推進以人為本的新型城鎮化持續釋放消費和投資潛力

劉立峰　馮夢緣

2023年底，國務院常務會議指出，深入推進以人為本的新型城鎮化，有利于拉動消費和投資、持續釋放內需潛力。以人為本的新型城鎮化將人民對美好生活的向往作為核心要素考慮，努力提高城鎮人口素質和居民生活質量，創造和擴大人的發展機會。無論是農業轉移人口市民化，還是城鎮化空間布局優化、城市宜居宜業水平提升、城鄉融合發展，都會有效帶動消費和投資增長，持續激發消費與投資新的活力。

一、推進以人為本的新型城鎮化的主要特征與基本方向

（一）城鎮化率上升幅度逐步放緩

2022年，我國常住人口城鎮化率65.2%，2012—2022年平均增加1.21個百分點，年均增加2000多萬城鎮人口。除四大直轄市以外，廣東、江蘇、浙江等省也已經進入城鎮化發達和自我完善階段，其余省區均處于城鎮化加速發展階段。發達國家的經驗表明，當城市化率達到75%—80%，城市化進程才進入尾聲，我國城鎮化率從整體來看還有10—15個百分點的上升空間。從不同城鎮化階段用時看，進入城鎮化中后期，城鎮化后續各階段所用時間逐漸拉長。我國城鎮化年均增速由“十二五”的3.47%，下降到“十三五”的2.19%，再下降到“十四五”前兩年的1%。新增城鎮人口由2010年的2466萬人下降到2022年的646萬人。新型城鎮化由人口集聚和數量擴張階段進入以人為本的高質量發展階段。

（二）城鎮格局進入加速分化期

2020年，我國12個城市群常住人口9.1億人，占全國總人口的64.6%。長三角和中原城市群是人口最多的兩大城市群，2020年常住人口均超1.4億人，占全國人口比例均超10%。城市群已經成為城鎮化發展的新路徑，為經濟增長增添了新的動力。副省級以上城市的“頭部”功能進一步強化，GDP前20位城市人口、GDP占全國比重均明顯上升。2022年，15個新一線城市GDP均超過萬億元，有11個城市常住人口超千萬。地級城市發展呈現持續分化態勢，表現較好的城市包括沿海制造業城市、新興人口大市，同時，一些地級市出現衰退。2010—2020年，在1870個有數據的縣城里，有1196個縣城人口減少，人口流出縣城經濟和人口承載力相對較弱。人口跨省流動與省內流動并行，逐步向經濟發展水平最高、質量最好的城市集聚。

（三）“城鎮化”“逆城鎮化”雙向推進

逆城鎮化與城鎮化規律不僅不相抵觸，而且是城鎮化進程發展到高級階段，實現人和其他要素自由流動和充分發展的必要途徑。一些大城市的城鎮化進入中后期發展階段，城市人口與勞動力大量集聚，催生出“郊區化”和“逆城鎮化”現象，引發人口和資源向郊區或周邊小城市流動。過去幾十年城鎮化的發展，人口變化趨勢主要是“從鄉村到城市”的單向流動，導致鄉村“空心化”等社會問題。鄉村振興帶有逆城鎮化的特征，推動包括人才在內的各類要素在城鄉之間的雙向流動?？梢浴白尵⑷瞬诺洁l村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展”，有助于解決“三農”問題，也可以為新型城鎮化提供持久動力和要素供給。

（四）縮小兩個城鎮化率差距成為重中之重

我國常住人口城鎮化率明顯高于戶籍人口城鎮化率，這暴露出城鎮化發展存在的問題：一是農民工落戶城市的難度仍然較大。一些城市對以農民工為代表的普通勞動群體通過購房、積分等方式筑起“隱性門檻”；二是新老城鎮戶口的差距。一些地方附著在戶籍制度上的公共服務和福利制度沒有根本改變，城鄉人口在最低生活保障、保障性住房、社會保險等方面的待遇差別，還有不少未得到根本性解決；三是市民化的成本分擔機制不完善。人地掛鉤、人錢掛鉤等政策尚未真正落實，一些地方對推進農業轉移人口市民化的積極性不高；四是進城農民“三權”退出的市場化機制尚未建立，缺乏自主退出的制度安排。通過體制機制創新盡快縮小兩個城鎮化率之間的差距，仍然是新型城鎮化的重要任務。

