關于鄉鎮人大工作中幾個問題的思考

武春

（安徽省鳳陽縣人大常委會，安徽滁州，233100）

在鄉鎮人大工作中，關于出席鄉鎮人民代表大會會議的法定人數、如何給鄉鎮人大代表發放履職補貼、不屬于鄉鎮有關機關組織職權范圍內的代表建議如何處理、鄉鎮人大應該懸掛什么牌子等問題，一直存在不同的認識和看法。筆者在此坦陳一孔之見，不妥之處敬請各位方家批評指正。

一、關于出席鄉鎮人民代表大會會議的法定人數

多年來，多少代表出席鄉鎮人民代表大會會議才合法，全國人大及其常委會制定的法律并沒有明確規定，直到2022年3月11日第十三屆全國人民代表大會第五次會議第六次修正地方組織法新增了“地方各級人民代表大會會議有三分之二以上的代表出席，始得舉行”的規定（現行地方組織法第十四條），法律才明確規定了出席鄉鎮人民代表大會會議的法定人數。

在2022年3月11日全國人民代表大會第六次修正地方組織法之前，各省、自治區、直轄市的人大常委會都制定了鄉鎮人民代表大會工作條例（各地的具體名稱不盡相同）。其中大部分省、自治區、直轄市都明確了出席鄉鎮人民代表大會會議的法定人數，規定“鄉鎮人民代表大會會議必須有三分之二以上代表出席始得舉行”；其余的十幾個省、自治區、直轄市的鄉鎮人民代表大會工作條例沒有對出席鄉鎮人民代表大會會議的法定人數作出明確規定。

從理論上講，在全國人民代表大會第六次修正地方組織法之前，對出席鄉鎮人民代表大會會議的法定人數沒有作出明確規定的省、自治區、直轄市，其鄉鎮召開人民代表大會會議時，只要有超過全體代表二分之一的代表出席會議，就可以使會議通過的事項有效了。這是由于，1979年通過的地方組織法明確規定，“地方各級人民代表大會進行選舉和通過決議，以全體代表的過半數通過”（現行地方組織法第二十五條），全國人大歷次修正地方組織法都保留了此條規定。有了超過全體代表的二分之一代表出席鄉鎮人民代表大會會議，大會選舉和通過決議就能（或可能）達到過半數的要求。超過全體代表二分之一的代表出席應該是鄉鎮人民代表大會會議有效的最低要求。

筆者認為，地方組織法新增“地方各級人民代表大會會議有三分之二以上的代表出席，始得舉行”的規定，是為了保證會議的有效性、民主性和權威性，體現了全過程人民民主，也符合我國的實際。

目前還存在違反“地方各級人民代表大會會議有三分之二以上的代表出席，始得舉行”的現象。如，重慶人大微信公眾號2023年9月18日發布消息，重慶市人大常委會出臺了關于探索推行鄉鎮人大“季會制”的指導意見。指導意見主要是推行鄉鎮每季度召開一次鄉鎮人民代表大會會議，也即每年召開四次鄉鎮人民代表大會會議，分為年初會議、年中會議和兩次專項工作報告會，此做法有利于鄉鎮人民代表大會依法履職，筆者為其點贊叫好。但此指導意見中“專項工作報告會應當有過半數代表出席始得舉行”的規定顯然違反了現行地方組織法。因為專項工作報告會畢竟是“季會制”的一次鄉鎮人民代表大會會議。

筆者認為，自2022年3月11日后，全國所有的鄉鎮召開人民代表大會會議，都必須有全體代表的三分之二以上的代表出席，否則就是違反地方組織法的規定，應加以改正。

二、關于給鄉鎮人大代表發放履職補貼

地方組織法第四十一條規定：“地方各級人民代表大會代表在出席人民代表大會會議和執行代表職務的時候，國家根據需要給予往返的旅費和必要的物質上的便利或者補貼?！睋艘幎?，給代表履職發放補貼應“根據需要”。代表法第三十四條規定：“無固定工資收入的代表執行代表職務，根據實際情況由本級財政給予適當補貼?！睋艘幎?，給無固定工資收入的代表履職發放補貼應“根據實際情況”。

無論是“根據需要”還是“根據實際情況”，是否給代表發放履職補貼，應由本級人大常委會或鄉鎮人大主席團作出判別和決定為好。這是由于代表履職是由本級人大常委會或鄉鎮人大主席團召集或組織、安排的，由其決定是否給代表發放補貼合情合理，符合實際，也便于代表補貼經費列入財政預算。

給代表發放履職補貼的目的是為了解決代表履職中的實際困難，改善代表履職的條件，進一步調動代表履職的積極性和主動性。為此，本級人大常委會或鄉鎮人大主席團應制定代表履職補貼發放辦法。要建立和完善代表履職登記制度，把代表出席人大會議、參加閉會期間的各項活動都記錄在案，以此作為發放代表履職補貼的依據。代表的補貼要適當、合理，發放代表履職補貼的額度，要與代表實際履職的工作量和本地區的經濟發展水平相適應。對于有固定收入的人大代表和無固定收入的人大代表的履職補貼應有所區別，如具有公務員身份的人大代表（特別是具有領導干部身份的人大代表）開展的有關調研活動，往往也是其本職工作，產生的費用及補貼本單位已解決，此類的履職補貼可以不發或少發。值得注意的是，一些地方無區別地給所有代表發放同樣數額的履職補貼，這種做法不符合代表履職的實際情況，應加以改正。

