚴格依法行政，規范權力行使，提高政府透明度，提高政府執行力和公信力，規范公務人員行為，提高企業對政府的信任度，為經濟社會發展創造政府治理環境。

(二)實施預算績效管理改革有利于防止政府腐敗行為

預算約束是防止政府腐敗制度體系中的關鍵節點，而實施預算績效管理能夠強化預算約束。政府作為非盈利組織，其每項職責都需要社會提供財政支持，而預算績效管理的實施讓政府的活動收支情況盡可能地公之于眾，并且讓其支出效率與結構盡可能達到最優，因此公眾能夠參與到財政資金使用的監督過程中來，從而讓決策者承擔決策的責任，減少決策失誤造成的損失，不斷約束政府行為和公權力的運用，達到防止腐敗行為的目的。

預算績效管理以結果為導向，將預算編制與資金使用效益有機結合，通過對績效結果的評價和反饋來影響下一年度預算撥款額度，并實施獎懲機制引導預算單位完成財政支出目標，實現財政資金的最大效益，從而提高政府的管理水平和公共服務質量。因此，不斷推進預算績效管理改革，能夠加強內部控制機制，全面、準確地反映、評價和監督公共部門受托責任的履行情況，監督并制衡參與預算過程的各方主體，最大限度地減小預算執行結果與績效目標的偏差，防止貪污腐敗行為的出現，這樣一來，政府治理能力和財政資金的使用效益就能夠得到提高。

(三)實施預算績效管理改革有利于提升民生服務質量

加強預算績效管理，有利于提高財政管理水平，能夠有效降低政府提供公共產品成本，提升公共服務供給質量和效率。隨著人民生活水平的不斷提高，財政資金的使用也不再局限于經濟的調控，涉及社會的方方面面，社會公眾對財政資金規模、去向和效果的關注度日益上升。因此，地方政府迫切需要通過加強預算績效管理，提供更多更好的公共產品和服務。

自《意見》出臺以來，各地政府一方面擴大民生支出項目績效評價范圍，逐步將與社會民生密切相關的項目，尤其是上級對下級轉移支付項目納入重點評價范圍，如“三農”、教育、醫療衛生、保障性安居工程等項目，逐步提高開展績效評價的資金總量占民生支出的比例。另一方面，細化開展對養老服務、城鄉環衛一體化等金額大、社會影響面廣、與城鄉居民生活密切相關的重點民生項目全成本績效評價。從核成本、評績效、出定額、調機制、促管理等多維度進行分析，全流程、多層次推動項目高質量發展，促進預算資金安排更加科學、節儉、高效，取得“少花錢、多辦事”的良好績效管理效果，進而提高政府民生服務質量和治理能力。

如圖4所示，以下三條內在邏輯構成了預算績效管理與政府治理能力提升的關系框架圖，即預算績效管理通過優化營商環境以提高經濟治理能力，防止政府腐敗以提高政治治理能力，提升民生服務質量以提高社會民生治理能力。本文通過闡述兩者之間的內在邏輯，對其取得的預期成效進行了展望。

圖4 預算績效管理與政府治理能力提升總內在邏輯圖

五、預算績效管理促進政府治理能力提升的改革路徑

(一)經濟路徑：“雙動力”優化營商環境

預算績效管理改革通過優化營商環境這一內在邏輯來提高地方政府經濟層面的治理能力，那么經濟路徑主要從提高預算績效營商質量和提高公務人員績效意識兩個層面來進行改革。

1.提高績效管理營商質量。

首先，增加營商項目數量。目前全國各地都在探索更新預算績效管理項目，但是開展進度較為緩慢，很多新興產業和項目如冷鏈物流、電子商務進農村等，還未納入預算績效管理制度體系中來，這也導致了資金使用效率不高。因此，政府可以選取并創建項目預算績效管理先行區，通過先行區的建設進一步尋求與企業的合作，增加營商項目數量，進一步規范政府采購貨物、服務和工程招標投標行為，促進政府采購經濟有效、廉潔高效，保障市場經濟有序運行，為當地經濟注入新鮮血液，推動優化營商環境政策落實落地，為企業項目提供更好的環境。

其次，提高營商項目預算績效評價質量。地方政府在增加項目數量的同時也不能忽略績效評價質量，不斷對營商項目進行預算績效評價才能促使當地政府改變決策，從而優化企業生存環境，提高經濟治理能力。提高評價質量，一是要做到有據可依，有章可循，即制定營商項目指標考評管理辦法。圍繞營商項目的科學性、資金投入的經濟性、績效目標合理性等目標設置評價標準，建立完整的項目績效管理指標體系。例如，將政府采購優化營商環境政策落實、支持中小企業發展政策、社會滿意度等作為重點考量指標，分層分類構建營商績效指標體系和考核評價標準，指導各部門單位更好地開展優化營商環境工作。二是要做到有效有序開展項目預算績效管理。選取涉及公共利益、社會關注度高、具有一定規模的營商項目進行試點，對擬新出臺的重大營商項目，認真開展事前績效評估，保證評估結果遵守績效目標原則，對無效、低效的項目從源頭予以攔截，通過先試點、再推廣，以點帶面。

