EPCO 模式在中山市未達標水體綜合整治工程的應用研究分析

陳文冊

（中山市中珠排洪渠工程管理中心，廣東中山 528400）

1 引言

中山市由于河涌水系彼此連通，水質相互影響，水污染綜合治理工作面臨著較大的考驗。為貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的理念和加強生態文明建設，實現生態環境與經濟、社會協調和可持續發展，中山市高度重視并組織開展未達標（黑臭）水體綜合整治工作。在總結國內外的治理技術、吸取傳統工程模式和總承包模式經驗的基礎上，中山市當前正在實施的未達標水體綜合整治工程采用較為創新的EPCO（設計、采購、施工、運營總承包）模式，拋開傳統模式（Traditional Delivery Method）單一的線程工作方式，在EPC 模式（Engineering－Procurement－Construction，設計—采購—施工）的基礎上增加符合水環境治理工程需要的運營屬性，對工程的管理貫穿全生命周期。水環境治理工程涉及專業較多且設計及施工問題繁雜，相較于傳統的工程模式、EPC 模式，EPCO 模式更能適應當前流域范圍需要特別關注其治理措施和治理效果能否持續的治理項目，縮短溝通和管理鏈條，發揮各專業、各板塊間的協同效率，在一定程度上解決設計、施工、運營等環節不協調造成的弊端，效果較為顯著。

2 傳統模式和EPC 模式

2.1 傳統模式

傳統模式主要是指從設計到招標、建造均分開的模式，即設計—招標—建造模式（Design－Bid－Build，DBB 模式）［1］。DBB 模式以建設單位為核心，將各項工作內容分包給參建單位，各參加建設的單位分別與建設單位有合同關系，都直接向建設單位負責。項目流程是：勘察單位受建設單位委托進行地勘，工作完成后將地勘報告反饋給建設單位；設計單位受建設單位委托，根據建設單位要求、勘察單位提交的地勘報告、規劃條件等，進行從方案策劃到施工圖設計工作，最終將設計成果（即各專業的施工圖紙）反饋給建設單位；建設單位根據設計成果去采購材料和設備，同時，對工程項目的施工進行招標，確定中標人并簽訂合同，最終將項目的施工任務委托給施工單位來完成［2］。

2.2 EPC 模式

EPC 模式是為了滿足建設單位要求，項目公司提供從設計到施工的服務需要而產生的［3］。該模式中，建設單位提出項目的參數指標、要求、目標，由項目公司來完成。工程的大部分責任由項目公司承擔，建設單位可以不再聘任專業咨詢公司或者大型的管理團隊來管理，工程管理由少數的建設單位代表執行。一般情況下，EPC 項目由一家大型建筑企業或幾家專業公司組成的聯合體，來承擔從工程的設計、設備采購、施工、試運行直至交付使用的全部工作［4］。EPC 項目公司除要具有專業領域的技術優勢和復雜項目的管理能力外，還需具備較強的融資能力。

項目公司對整個工程負責，由其完成主體結構，其他工作內容則由其決定是自行完成還是采取專業分包的方式由有資質的分包商來完成［5］。一般情況下，項目公司可根據自身實力、經營范圍和工程的工期、類型、規模，將采購和施工安裝等工作依法分包出去［4］。EPC 模式的合同結構形式有［6］：

（1）交鑰匙總承包，如BLT（建設—租賃—轉讓）、BOOT（建設—擁有—經營—轉讓）和BOT（建設—運營—轉讓）等，即設計、采購、建造總承包。這種項目的建設單位負責提供合同規定的資金、場地和資源等，辦理應由建設單位承擔的工程相關手續和監控項目的實施過程，并按合同要求驗收項目；具體的組織實施則由項目公司完成［1］。

（2）設計—施工總承包（D－B）：項目公司負責工程的設計和施工，建設單位負責采購工作［7］。

（3）建設—轉讓（BT）模式：項目公司負責工程的勘察、設計、采購、施工和試運行［8］，并承擔工程的投資，建設單位在工程竣工驗收后再向項目公司支付［9］。

（4）設計—采購總承包（C－P）：項目公司負責工程的設計、采購。

（5）采購—施工總承包（P－C）：項目公司負責工程的采購、施工［10］。

3 EPCO 模式

3.1 EPCO 模式及其特征

3.1.1 EPCO 模式的概念

EPCO 模式，即基于傳統的“EPC”模式，融入運營“O”（Operation）的設計—采購—施工—運營總承包模式，該模式充分發揮運營的全過程作用，讓運營方全過程參與項目的規劃設計和施工技術指導，以便工程建設、運營的全生命周期管理［11］。