三、關于不屬于鄉鎮有關機關組織職權范圍內的代表建議的處理

地方組織法第四十二條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表向本級人民代表大會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人民代表大會主席團交有關機關和組織研究辦理并負責答復?！贝矸ǖ诙艞l規定：“代表在本級人民代表大會閉會期間，有權向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團提出對各方面工作的建議、批評和意見?！睆倪@些規定可以看出，無論是在鄉鎮人民代表大會會議期間，還是在鄉鎮人民代表大會閉會期間，向鄉鎮人民代表大會或鄉鎮人大主席團提出對各方面工作的建議、批評和意見是鄉鎮人大代表的法定職權。

值得注意的是，地方組織法和代表法對鄉鎮人大代表向鄉鎮人民代表大會或鄉鎮人大主席團提出的對各方面工作的建議、批評和意見是否屬于本鄉鎮有關機關、組織的職權范圍，沒有作出明確要求。對此，有人認為代表的建議、批評和意見應該屬于本鄉鎮有關機關、組織的職權范圍，有人認為可以不屬于本鄉鎮有關機關、組織的職權范圍。

筆者認為，地方各級人民代表大會作為地方國家權力機關，其法定職權只能對本級或下級有關機關、組織有約束力，不屬于本級或下級有關機關、組織，比如上級國家機關，本級人民代表大會對其沒有法定約束力。正因為如此，一些省級人大常委會，如上海市、天津市、湖北省、山西省等地制定的關于省級人大代表建議、批評和意見的法規都明確規定：不屬于本級有關機關、組織職權范圍內的事務不作為代表建議、批評和意見提出。

實踐中，在鄉鎮人民代表大會會議期間或閉會期間，有的鄉鎮人大代表往往會向鄉鎮人民代表大會或鄉鎮人大主席團提出一些不屬于本鄉鎮有關機關、組織職權范圍內的建議、批評和意見。

筆者認為，雖然地方組織法和代表法對代表提出的建議、批評和意見是否應屬于本級有關機關、組織的職權范圍沒有明確的規定和要求，但鄉鎮人大代表向鄉鎮人民代表大會或鄉鎮人大主席團提出的建議、批評和意見應屬于本鄉鎮有關機關、組織職權范圍內的事務為好，不屬于本鄉鎮有關機關、組織職權范圍內的建議、批評和意見不宜向鄉鎮人民代表大會或鄉鎮人大主席團提出。

如果鄉鎮人大代表向鄉鎮人民代表大會或鄉鎮人大主席團提出了不屬于本鄉鎮有關機關、組織職權范圍內的建議、批評和意見，由于鄉鎮人民代表大會對上級有關機關、組織沒有法定約束力，因而鄉鎮人大主席團不宜轉交上級機關、組織研究辦理。對于此類建議、批評和意見，鄉鎮人大主席團可采取以下措施：一是向代表說明情況，建議代表撤回所提建議、批評和意見；二是由鄉鎮人大主席團協調本鄉鎮的上級人大代表向其本級的人大或其常委會提出；三是鄉鎮人大主席團向上級有關機關反映，并向代表說明情況。

四、關于鄉鎮人大掛牌

在2005年4月份之前，“鄉鎮人民代表大會”和“鄉鎮人民代表大會主席團”兩種牌子在全國各地都同時存在。有的鄉鎮懸掛“某某鄉鎮人民代表大會”，有的鄉鎮懸掛“某某鄉鎮人民代表大會主席團”。

2005年4月，全國人大常委會法工委在《關于鄉鎮人大機構名稱問題的意見》中明確要求：“鄉鎮人大主席團不是鄉鎮人大閉會期間的常設機構，對外不應掛牌稱鄉鎮人大主席團?！弊源艘院?，全國各地的鄉鎮人大基本上統一懸掛了“某某鄉鎮人民代表大會”。

根據當時地方組織法的規定，鄉鎮人大主席團在閉會期間的法定職責是負責召集下一次的鄉鎮人民代表大會會議，向有關機關和組織交辦代表向人民代表大會提出的建議、批評和意見。除此之外，鄉鎮人民代表大會閉會期間，鄉鎮人大主席團沒有任何其他法定職責。筆者認為，在這種情況下，當時全國人大常委會法工委的“對外不應掛牌稱鄉鎮人大主席團”的意見是合情合理的。因為懸掛一個在人民代表大會閉會期間基本上無法定職責的“某鄉鎮人民代表大會主席團”牌子沒有多少實際意義。

2015年修正地方組織法時賦予了鄉鎮人大主席團一些具體職責，如，“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關系本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動；聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告”（現行地方組織法第十九條）。這表明，在鄉鎮人民代表大會閉會期間，法律賦予了鄉鎮人大主席團許多職責，鄉鎮人大主席團有大量的日常工作要做。雖然法律沒有明確規定鄉鎮人大主席團是常設機關，但鄉鎮人大主席團已是一個事實上有許多法定職責的常設機關。

為了體現修正地方組織法賦予鄉鎮人大主席團職責的成果，近年來，有些鄉鎮又懸掛了“某某鄉鎮人民代表大會主席團”牌子。筆者認為，鄉鎮人大懸掛“某某鄉鎮人民代表大會主席團”牌子有利于更好地發揮鄉鎮人大主席團作用，建議全國人大常委會或其相關工作部門應與時俱進地作出統一要求為好。