香港巴士市場化運作的經驗啟示

蔣中銘

一、香港城市公共交通出行和巴士服務概況

2023年，香港城市居民通過公共交通的日均出行約1189萬人次（不包括步行），其中軌道交通（含地鐵、輕軌、有軌電車）出行515萬人次，占比43%，巴士出行約588萬人次，占比49%。香港巴士一直是香港城市交通的第一大出行方式，且近年來在城市出行中的地位也基本保持穩定。

香港巴士服務的主體是專營巴士，公共小巴、非專營巴士（類似于內地城市的定制公交）等提供多元化的輔助公交服務。此外，還有港鐵巴士（新界西北）提供地鐵沿線的免費接駁服務。

（一）專營巴士是香港巴士服務的主體

香港《公共巴士服務條例》為政府有意愿開通的常規公交服務設立了專營權，規定可在公開投標后進行批予。香港目前有4家專營巴士公司，擁有5000多輛巴士，運營線路700余條，日載客量370萬人次，占全港每日巴士載客量的63%。其中，九龍巴士有限公司（九巴）經營440條巴士線路，擁有超過3900輛巴士，平均每日載客約256萬人次；城巴有限公司（城巴）經營235條巴士線路，擁有1530輛巴士，平均每日載客約94萬人次；新大嶼山巴士有限公司（嶼巴）經營27條大嶼山線路及1條新界線路，擁有132輛巴士，平均每日載客約9萬人次；龍運巴士有限公司（龍運）提供北大嶼山和機場的專營巴士服務，經營39條線路，擁有264輛巴士，平均每日載客約12萬人次。

（二）逐步規范的公共小巴

除專營巴士外，香港還有19座車型的小型公共巴士服務，分為綠色專線小巴（3299輛）和紅色小巴（847輛）兩類，其中綠色專線小巴按固定的線路、班次和收費提供服務，目前運營355條線路，日均載客量約135萬人次。紅色小巴可行駛香港各區，其服務線路、班次及收費不受規管，日均載客量約17萬人次。

香港對小巴的規范管理是循序漸進的。小巴原為市場自發的非法運營個體戶，在1969年被香港正式規范為小型公共巴士。起初，政府僅統一了車身外觀的紅色標識，而小巴的行駛線路、時間、票價、?？亢蜕舷驴偷榷荚谡苤浦?。1972年開始，香港在中環和山頂設置了一條管制清晰的專營線路小巴，隨后又在銅鑼灣和香港仔之間設立專營線路小巴，逐步奠定了政府加強管制小巴運營行為的基礎，包括行駛線路、時間、票價、?？空镜?。此后，接受規范的小巴車號刷成綠色，簡稱“綠巴”。在逐步推出綠巴之后，香港會通過有序增加綠巴線路來吸引紅巴轉型，如借機會限制紅巴的經營范圍，包括將所有快速道、市中心區和新鎮等相對有利區域都保留給綠巴，規范小巴的整體行為。但是，香港公共小巴市場始終保持進出自由，經營主體在評估市場需求之后，若參與綠巴運作有利的就會競投有關線路，當無利可圖時也可將綠巴還原為紅巴。

（三）非專營巴士發揮多元輔助作用

目前，香港有6905輛非專營巴士，其角色主要是紓緩市民在繁忙時間的巴士服務需求，以及在一些專營巴士和專線小巴行走并不符合營運效益的地區提供服務，其功能定位與我國內地城市近年發展的定制公交類似。香港《道路交通條例》對非專營巴士發出的客運營業證授權提供以下八種服務：游覽服務、酒店服務、學生服務、雇員服務、國際乘客服務、居民服務、復式類型交通服務、合約出租服務。

由于市場需求不足的原因，專營巴士不能為一些地段的居民提供公共交通服務。在市場準入相對寬松的情況下，非專營巴士是為了填補市場空缺而產生的，具有一定的服務價值。香港有多種不同形式的非專營巴士，其中屋村巴士（為郊區居民往來市中心區的通勤服務）和校車服務為最主要的方式。非專營巴士日均乘客人數為70萬人次左右，其中54%為上班和從事經濟活動的人士，28%為學生。一般來講，市民對非專營巴士服務的滿意度超過常規公交，方便、快捷、安全、舒適和專程定點服務等都是乘客選擇非專營巴士的主要原因。