（五）追求更高品質的生活需求增加

城鎮化中后期既是城市交通擁堵問題最嚴重時期，也是治理交通擁堵的關鍵窗口期。城市脆弱性突顯，洪澇災害、疫病流行對大城市沖擊較大，市政基礎設施等生命線工程建設明顯滯后，無法應對突發災難的打擊。棚戶區建筑和衛生條件不達標，缺少基本的兒童生長和發展環境，可能導致大規模的衛生健康、公共安全等方面的問題。高品質居住、游憩、康養空間資源短缺，不利于高素質人口聚集。大城市中心城區人口密度過大，帶來“高樓綜合征”、交通擁堵和汽車尾氣等環境重負，也帶來“上學難”“就醫難”等公共服務供給的匱乏。未來亟需根據人民對美好生活的向往及要求，優化城市功能、改善環境質量、重塑城市風貌，建設宜居、智慧、綠色、人文、韌性城市。

（六）工業化城鎮化融合協調發展

工業化和城鎮化相互促進、聯動發展，形成新型城鎮化的重要推動力。長期以來，“有城無產”“產強城弱”，產業與城市功能不匹配、不協調等問題愈發凸顯。開發區普遍注重經濟基礎設施建設，城市商業和居住配套建設相對滯后，對于人口的聚焦、創新能力建設、現代服務業的培育不利；而以房地產開發為主導的新區建設，由于缺乏必要的產業支撐淪為“空城”或“睡城”，“職住分離”及其“潮汐式”通勤增加了社會成本，影響了城市的健康發展。未來新區將更加注重與產業發展的互動，使土地承載的產業活動在空間的選擇上更趨合理化。園區的功能也將日益多元化，大量消費活動在園區內并存聚集，成為集生產與生活于一體的新型園區。

二、以人為本的新型城鎮化帶來消費和投資發展新趨勢

（一）城鎮化帶來新的消費趨勢變動

文化教育、醫療健康等品質服務性消費快速增加。2022年，城鎮居民人均教育文化娛樂、醫療保健消費支出分別占全部消費支出的10%和8.6%，與發達國家相比還存在較大差距。與此同時，優質服務性消費的滿足程度仍然不高。從健康產業占GDP的比重來看，中國僅占5.3%，美國等發達國家已經占到17%左右。2022年，全國文化及相關產業增加值占GDP比重為4.5%，而美國文化產業產值占GDP的18%左右。在教育培訓托幼消費上，優質教育供給還相當短缺。亟需擴大服務業的有效供給，適應消費結構升級的要求。

以租代購的新時尚支撐住宅租賃和家裝市場消費。城市住房租賃市場出現蓬勃發展的態勢，疫情之前的2019年，全國城市住房租賃市場交易總額1.2萬億元，租房人口2.2億人，外來務工人員的租房需求尤為旺盛。目前，我國租房人口占城市人口比例只有11.6%，在北上廣深一線城市也只有20%左右，房屋租賃率僅為18%，遠低于發達國家平均水平，住房租賃市場有很大發展空間。目前，我國人均家裝消費支出133美元左右，低于美國930美元和日本520美元。在政策的推動下，未來我國住房租賃市場將加快發展，推動長租公寓的興起，帶動龐大的全裝修市場發展，住宅家裝市場規模將進一步拓展。

數字化和智能化將成為消費市場的放大器?！笆奈濉逼陂g，“萬物互聯”的發展大潮孕育巨大的市場潛力，可以將接入互聯網的汽車、家電、手機、住宅等實物直接變成提供各類生活服務的智能平臺?！爸悄苡布?智能服務普及+服務迭代”，將使城市智能大市場迅速擴張?！叭斯ぶ悄?”將率先推動較大規模的商業場景應用，包括智慧醫療市場、智能安防市場、智能家居市場、智能網聯車市場等。到2025年，新車基本可實現智能化，高級別智能汽車實現規?；瘧?。智能家居被視為新的數字經濟應用入口，應用場景包括影音娛樂、家庭安防、智能衛浴、智能廚房、智能睡眠等。

中小城市成為消費擴張的新的重要力量。消費下沉與消費升級的現象將同時發生在小城小鎮上。數字化生態生活服務平臺的迅速發展，使得中小城市的消費者能夠享受到與一二線城市一樣的消費水準和體驗。中小城市的消費者同樣追求潮流與時尚，消費者對新商品或新式服務有強烈的興趣，更愿意購買自己喜歡的偶像穿著或代言的品牌。相較于一、二線城市，中小城市的消費者更愿意把錢花在住房改善方面以及保健產品及服務上。雖然中小城市居民的整體消費水平遜于大城市，但隨著消費能力的不斷增長，中小城市居民在“吃穿住行”等方面的消費紅利將不斷釋放，表現出更加精細化、多元化以及品質化趨勢。

