公益性地勘項目專項資金預算控制優化研究

談 正 黃 蕊 安徽省地質環境監測總站(安徽省地質災害應急技術指導中心)

一、公益性地勘項目專項資金的基本概念

公益性地勘項目主要是指重點開展的基礎性、公益性和戰略性地質勘查項目，主要包括基礎地質調查、礦產資源調查評價、水工環地質調查評價等。公益性地勘項目專項資金是地勘單位向本級財政部門申報的專門用于公益性地質勘查工作的?？顚Ｓ觅Y金。專項資金的特殊性首先是其來源具有單一性，而且是財政撥款資金，資金撥付和使用相關的所有流程有著非常嚴格的要求。其次，專項資金只能用于特定的公益性地勘項目，每個單位根據其職能申請適合其業務領域專長的項目。這類專項資金突出“專用”的特性，需要單獨核算、?？顚Ｓ?，不得挪作他用。

二、公益性地勘項目專項資金預算控制存在的問題

(一)預算編制重定額輕需求

在編制過程中，存在預算編制人員沒有對實際工作需求進行深入調研分析，而是簡單地采用定額作為預算編制的依據，例如，辦公費按綜合定額180 元/人每月，印刷費按綜合定額200 元/人每月，郵電費按綜合定額180 元/人每月的標準來進行編制。這種定額編制法“重定額輕需求”，無法保證預算與實際工作需求相符，直接影響專項資金預算編制的科學性與合理性，進而削弱其對專項資金使用的指導作用。

(二)固定預算與多變工作不匹配

地質勘查工作存在極強的不確定性，單位在實施公益性地勘項目的過程中，任何工作變化都很容易導致工作方式、技術手段、人員構成、設備材料等方面做出相應的變化調整。而在方案設計階段相對固定的專項資金預算很難隨著這種變化做出調整，即使可以調整預算，也需要經過繁復的申請和審批流程，會耗費大量的時間成本。

(三)預算執行過程控制效果不理想

首先，事前控制不足。業務人員在事前申請使用專項資金時，很多時候缺乏有效的控制手段確保其嚴格按照專項資金預算來執行。在專項資金的實際執行過程中，應該嚴格按照經過審批的專項資金預算指標執行。但實際上在事前審批階段，業務人員基本不考慮審批事項的預算金額，容易忽視專項資金預算控制工作，所以導致整個事前申請環節缺乏預算控制措施，最終導致專項資金的預算形同虛設。

其次，事中控制真實性保障不足。野外地質調查是地質勘查專項資金項目的重要工作內容，跨區域調查和工作內容的多變性、突發性及不確定性都是野外工作的突出特點。目前，針對專項資金預算執行的事中控制主要通過發票等票據憑證、工作日志、刷卡或支付記錄以及支出明細單等方式進行。在某些偏遠地區，個別商家的票據管理相對寬松，存在違規多開發票金額的現象，由此導致存在虛報專項資金支出金額的問題。

項目人員的出差天數及補助支出也是專項資金預算執行事中控制的問題所在。目前大多數地勘單位通過人工考勤的方式記錄項目人員出差或野外調查的日期，財務部門通過自制的電子考勤表，根據項目人員填寫的報銷單據上出差或野外調查的日期在電子考勤表相應位置標紅。這種考勤方式只能保證項目人員出差或野外調查的日期不會重復，避免補助重復報銷，但無法保證其出差或野外調查天數的真實性。

(四)績效評價虛大于實

由于開展專項資金績效評價的時間普遍比較短，長期以來重支出、輕預算績效的理念使績效評價工作沒有得到重視?？冃гu價意識薄弱，缺乏完善的績效評價體系，績效指標設置隨意，是普遍存在的問題。很多時候開展績效評價工作完全憑經驗，導致績效評價缺乏準確性、真實性，也無法發揮對專項資金預算執行的監督評價作用。

三、公益性地勘項目專項資金預算控制存在問題的原因

第一，缺乏足夠的預算控制意識?，F階段地勘單位從上到下普遍缺乏足夠的預算控制意識。項目人員以地質專業為主，大多都認為專項資金預算管理是財務部門的職責，因為預算管理往往都是由財務部門牽頭負責。項目人員把自己定位成執行者，很少主動了解和參與預算管理，財務人員又缺少相關專業知識背景，缺少對項目的統籌了解。雖然財務部門是預算管理的主要負責部門，但在管理過程中也需要業務人員配合，不過在現實當中，項目人員對預算編制、執行并不關心，以專業壁壘為借口推諉于財務部門，致使預算對實際工作的指導性較差。