最后，構建營商項目績效管理保障機制。一方面，構建預算績效營商項目一體化信息平臺。政府部門內部促進業務、財務、資產等信息共享互通，外部建立與企業聯網的營商信息平臺，并將營商項目進行分類整理并入庫信息平臺，實時更新政府采購項目和企業項目信息，并對項目績效目標完成情況進行監控以及時調整執行過程中的偏差，實現預算績效信息直觀可視、預算績效管理動態規范。同時，不斷更新信息平臺的功能，實現項目全過程線上評審，不斷提高營商項目的可行性、投入經濟性和籌資合規性，提高政企雙向工作效率。另一方面，加強政府采購投訴處理，做到依法依規、公平公正，切實維護企業合法權益，定期邀請預算部門、中介機構和企業等相關單位進行座談，及時了解掌握評審工作中存在的問題，主動吸納合理化建議，不斷提高營商工作質量和服務水平。

2.提高公務人員績效意識。

首先，健全人才隊伍建設。營造良好的營商環境不僅涉及政府事務，更需要對企業事項有一定了解，因此要進一步充實公務人員隊伍，優化選人用人機制，選用具有復合專業背景或具有部門預算管理工作經驗的優秀人才，培養一批專業知識扎實和服務意識強的人才隊伍。

其次，創新探索學習模式。財政部門作為績效理念的傳播者、績效工作的推動者，定期為業務部門安排開展多層次、多形式和多主體的預算績效管理專業知識培訓，通過采用報告點評、現場指導、座談研討、實地授課、工作群交流討論以及人員跟崗學習等多種業務培訓方式融合，以形成一套完整且科學的培訓體系，并將高校專家、第三方評價機構和企業等主體有機融入績效管理工作里來，企業強化公務人員對企工作的績效輔導，專家和第三方機構提升績效管理工作的規范性和專業性，積極宣傳預算績效管理的重要意義、成功經驗和典型做法，不斷提高部門公務人員優商惠企意識，營造績效管理環境。

其三，強化業績考察評估。強化對營商公務人員和社會代理機構的日常監測，對優商惠企政策落實不到位、政府采購業務操作不合格的采購人員和社會代理機構從業人員，重新組織政策培訓和業務考試，把考試成績合格作為前置條件、業績量化考評作為必要環節、專業素養過硬作為重要導向，打造一支能打硬仗、善打硬仗的政務隊伍，著力提升政府營商服務質效。

(二)政治路徑：“內外力”防止政府腐敗

1.政府部門內部源頭防止腐敗。

從政府部門內部源頭防止腐敗的關鍵在于監督問責和政績考評，一是要健全完善部門監督問責制度，建立預算績效結果通報制度，強化對項目執行過程中各環節的責任追究。對由于故意或過失導致出現財政資金支出效率和執行績效低下、項目進度停滯、社會效益差、績效評價結果應用落實不力等問題的部門、單位及其責任人員，采取約談質詢、責令整改、通報批評等方式對其實行績效問責，違反法律法規的，嚴格按照相關法律法規進行處理，并對工作成效明顯的地區和部門給予表彰，通過通報反饋機制，提高各級各部門重視程度，加強預算績效管理工作約束，倒逼責任落實。

二是增加與官員、部門政績相關的績效管理指標。省、市、縣政府要根據地方實情建立與預算績效管理指標掛鉤的統一政績考核標準，在部門層面上，將績效管理指標綜合評價結果與預算調整、部門綜合考核等方面掛鉤，在個人層面上，將結果與選拔任用、政績考核、績效工資、獲得榮譽等方面掛鉤，形成清晰統一的政府績效和干部政績考核體系，并由上級部門對下屬預算單位績效管理工作進行考核，財政部門負責統籌兼顧，以對部門和個人行為形成約束與激勵。此外，政府部門應充分溝通、監督和協調預算績效改革的重點事項，以明確任務目標并落實工作責任。

2.社會外界外部環境防止腐敗。

一是構建人大、審計和紀檢監察等監察機關協同監督機制。由財政部門牽頭，推動地方政府建立政府績效管理聯席會議，邀請人大代表、政協委員、審計部門和紀檢人員等參與績效評價，并對協同監督的主體權責予以界定，多方監督主體通過線上平臺和線下會議、組織視察調研和委員提案等方式，對審計監督和績效管理工作中發現的問題進行分析梳理，針對不同環節、領域和部門的問題，相應地提出改進措施，強化預算單位的職責，對資金績效低下、項目進度停滯、嚴重違規違紀的單位和責任人員嚴肅追責問責，從而達到規范財政管理、維護財經紀律的目的。