二、香港巴士服務中的政府和市場關系

（一）市場主導的巴士服務

鑒于出行需求的多樣化，只有通過市場機制提供多樣化的公共交通服務才是解決問題的根本。當香港需要開拓新線路時，會通過招標形式吸收有意進入市場并符合標準的公司競標，通過綜合對比服務價格、水平等確定授予一定期限巴士專營權的運營商。對于一些不適合常規公交服務的線路或地段，香港鼓勵發展非專營巴士提供接駁服務，完成換乘功能需要，而非專營巴士運營商只需獲得香港運輸署的客運營業證授權，并未有市場準入的限制，能夠實現市場自發的優勝劣汰機制。在相對開放的巴士市場下，專營巴士、公共小巴、非專營巴士等不同公交服務模式相互競爭合作，達到了公交服務覆蓋率最大化的效果，最終使全體市民受益。與此同時，香港對每一個公交市場都制定了一套相對完整的管理機制，參與者必須履行規定內的服務任務。

（二）打破壟斷維持有效競爭

香港巴士專營權的法定期限可達15年，但是香港運輸署一般僅批出為期10年的準證，服務表現良好的運營商可以獲得為期5年的續期經營。在緊急狀況下，政府可以接管巴士公司。1992年，香港運輸署以中華巴士服務質量欠佳為由，將原屬其負責提供服務的26條線路重新公開招標，最后由城巴投得，打破了中華巴士在香港島的壟斷局面。1995年，城巴又接管了中華巴士另外14條線路的專營權。在1998年中華巴士專營權期滿時運輸署將線路重新招標，結果由新成立的新世界第一巴士服務有限公司獲得專營權。直到近期，香港行政長官會同行政會議決定向城巴批予為期10年的新專營權，涵蓋過往城巴及新世界第一巴士服務有限公司專營權的兩個巴士網絡，并于2023年7月1日開始生效。

為鼓勵競爭，政府亦有權將某些線路的專營權以聯合運營的方式賦予超過一家專營權運營商負責。早年，中華巴士和九龍巴士的專營權屬于獨有經營權，前者在香港島、后者在九龍半島和新界包攬獨家經營業務。香港認為，區域專營不符合市場競爭機制理念。當過海隧道通車后，香港將過海隧道的巴士服務專營權授予中華巴士和九龍巴士共享，打破獨有經營權局面。此后的專營權都以非獨有經營權的方式批出。

（三）強有力的政府監管

根據《公共巴士服務條例》，政府會為每一家專營權巴士公司制定專門的規定，在線路增減、票價調整、車輛車型、運營服務和車輛維修保養等方面有明文規定和嚴格監管程序。獲得專營權的公司，除了獲得豁免車輛牌照費用和燃油稅外，可以免費使用道路和公交場站的土地。

在具體經營方面，政府同意將線路規劃的責任移交給獲得專營權的巴士公司，政府只保留審核權，公司因此能更靈活經營。在這項安排下，專營公司每年必須向政府提交一項滾動式的五年巴士經營實施方案，包括詳細列出經營的線路、班次及車輛配置細節，對停放和維修場站提出詳細計劃，以及提供為滿足上述發展所需的財務計劃等。實施方案經香港運輸署和巴士公司磋商達成協議后，政府和巴士公司均須保證方案中的各項安排實施落地。

在票價調整方面，雖然香港對巴士票價調整有最終批準權，但有關權力的行使也必須充分考慮運營公司的成本負擔。根據條例，巴士公司沒有自行調價的權力，每次調價需要向行政長官會同行政會議提出調價申請。香港在是否批準票價調整的申請時會考慮以下因素：自上次調整票價以來運營成本和收益的變動、巴士公司對未來（成本、收益和回報）預測、公司需要得到的合理回報率、市民的接受程度與負擔能力以及巴士的服務質量等。此外，巴士公司獲得的回報如果超過專營權規定的按固定資產平均凈值計算的回報率，有關額外回報須撥入發展基金，用于固定資產投入或彌補未來運營損失，不得挪用。為掌握專營公司實際經營情況，香港行政長官可委任不多于2人為公司的非取酬額外董事。該董事有權參與專營公司及專營公司董事局的會議，有權取覽其他董事可得到的有關該專營公司事務的一切材料，有權要求公司提供有關事務資料。

