開發區轉型升級面臨的挑戰、困境及對策建議

陳偉偉

設立開發區，是我國除創辦經濟特區外對外開放的又一創舉。開發區的設立和推廣使內陸也享受到了只有沿海才能享受的優惠政策。實踐表明，開發區的建設發展，有效發揮了窗口、示范和輻射帶動作用。不僅改善了國家經濟面貌，提高了綜合國力和國際地位，有效改善了人民生活，而且還被視為一種“范式”，被廣大發展中國家借鑒。但隨著時代背景的發展變化，開發區治理體制的“過渡性”逐漸凸顯，尤其隨著產業和人口的匯聚，單一經濟功能的開發區治理體制已難以適應多元復合的功能需求。

一、時代變遷和內外部環境變化使開發區發展面臨諸多挑戰

（一）外部：全球經濟衰退的沖擊與全面深化改革的影響

一是全球經濟衰退沖擊。在全球經濟衰退影響下，以出口導向為主的開發區首當其沖，海外投資下降、進出口貿易受阻使開發區發展陷入困境。二是經濟體制改革深化稀釋了開發區特惠待遇。開發區治理體制始于開放度低、市場化低的歷史起點，通過在計劃經濟大環境下營造小范圍的市場經濟環境，并疊加中央財稅優惠政策，開發區的政策優勢明顯，但隨著中國加入WTO和國內市場化改革深化，開發區原有的政策優勢逐步被稀釋。

（二）同業：開發區與母城的關系及開發區之間的競合

一是開發區與母城之間的關系。開發區早期的選址一般都在郊外，與母城保持“孤島”狀態，但隨著開發區和母城面積的擴大，彼此間的空間間隔逐步消失，區與城由過去的“涇渭分明”變為“短兵相接”，當前要如何協調開發區與母城的關系？二是開發區之間的競合關系。開發區長期存在著數量過多、產業結構同質等問題，導致開發區之間非合作博弈。開發區之間低水平重復的惡性競爭難以凸顯開發區“特色”，“院墻經濟”“孤島效應”使開發區之間難以整合發展。

（三）內部：開發區產業轉型升級和管理功能拓展需求

一是開發區內的產業關聯性不高。為實現產業集聚，開發區建設早期通過各種優惠政策積聚企業，但由于忽視了產業結構之間的關聯，開發區內企業間依存度普遍不高。二是開發區自主創新能力亟待提升。長期以來，開發區發展大多偏重企業和投資數量，忽視企業質量和創新能力，園區內很難形成“產學研”一體化的創新合作新機制。三是開發區管理功能需求升級。隨著人口大量涌入，開發區已由傳統的園區管理逐步過渡到統籌城鄉發展、經濟建設、社會管理、生態保護等多元功能的城市新區管理。

二、開發區轉型升級需要破解不同層次的體制機制困境

作為改革開放的突破口和非均衡發展的戰略起點，開發區在管理體制和組織架構設計上呈現出鮮明的“過渡性”特點。但隨著時間的推移，當時代背景發生變化時，開發區治理體制的“過渡性”特征就會逐步凸顯出來，這集中表現為開發區“過渡性”的治理體制在轉型升級背景下難以滿足新的治理需求。

（一）宏觀：開發區面臨法律地位缺失和權限分解的窘境

一是開發區管委會存在法律地位缺失。到目前為止，我國尚未出臺一部《開發區法》來明確開發區管理機構的法律地位、權責清單等，導致我國的開發區治理始終缺乏規范性和穩定性。開發區作為特殊“功能區”，不屬于我國行政管理中的任何一級，不具備行政區的完整屬性，但在現實中開發區管委會卻承擔著一級政府的職責，其合法性缺乏明確的法律解釋。二是開發區管理權限逐步被分解稀釋。一方面隨著國家對“開發區熱”的大力整頓，開發區部分管理審批權限上收，其自主管理權限大幅縮減。另一方面隨著國家對工商、稅務、海關等部門實行垂直管理，一些賦予開發區管委會的權限被各部門縱向集中分解，開發區的管理權限被不斷弱化。