第二，固定預算不適合多變的地勘工作。由于地質勘查工作具有多變性、突發性和不確定性的特點，導致常規的專項資金預算無法對不確定的地質勘查實際工作產生有效的指導作用。在編制公益性地勘項目專項資金預算時，只能基于任務書中的工作內容和當下的工作安排與計劃編制出符合要求的預算。但是當實際施工過程中，鉆探、物探、水樣提取等工作出現變數不得不調整工作計劃時，先前的預算安排完全無法適應多變的地質工作?，F階段的專項資金預算調整機制多停留在紙面，其繁瑣的申請流程和苛刻的調整條件使得專項資金預算調整的時間成本較高，無法適應變化的實際工作。

第三，預算控制手段單一。雖然大多數時候對專項資金執行過程在事前、事中、事后環節采取了一些的控制手段，但控制的效果非常有限，并沒有達到預期的效果，其主要原因是預算執行過程中各控制手段過于單一而且相互獨立。事前審批控制沒有與專項資金預算本身建立聯系，使專項資金預算成為擺設。支出報銷控制時常與事前審批控制處于同一時空，這些環節相互獨立，無法聯系，無法達到各環節相互制衡的要求。

第四，績效評價缺乏監督。對專項資金的預算績效評價不僅需要對資金的預算執行情況進行分析，還要對預算執行的效率和效果進行分項解析，分析評價預算執行是否符合方案設計，資金是否合理完整地應用于任務書中的工作內容。但大多情況下績效評價沒有真正發揮作用，長期以來形同虛設，與監督失位密不可分。當單位自我績效評價在沒有任何監督的情況下進行，得到的評價結果也只能是敷衍工作的產物。項目人員和財務人員都是專項資金預算編制和執行的參與者，他們在沒有監督的情況下自行進行績效評價，無法得到客觀公正的評價結果，也就無法對專項資金的整體績效做出客觀公正的分析。當下很多單位績效評價內部監督崗位職責不明確，財務人員沒有被明確賦予監督權力和責任，也就沒有發現和識別問題的主動性和積極性。

四、公益性地勘專項資金預算控制優化對策

(一)提高預算的指導性和協調性

首先，優化預算編制流程。為解決專項資金預算編制環節“重定額輕需求”的問題，首先需要根據需求做精細化預算，優化流程。按照“項目整體—組成部分—子活動—分項支出—市場均價—支出計劃”的層次對專項資金項目的內容進行細化。首先，分析項目包含的各項工作內容，包括資料搜集、野外調查、地質測量、樣品測試等。進一步分析每一項組成部分的子活動，如資料搜集包含的子活動有資料借閱、資料采購、實地調研等，樣品測試包含的子活動有聘用臨工、租賃車輛、購置材料、踩點取樣、運輸樣品、測試分析等。再深入分析每項子活動中需要支出的內容，如資料搜集中的實地調研涉及差旅費、交通費、人員費等，樣品測試中的運輸樣品涉及租車費、人員費、保險費、燃油費等，每一項支出內容參照市場標準價格或平均價格，制定出相應的支出計劃。以專項資金項目活動清單化、支出內容選項化、經費開支標準化為原則，編制專項資金預算明細表，并對其中各項存在的可預知變動因素進行分解羅列在預算編制說明中。按照上述同樣的編制流程編制分階段的作業預算，這樣的預算編制流程可以為專項資金項目提供更有指導性的預算，每一項預算的標準價格，每一項子活動如何開展，每一項活動如何進行，都可以在優化后的預算編制流程中詳細體現。人員可以根據預算編制流程各層級之間的相互關系開展實際工作，進一步提高預算的可執行性。

其次，提高預算彈性。相對固定的預算無法適應復雜多變的地質勘查實際工作，無法為實際工作提供有效的指導與監督?？梢詫⒘慊A算和彈性預算相結合，采取項目預算+作業預算+預算編制說明的預算編制方式，編制專項資金內部彈性預算。

項目預算+作業預算+預算編制說明的編制方式中，項目預算是采用零基預算方式編制的固定預算，然后對項目預算按作業內容進行分解，編制各作業預算。作業預算主要是在固定預算的基礎上，按照前期準備、實際工作、成果匯編、成果驗收等作業內容分別編制各作業預算。預算編制說明則是詳細填列彈性部分，形成預算變動空間。