3.1.2 EPCO 模式的特征

適用EPCO 模式的項目為有運營需求的建設項目，其主要特點是：（1）項目公司具有相關管理經驗及能力，符合行業準入要求；（2）合同采取固定總價合同；（3）對工程項目公司能力要求較為全面，應具備融資、管理、法規、技術、運營等多方面人才；（4）項目公司承擔的風險因素較多；（5）符合國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）的《設計采購施工（EPC）/交鑰匙工程合同條件》、GB/T 50358—2017《建設項目工程總承包管理規范》等有關工程總承包的文件；（6）有運營需求，運營方可以對運營要求作出明確定義，工程總承包范圍包括建成后運行及維護服務。

3.1.3 EPCO 模式和傳統模式的對比分析

EPCO 模式和傳統模式的對比分析見表1。

表1 EPCO 模式和傳統模式的對比分析

3.2 EPCO 模式運作程序

建設單位的項目管理工作涉及從決策階段、實施階段到使用運營階段。決策階段是項目建議書和可行性研究階段，實施階段包括設計、采購、施工、試運營。建設單位在項目建設的各階段的工作及模式管理要點見表2［14］。

表2 建設單位在EPCO 工程總承包項目各階段的工作

3.3 集成管理

3.3.1 設計集成管理

設計與設計管理成功的關鍵在于重視設計前的準備工作以及設計過程中的管控工作，而失敗的原因往往在于建設單位需求不清楚［15］。因此，設計的方向必須由建設單位明確和接受建設單位管控，將建設單位的需求明確提供給設計方，在設計過程中及時糾正設計偏差，設計能夠增加服務的附加價值。EPCO 模式設計管理要點包括設計范圍、設計依據和設計標準、設計文件的檢查和審批、設計責任劃分、竣工文件提交、承包商設計管理文件。

3.3.2 施工集成管理

EPCO 模式下的施工是指從現場開工至工程主體實質性完工，包括施工進度、施工方法、施工質量、HSE 管理、試運行等內容［15］。工程項目施工過程往往較為繁雜，各種工序交叉進行，施工安裝分包商隊伍較多，總包方統籌協調難度大，且與建設單位方和監理方的外部溝通聯系較多，管理任務十分繁重。因此，必須采取一定的管理措施對整個施工過程進行有效控制。

3.3.3 運營集成管理

EPCO 模式下運營階段的管理主要包括運營商的選擇以及運營組織的選擇和設計，需要在項目前期階段明確建設單位要求，選擇合適的運營年限、運營標準、運營模式等［15］。

4 EPCO 模式在中山水環境綜合治理工程的應用

4.1 中山水環境概況和治理思路

中山市位于珠三角水網密集區，河流水系眾多，整體水質不容樂觀。引起當地水質變差的原因主要有廢污水排放量大，收集難度大；污水設施建設管理問題突出，污水收集處理率低；河涌岸線保護力度不足；等等。

為貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的理念和加強生態文明建設，實現生態環境與經濟、社會協調和可持續發展，中山市高度重視并組織開展未達標（黑臭）水體綜合整治工作，實施全系統治理、全流域整治、全民共同參與、全過程監控、全市監測的“五個全”模式。全市按流域將所有河涌分到中心組團和非中心組團的各個項目中，總投資超600 億元。

4.2 EPCO 模式選擇考慮因素

中山市水體綜合整治工程采用EPCO 模式是從該模式的適用范圍、工程特點、市場環境等方面綜合考慮的。

4.2.1 EPCO 模式的適用范圍

住房和城鄉建設部印發的《2016 年地下綜合管廊試點城市申報指南》提出，積極采取設計采購施工運營總承包等模式，實現地下綜合管廊項目建設運營全生命周期高效管理［16］，為EPCO 實施模式確定適用范圍（運營導向的項目）提供了思路。

我國已實施的EPCO 項目多為水環境治理等強運營性質的市政公用領域，如果弱運營屬性項目強制使用EPCO 模式則會加大項目風險［7］。中山市未達標水體綜合整治工程具有強運營屬性，囊括了污水治理、市政管網、污水廠等市政公用設施的項目，符合該模式的應用范圍。

4.2.2 工程特點

對于建設單位來說，工程的復雜性包括工程技術難度、工程的不確定性、工程產品特征值的易觀察性等方面。其中，工程的不確定性對建設單位選擇EPCO 影響最大。水環境治理工程較為復雜，建設單位傾向于委托運營，將運營方通過總承包的方式納入項目管理中。