（二）城鎮化帶來新的投資趨勢變動

城鎮布局體系優化將推動投資新的聚集。城市發展將會呈現“兩端聚集”的發展態勢。產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，增強中心城市和城市群的經濟和人口承載能力。國家中心城市、省級副中心城市集聚能力將進一步提升，投資必然會向這些區域集中。都市圈的基礎設施互聯互通、公共服務共建共享以及特色產業協同發展，投資也將大幅度增加。在吸引外出務工人員返鄉創業以及強化對周邊農村的輻射和帶動方面，縣城的重要性日益突出。部分縣城和特色城鎮將走特色化、差異化發展道路，大力完善配套設施和公共服務，成為實現就近城鎮化和承接產業轉移的新載體。與此同時，一些中小城市將會出現全面收縮，收縮型城市將減少城市土地開發，加大城市更新、環境治理、功能提升力度，發展特色產業，建設“小而精”的宜居城市。

農業轉移人口市民化將激發投資活力。抓住“穩定居所”這一關鍵環節，保障性住房供給模式和布局將得到優化，能夠提供多種類型的安全清潔可支付住房。在開發區和工業園區、大型居住區建設以及城中村改造時，將安排建設用地集中建設保租房。大城市將按照城市建設標準配套建設供水、供氣、供熱、污水處理等基礎設施和教育、養老、醫療衛生、文化體育、社區服務等公共服務設施，補齊城中村和城邊村設施短板。城市將以提高農業轉移人口素質和就業競爭力為導向，加大公共財政對勞動就業、職業技能培訓等與農業轉移人口緊密相關的就業服務投入。拓寬就業創業途徑，對有創業要求、具備創業條件但缺乏資金的城鄉勞動者，給予一定的創業資金支持。

城鎮化高質量發展將衍生更多投資需求。城鎮化進入高質量發展階段，人們對城市生活品質有了更高的需求，將重點解決城市空間蔓延增長、環境質量下降、道路交通擁堵、停車難等問題；解決城市脆弱性突顯、洪澇和疫情災害等對城市沖擊較大、市政基礎設施等生命線工程建設滯后問題。高標準建設城市生態系統，建設城市森林、重要濕地、大型公園，打造高效緊湊、功能混合的人居空間形態。推進老舊小區改造，完善社區綜合服務設施，增加養老空間數量，增強城市的包容性和融合性。加快新型基礎設施建設，加強數字經濟與城市建設運營融合發展，促進城市智慧化升級。建設供水、供電、燃氣、交通等生命線應急保障系統，形成完備的救災物資、醫療物資和能源儲備物資供應系統，打造韌性城市。

三、以人為本的新型城鎮化釋放投資和消費潛力的對策

（一）深化三項關鍵制度改革，持續擴大轉移人口規模

城鎮化率越高的地區，人均消費水平和人均投資強度也越高，提高城鎮化水平有助于持續擴大消費和投資。深化戶籍和土地制度改革、建立市民化成本合理分擔機制，可以消除轉移人口后顧之憂，提高地方政府接納轉移人口積極性，推進更多轉移人口進城落戶。

深化城鎮戶籍制度改革，讓有意愿的轉移人口進得來。實行城鎮落戶“零門檻”，不得以參保、居住年限、購房、積分制等方式設置落戶門檻和隱性限制，讓有意愿進城落戶人口無障礙“應落盡落”。逐步放寬超大城市積分落戶條件并限期取消，推進郊區、新區率先取消落戶限制。深化農村土地制度改革，提高轉移人口落戶意愿。鼓勵支持進城落戶農民退出農村宅基地資格權和使用權。建立市民化成本合理分擔機制，推動地方政府接納更多轉移人口。建立跨區域的合理分擔機制，實行“費隨人走”“費隨事走”的分擔機制。深化“人地錢掛鉤”等配套激勵政策，實施宅基地對應的建設用地指標異地流轉。

（二）調整優化城鎮空間格局，形成更廣泛的需求增長極

順應人口流動規律與城市發展規律，對不同類型城鎮實行差異化政策，推動形成國家中心城市、區域中心城市與中小城市人口“多元集聚、有序分散”的空間布局，擴大消費與投資需求擴張的重要空間載體。