（四）公交導向開發（TOD）策略的實施

從城市規劃角度，上世紀80年代香港制定了土地利用與交通最優模型（LUTO模型）以匡算整個城市乃至每一地塊的交通容量上限，并將其作為土地開發強度的依據。其基本原則是一個區域或地塊的開發受到該區域或地塊的交通容量的限制。任何土地開發都不能超越交通容量的上限，這一“規劃以交通先行”的概念確立了政府和開發商的共同目標，這些限制體現在區域和地塊的規劃法定圖則中；除非得到城市規劃委員會的修改批準，香港的任何土地開發項目都不能超越法定圖則的規定。通過該模型的有效應用，使得城市開發與交通規劃從規劃層面就保持了協同。

從城市設計角度，香港采用了公交車站半徑300至600米范圍內以步行為主的混合式高密度土地利用發展模式。公交站附近有良好的空中步行長廊和人行天橋聯系周邊建筑群，所有的步行設施都將行人引向公交站點，這一設計顯著提升了公交覆蓋率，大大降低了人們開車的欲望。比如，九龍旺角地鐵站有11個出口，半徑250米范圍內有超過20個巴士車站和三組小巴車站、一個跨境客車站和多個出租車?？刻?，換乘極其方便。

從市場主體角度，在巴士服務市場化運作的情況下，經過多年的發展，香港巴士公司的產權逐步被與土地開發有關的地產商收購。目前香港最大的三家巴士集團均由房地產開發商控股，巴士線路被發展成房地產銷售的重要配套設施，在市場主體層面實現了香港城市開發與公共交通建設的同步：房地產開發商努力提升巴士服務以抬高房地產的價格和利潤，同時通過房地產的利潤彌補巴士服務的資金回報或利潤的不足。

此外，香港通過經濟手段和減少停車位的方式，對小汽車的需求進行有效管理，香港每千人汽車擁有量約為75輛，遠低于同等規模內地城市水平。

三、對我國內地城市優化公共交通發展的啟示

（一）公益性定位高低取決于政府財力及其分配策略

基本公共服務是由政府主導提供的、與經濟社會發展水平和階段相適應、旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。若將城市公共交通定位為公益性，就要求政府在城市公交服務上承擔更多的支出責任，而公益性程度的高低，取決于政府財力的大小。同時，由于政府在民生方面的支出領域很多，也需要綜合考慮公交出行與教育、醫療、養老等其它公共服務領域的相對重要性，根據實際采取最適合的分配機制，因此，對城市公交公益屬性程度的界定還取決于政府財力的分配策略。

香港將城市公共交通定位為市場化產品，巴士公司實行自負盈虧，政府基本不給予運營補貼，因此總體票價水平較高，例如，目前九巴九龍和新界區各線巴士收費由2.3至52.6港幣不等，過海線路的巴士車費則從10.8至43.6港幣不等。香港的基本邏輯是從政府財力的綜合效能角度出發，認為補貼支付給巴士公司后市民所獲得的公交服務水平不一定就會提高到與補貼等值的地步。若把補貼直接支付給市民，又不能保證市民會把獲得的補貼消費在公交市場上。另外，當市民不再衡量出行成本時，出行行為將不再受到約束，產生浪費。

實際上，世界上多數城市均認為城市公交具有一定公益性，將其納入基本公共服務范疇，政府補貼政府定價與市場定價之間的差額。近年香港為年長者、傷殘人士、學生等群體提供公交車車資補貼，也得到了市民的認可。我國內地實行社會主義制度，始終堅持對城市公共交通的公益性定位。下一步，應在強調公益性的基礎上，合理界定、盡快明確城市公共交通中屬于國家基本公共服務的范疇，并指導各地政府在本地財政負擔能力的基礎上合理確定相應的政府財政保障水平。在確立政府財政保障水平的基礎上，合理確立公交票價的定價水平，這樣才能保障公交服務的可持續運營。

（二）市場化運作是控制補貼數額和提升服務質量的有效途徑

城市公交的公益性定位與市場化運作并不矛盾，公益性的定位僅僅要求政府承擔更多的支出責任，但公交服務的運行機制仍要尊重市場規律。香港一方面通過招投標機制，始終保持專營巴士市場主體間的有效競爭，一方面對非專營巴士等輔助公交方式采取進出自由的管理方式，一定程度上也強化了不同公交服務模式之間的競爭。