二是加強社會輿論監督。暢通外部監督渠道的前提是建立績效信息公開機制，一方面要拓寬信息公開渠道，具體來說，各級政府部門在官網、微博等社交媒體上設置預算績效信息模塊專欄，嚴格按照中央和地方預算績效管理辦法，將事前、事中和事后的績效監控情況、績效評價實施和結果應用情況主動向人大報送并在門戶網站上予以公開，做到易于公眾查找匯總。另一方面要優化信息公開形式，規范統一的信息公開格式、時間和要求，在保護信息安全性的前提下明晰必須公開的支出項目，并對于社會關注度高、專業性強和影響力大的民生項目支出績效評價情況公開進行必要的解釋說明，以便社會公眾了解真實情況并進行監督。通過兩方面的舉措不斷拓寬預算績效信息公開的廣度和深度，促使社會各界提高預算績效管理的監督與參與度，加強政府自我改進績效的內生動力。

三是提升第三方機構從業質量與水平。一是出臺與當地實情相匹配的第三方機構管理辦法，并明確準入門檻、考核標準與監督體系，引導和規范第三方機構參與預算績效管理，政府部門要引入考核機制，對第三方機構實行優勝劣汰。二是提高第三方機構執業人員的專業素養，由于某些領域的項目具有較強的專業性，第三方機構無法吃透項目內容，從而導致評價結果出現偏差，因此，亟需擴充相關專業人才，不斷加大專業培訓輔導力度，以提升績效評價的科學性、公正性和可信度。三是規范第三方機構市場競爭機制，嚴格禁止政府招標過程中惡意低價中標、商業賄賂行為等不正當行為，政府部門在招標時也要多給中介機構反饋信息，采取優質優價，允許第三方中介機構獲得合理的勞動報酬，以保障中介機構合法權益，促進第三方機構改進提升，促進其健康發展。

(三)社會民生路徑：“三方面”提高民生資金效率

1.聚焦重點公共服務領域和民生薄弱環節項目。

聚焦重點公共服務領域不僅是要在其項目上進行嚴格的預算績效管理，還需要對于民生部門整體預算績效進行重點關注，聚焦重點公共服務領域不僅可以科學盤活財政存量資金，及時調整取消無效低效支出，更好地用于改善社會民生，還可以提升政府預算管理的能力，實現績效評價工作上的突破，形成重點項目促進政府績效工作，績效工作提升重點項目的良性循環。聚焦重點領域和薄弱項目一方面要明確評價主體。按照“誰牽頭、誰負責”的原則，由牽頭單位具體負責民生工程項目績效評價工作，其他層級的部門、政府和企業作為實施主體積極支持、主動配合，實現多方主體協同配合實現民生工程項目績效自評全覆蓋、評價結果公開全覆蓋。另一方面，要明確項目范圍，政府要針對地方重點民生薄弱環節，制定出臺預算績效管理相關實施辦法等制度，明確劃分重點民生項目范圍及其目標，保證民生專項資金與經常性財政支出資金沒有交叉重合。

2.全面科學構建民生項目績效評價指標體系。

由于涉及民生的預算項目數量多且雜，因此地方政府需要根據地區經濟狀況和自身財力去構建全面科學的多層次績效評價體系。首先，對于社會民生項目進行梳理歸類，逐項研究項目績效目標，指導預算部門和單位分領域、分行業、分層次建立預算績效評價指標體系，并不斷優化完善共性指標體系，量化評價資金的使用效果。其次，根據實際情況不斷調整評價指標的權重。針對民生類公共項目的特殊性問題，結合各項目年度目標任務、日常管理、檢視整改、審計和監督檢查等情況，突出任務完成、資金使用、項目管理、效益發揮和群眾滿意度等重點內容，科學合理分配考核指標的賦值，更準確地突出民生類公共項目的關鍵因素。再者，由各部門認領目標，部門內各科組確認目標任務，與試點單位協商好評價標準后對目標進行一一分解，在合理科學的基礎上逐年加大量化細化力度，確保每一個項目都有清晰的目標和嚴格的要求。

3.提高民生項目受益群體的公平性。

由于民生項目的繁多，預算單位在使用財政資金進行民生保障和改善的社會性支出時，可能會忽略項目受益群體范圍的問題，導致有需求的人沒有得到滿足，而沒有太多需求的人需求溢出，從而擴大了分配差距和社會不公，因此地方政府不能只注重項目數量，還需要根據當地群眾的實際需求保證多數人的利益，做到“群眾有所呼，政府有所應”。在項目選擇方面，地方政府要建立民生項目意見建議征集制度，面向全地區公開征集需要迫切實施的民生項目，根據民意逐步完善項目選擇程序，通過日常調研、梳理代表委員建議提案、基層群眾座談與走訪等方式廣泛收集建議，了解項目受益群體的范圍與意見，根據地區實情不斷調整民生項目的數量、類型和受眾，保證盡可能多的群體受益。在民生項目敲定后，對所選項目予以公示并進一步聽取各方建議，同時，通過計量模型、大數據等方法對民生項目進行評估，結合基尼系數和泰爾指數等公平性指標衡量項目的公平性。在民生項目完成后，采用問卷、信訪、抽查等線上與線下結合的方式，就民生項目實施績效及群眾受益情況，對各地群眾進行民意調查，逐步由全面訪問改革為重點訪問直接受益對象，持續推進科學民主決策，滿足人民群眾最迫切的需求，不斷提高人民群眾幸福感和獲得感，增強當地民生治理能力。