增強特大城市和大城市人口集聚能力。強化國家中心城市核心功能建設，提升品質與舒適度，打造高端制造業、現代服務業聚集區和高端人才集聚區。建設經濟副中心城市，形成人口多元區域集聚、多點強力支撐的分布格局。增強中小城市就地就近吸納轉移人口能力。支持走特色化、差異化發展道路，大力承接產業轉移，培育發展一批有特色、有活力、小而強、小而優城鎮，建設一批與大城市協作配套的衛星城。推動收縮型城市加強專業分工與協調配套，實現錯位發展，形成城市群的重要產業功能承載區。推進收縮城市從規模擴張向內斂精致方向發展，控制公共設施的新建與擴建，推動公共服務資源整合與重組改造，引導人口和公共資源向主城區集中。

（三）補齊基礎設施和公共服務短板，帶動相關領域投資增長

著眼于滿足城鎮居民高品質生活需要，促進更多農業人口向城鎮轉移集聚，加快補齊城鎮公共服務、市政公用設施等領域短板，不斷加大公共領域投資力度，全力推進城市更新，激發城鎮化投資新活力。

針對滿足人民美好生活需要，優化公共服務投資供給。繼續擴大教育投資，保障隨遷子女平等享有受教育權利。擴大職業教育資源供給，大力開展繼續教育、現代技能培訓等服務，提高轉移人口職業技能。根據不同地區、城市、人群的情況，采取貨幣化安置或定向安置、團購商品房安置、廉租房安置、公租房安置等方式。適應城鎮功能品質提升要求，繼續加大基建投資力度。加快城市易澇點改造，推進雨污分流管網改造與排水及防洪排澇設施建設。助力實現城市的優雅成長，加快推動城市有機更新。結合所在地街道中心和社區家園的規劃布局與建設任務，對老舊小區實施綜合改造，完善基本公共服務功能，實施基礎設施更新改造，增加公共空間、改善人居環境。

（四）促進產城融合互動，拓展投資和消費的新空間

堅持以產育人、以人強產，以城聚人，促進“產城人融合”發展，協同推進城鎮產業發展功能、人口集聚功能和生產生活服務功能完善，實現生產生活生態空間有機交融，形成城鎮投資和消費新的發展空間。

高度重視城鎮化過程中的產業支撐作用，推動產業空間與城鎮空間有機協調，在引導大城市產業高端化發展的同時，發揮中小城市要素成本低的優勢，形成與大城市配套發展的產業結構，增強中小城市人口集聚能力。鼓勵、支持中小城市與大城市探索共建產業轉移示范園，大力發展“上下游配套”“研發—制造”等模式的“飛地”經濟，推動中小城市積極承接東部發達地區產業轉移。以“職住平衡、產城一體”高起點規劃、建設新區、新城，配套建設居住、商業、公共服務等設施，完善產業功能區的生活服務、消費、生態等城市宜居功能，把國家和省級開發區打造成為新型城市綜合體，不斷提升園區就業與消費水平。

（五）實現城鄉融合聯動發展，積極推動資本要素下鄉

實施以工促農、以城帶鄉戰略，推進基礎設施與公共服務設施向農村延伸覆蓋，促進城鄉融合發展，推動資金、人才、技術等要素下鄉，更好發揮新型城鎮化帶動投資與消費的作用。

推進基礎設施與公共服務向農村延伸，夯實鄉村發展基礎。推動重要市政公用設施向城郊鄉村和規模較大的中心鎮延伸，健全基礎設施一體化建設、管護機制，推進市政管網、配送投遞、環境衛生等基礎設施和各類產業園區等生產設施建設。鼓勵資本下鄉與農村要素結合，雙向推動城鄉消費與投資。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃前提下，開展城市居民到農村買房、建房、合作建房試點，鼓勵農民通過協議將閑置宅基地及農房流轉給城市居民，發展休閑農業、鄉村旅游、儲藏保鮮等新產業新業態。支持和鼓勵返鄉農民回鄉創業，對返鄉農民承接農戶流轉土地給予一定的財政、金融扶持。探索農村產權抵押融資，破解農村發展的資金瓶頸約束。

（劉立峰，中國宏觀經濟研究院投資所。馮夢緣，中國社會科學院大學經濟學院）