在沒有政府補貼的情況下，香港通過市場競爭機制將巴士票價控制在了市民能夠接受的水平。與香港采取類似招投標制度的倫敦巴士，盡管實行了低票價的政府管制模式，但由于市場競爭機制的存在，人均政府補貼僅占票價的20%左右。當前，我國內地多數大城市公交采取獨家壟斷經營的模式，公交企業的運營成本缺乏對標，成本規制管理導致成本越來越高，補貼不斷增加。我國內地一些大城市對地面公交的人均補貼已高達5—10元，遠遠超出票價水平。

價格是市場機制的核心，只有較為充分的市場競爭，才能確定市場價格，只有明確了市場定價與政府定價之間的差額，才能將政府補貼控制在合理范圍。應當引入市場競爭機制，采用特許經營、政府購買服務等競爭性招標制度，建立清晰、透明的公交服務補貼機制，對國有、民營公交企業一視同仁。在市場競爭的基礎上，通過強化運營指標和服務質量考核，增強企業提升公交服務質量的動力，進而提高補貼資金使用效率。

（三）放開定制公交市場，撬動傳統公交行業改革

多元化定制公交服務是在保障基本公交服務的基礎上，通過整合出行起訖點、出行時間等相近出行需求，為乘客提供一人一座等高品質、個性化的公共交通服務。對于定制公交，我國內地城市一直沒有放開市場準入管理，僅僅作為當地公交集團的輔助業務，制約了公共交通多元化發展。據統計，2022年北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶6個超大城市定制公交的日均客運量總計為10萬人次左右，而香港一城定制公交（主要由6905輛非專營巴士承擔）日均客運量達54萬人次，占香港巴士日均客運量的9%?？梢娡ㄇ诎嘬?、校車等定制公交服務市場需求巨大，目前我國內地城市定制公交的開行數量遠不能滿足市場需求。

定制公交市場屬于適宜由市場化配置的公共資源，要降低市場準入門檻，充分發揮市場機制作用，建立市場競爭優勝劣汰機制，實現資源配置效益最大化和效率最優化。在當前我國多數城市公交獨家壟斷經營的現實背景下，應鼓勵開放定制公交市場，探索引入不同公交服務模式之間的競爭，也會起到撬動傳統公交改革的作用。例如，定制公交市場開放后，為保障新進入市場主體與既有主體之間的公平競爭，必須將各地公交集團的定制公交業務從主營業務中獨立出來，成立相應的公司專門經營，并將這一部分成本排除在政府補貼之外。當定制公交市場主體發展壯大后，傳統公交集團也會面臨較大的市場競爭，采用競爭性招標制度打破壟斷經營的條件和時機也將逐步成熟。

（四）統籌鼓勵公交優先發展政策

在香港，政府和市場各司其職、相輔相成，“交通+土地”“公交+慢行”成為了香港公共交通TOD模式成功的關鍵。近年來，我國內地城市在仿效該模式時，由于體制機制的不同，公交優先的實際效果并不理想。以地鐵建設為例，典型的情況是，由于城市政府財政資金短缺，一般以變賣土地集資的形式啟動地鐵項目建設。在地鐵站周邊的土地賣的價越高，地產商必然建設越高檔的房地產并配以足夠的停車位設施。若是公共交通企業不能控制上蓋或是周邊的土地和物業，就不可能從中吸取足夠的利潤或財務效益。也因此，許多城市地鐵建成后地鐵站周邊的交通仍是擁堵不堪。

因此，面向未來，我國內地城市要堅持城市公交優先發展的戰略，必須從城市發展整體入手，統籌城市開發和公共交通規劃、設計、建設、運營等全生命期管理，協同推進軌道交通、地面公交、慢行交通一體銜接發展，同時進一步優化限制小汽車使用的行政和經濟政策措施，更好發揮政府在鼓勵公交優先發展中的職能。同時，進一步完善鼓勵公交市場化運作的公平營商環境，才能真正在提升城市公交吸引力競爭力、保障可持續運營方面取得實質性成效。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）