(二)提高預算控制的系統性

首先，預算控制信息化建設。通過構建以辦公信息系統為基礎實現預算控制的信息化，通過這個信息系統將專項資金預算、業務追蹤功能、財務報銷審批、內部驗收決算和績效評價等模塊納入統一的系統平臺中。當專項資金預算評審通過后，應當及時將預算信息錄入系統平臺，使其成為專項資金后續管理的基礎，起到監督作用。全面落實無紙化事前申請，所有專項資金業務發生前必須通過信息系統提交審批，除特殊情況外，原則上無申請不允許報銷。同時，信息系統中的預算模塊與事前申請模塊實現信息共享，利用預算數據監督和控制業務申請。信息系統中還包含業務實施的過程追蹤相關功能，包括出差或野外工作日志、移動終端定位功能、現場影像留存功能等，用以控制業務支出的真實性和可靠性。

其次，構建標準成本體系。通過構建標準成本體系達到保障專項資金支出合理性的效果。專項資金各項支出標準成本主要是指正常市場條件下購買某件商品或某項服務的平均成本。構建標準成本體系能夠有效杜絕虛假支出，如出差住宿費發票金額虛高的問題，也能夠避免不必要的專項資金支出。

為構建標準成本體系，需要建立標準成本中心，構建標準成本機制，落實責任。各專項資金項目負責人作為標準成本落實的負責人，對專項資金使用是否符合標準成本要求負責。各負責人必須嚴格按照標準成本體系的規定，合理開支相關商品和服務支出。如果專項資金使用過程中某項支出與標準成本有明顯的差異，那么負責人必須提交詳細的書面說明。

標準成本的確定需要包括財務部門、人事部門、辦公室、采購部門和專項資金項目小組等部門全程參與，并在對各專項資金項目和單位自身條件認真分析討論的基礎上決定的。對于比較普遍的商品類成本可以采用正常市場條件下的平均價格作為標準成本，如各類辦公耗材、管材、車輛維修材料、印刷紙張等。對于缺乏明確市場價格的服務類標準成本，可以根據當地政府部門頒布的相關標準作為參考，或根據以往的支出統計，確定出一個合理的標準成本區間，如臨時聘用人員費、專家費、租賃費等。與此同時，需要對商品和服務支出的標準成本做區域劃分，對物價差別明顯的區域進行甄別和歸類，使標準成本更加符合當地的市場狀況。標準成本清單初步擬定后，經過辦公室商討審批同意后，形成專項資金標準成本制度。

構建標準成本體系能夠讓專項資金使用者在一定程度上重視支出的真實性與合理性，因為他們要對每一筆支出負責，還要為實際支出與標準成本產生的較大差異做好解釋說明。權責的明確劃分與分配促使業務人員主動遵守標準成本清單的規定，結合標準成本體系和業務追蹤控制機制，不合理和不真實的支出將進一步被限制。

（三）完善績效評價機制

建立完善的績效評價體系，結合各專項資金的特點對其進行全方位的梳理，設定合理的評價指標。不同的專項資金有不同的考核指標，也有不同的控制風險點，應該按照項目完成情況以及專項資金使用效率完善評價方法，細化評價指標。成立績效評價監督小組，以解決績效評價流于形式、缺乏監督的問題，著力提高評價質量?？冃гu價監督小組可以由單位領導牽頭，財務部門、審計部門、業務部門共同參與，從成本效益角度對專項資金績效評價進行監督，提出專業意見和建議，最終綜合考慮完成專項資金的自我績效評價，并利用評價結果及時反饋，為后續加強專項資金預算管理，提高資金使用效率提供幫助。

通過完善專項資金自我績效評價機制，能夠對專項資金預算的相關信息進行客觀合理的評價，并有效地反饋項目信息，提高專項資金預算管理體系的完整性，有利于提高資金使用的效率和效果。

五、結語

公益性地勘單位主要是以項目為載體實現其職能并完成相關的目標任務，所以公益性地勘項目專項資金是這類單位日常使用資金的重要部分，雖然目前已經建立起較為完整的專項資金預算控制體系，但是固定預算編制與實際需求和工作不符、專項資金使用事中控制手段單一等一系列問題，依然影響著公益性地勘項目專項資金的預算控制效率和效果。本文針對這些問題提出對應的優化策略，最終的目的是解決問題、規避風險、提高效率，進一步提升公益性地勘項目專項資金的全流程預算管理水平?！?/p>