4.2.3 市場環境

以廣東省為例，自2018 年以來，水環境污染治理領域的工程總承包模式逐漸從EPC 轉向EPCO，如廣州市增城區東江北干流33 條一級支流水環境治理工程EPCO 項目、鶴山市沙坪河綜合整治工程（第二期）EPCO 項目、江門市新會區城市管理和綜合執法局英洲海水道（城區段）黑臭水體綜合整治工程EPCO 工程等?，F行政策和市場條件下，EPCO 模式是較切合水環境治理項目需求且具備一定市場實踐經驗的工程模式。

4.3 EPCO 模式的應用

中山市已實施的各流域水體整治工程的EPCO項目招標范圍囊括了勘察、設計、采購、施工、運營等項目全生命周期，聯合體由設計、勘察、施工及運營4 家單位組成，作為牽頭方的運營單位（個別為施工單位）從項目設計階段就已參與到項目中，并從運營方的角度為設計方案提供了優化意見。中山市水體治理目標是消除黑臭或使功能水體水質達標，針對運營期不同的水質目標，提出了控源截污、引水活源、清淤工程、智慧水務等分項設計的相應深度。以清淤工程為例，在控源截污和引水活源的基礎上已使得大部分河涌水質達標，僅部分河涌需要進行深入的清淤，消除內源污染，這一從設計到運營互相反饋的過程，可為工程節約一半以上的清淤費用，給項目投資控制帶來了良好的正效應。

整治項目涉及的工程范圍廣、工程點位多，同時還融合了大數據信息化等多方專業信息，后期運維管理工作復雜。由牽頭單位統籌編制的運管方案，則補充了之前在運管和考核方面的空白。

4.4 實踐探索與優化思路

中山市目前的水環境治理EPCO 項目在實施過程中也遇到許多問題。項目的招標范圍包括了勘察，由于投資估算前置，項目勘察階段出現了“頂額勘察”的情況。經過不斷設計優化，節省不必要的勘察開支；因實行固定總價，各單位原則上不突破概算，施工單位與勘察單位協調解決勘察超額問題，最后控制住風險。實際上，對于這種大型復合項目，由于實施路徑復雜，設計優化不可避免且很有必要，而大型水環境治理項目基本為政府出資，在保障治理效果的同時，保證國有資金高效利用同樣是項目實施的重要目標。以此為前提，均衡利益及風險，充分利用EPCO 模式的優勢推進項目。因設計與勘察互為反饋，且設計對施工和運營影響較大，所以在設計的前端應做好嚴格的把控。

已經實施的幾個項目中，中標的聯合體由運營單位或者施工單位牽頭。運營單位作為項目牽頭方，相對于設計單位和施工單位來說，運營單位綜合實力是最弱的一方，牽頭單位“牽不起頭”，僅僅淪為“傳話人”角色，是項目實施過程中另一個亟須改進的問題。施工單位作為項目牽頭方，實力最強，卻可能產生反作用，對于水環境項目或市政項目經驗不足的施工隊伍，往往會出現施工倒逼設計改圖、施工質量難以保證的情況。在這一點上，可以參考傳統的EPC 模式“以設計為龍頭”的思路，考量在EPCO 模式下讓設計單位作為聯合體牽頭方的可操作性。通常情況下，參與大型水環境治理工程的設計單位是大型專業或綜合性設計院，其經驗豐富可借鑒，且其協調和統籌能力、施工階段原則把控能力優于一般的運營單位和施工單位。

5 EPCO 模式在水環境綜合治理工程應用的優勢和局限

5.1 優勢

傳統項目建設工作采用EPC 模式，與工程運營分開，運營采用委托運營（OM）模式。而對于水環境治理、市政管網建設等強運營屬性的工程項目，其運營比較復雜，施工和運營分開實施則會造成運營過程的被動，而運營單位是對工程效果負責的單位，最終的責任方無法參與項目前期設計及施工，這無疑會影響運營效果。

實行EPCO 模式，本質上是一種遵循以結果為導向、從效果出發的工程思維模式。將EPC 和OM有機融合后，項目在同一項目公司主持下開展，避免了資源的浪費和效率的損失，“O”單位的加入，也讓項目從一開始就從全生命周期的高度進行頂層設計。

項目公司不用考慮EPCO 工程的融資問題，因為此類工程大多由政府投資，如此可吸引專業性強的項目公司參與。另外，政府投資因其成本相比企業來說要低得多，從而可避免資金缺口過大的情況。

5.2 局限

中山市當前開展的EPCO 工程的項目公司通常是聯合體單位（由勘察、設計、施工、運營組成，或各項任務獨自承擔，或一個單位承擔其中的兩項任務），但存在項目綜合管理角色缺位的情況，各單位在項目中根據自身承擔的任務范圍各自為戰，割裂了項目的系統性，且只按照收入比例承擔風險，統籌和協調的難度較大。