（二）中觀：開發區與行政區的對接摩擦及體制回歸趨勢

一是開發區與行政區之間出現對接摩擦。開發區管委會內部機構精簡、運行高效，但當與上級管理部門或行政區對接時，會產生體制摩擦，尤其涉及具體問題時，行政區傾向于開發區有對口部門銜接，以承接相關職能業務。而且隨著開發區擴張、人口增長、社會事務增加，開發區不再是一個單純的經濟功能區，但又與行政區重疊、交叉或跨行政邊界，不可避免地導致與當地行政區及周邊開發區產生摩擦。二是開發區呈現出向“大而全”的體制回歸趨勢?；诮洕貐^的成功經驗，開發區最初是按照“小政府、大社會”的理念設計的，但隨著大量人口和生產要素的涌入，開發區在單純的經濟功能之外，還面臨著科教文衛等大量社會性公共服務需求，而且開發區體制與行政區體制實際上是一種行政“雙軌制”，既相互平行又存在“體制摩擦”。在多重因素影響下，開發區治理體制呈現出向行政區回歸的趨勢。

（三）微觀：開發區內部治理結構失衡及配套改革不到位

一是開發區內部治理結構失衡。開發區作為改革創新的“試驗田”，其高度自主性使其管理機構擁有很強的自由裁量權，但由于開發區內部治理結構失衡，如開發區內部不設立人大和政協等機關，導致部分開發區淪為“發展高地、腐敗洼地”。二是開發區管理機構的人事管理仍沿用傳統體制。部分開發區管理機構的人事管理改革并沒有與市場經濟配套，仍舊采取傳統的人事管理體制，選人用人缺乏擇優競聘、優勝劣汰的激勵約束機制。三是開發區創新機制缺乏有效性。大部分開發區的創新主要依靠區內企業自發投入和“單兵作戰”，開發區在發展過程中沒有與當地的科研院所形成互動和有機“耦合”，難以形成“產學研”一體化優勢。

三、促進開發區轉型升級發展的對策建議

（一）明確身份：完善開發區法律體系

一是制定出臺《開發區法》。從法律上明確開發區管理體制、管理職能和運行機制，明確開發區管理機構與中央各部委和地方各級政府的關系及具體運作中的協調程序，保障開發區組織管理的有效性、權威性及開發區發展的穩定性和連續性。二是處理好改革“破”與法治“立”的關系?？紤]到開發區作為我國公共管理創新的重要載體，是改革“試驗田”，在立法中要體現“例外”原則，確保開發區具有“制度實驗空間”，破解開發區“惰于創新”“畏于實驗”的桎梏。

（二）找準定位：三個轉變重新定位開發區

一是轉變功能定位。開發區自身產業和要素的集聚與發展，客觀上需要具備多種功能配套和支撐，要求開發區要從單一的經濟功能區向多功能綜合型開發區轉變。二是轉變發展定位。目前開發區的優惠政策空間已然不大，提高開發區競爭優勢要依靠制度建設和機制創新，要求開發區要從政策優惠型向環境優良型轉變。三是轉變目標定位。當前我們正處于社會主義市場經濟制度完善時期，對發展質量提出了更高標準，要求開發區要從數量增長型向質量提高型轉變。

（三）良性競爭：科學規劃合理布局

開發區之間的競爭有利于促進政府轉變職能和制度創新，但過度競爭會導致公共資源浪費和資源配置扭曲。因此，在國家層面，要建立跨部門的統一的協調領導小組，統籌規劃各類開發區的空間布局、功能定位、產業協同等，避免不同類別開發區之間的功能定位交叉重疊、同類開發區之間過度競爭和產業同構。在區域層面，要建立跨行政區的聯席會議機制，定期溝通協調區域內開發區之間的發展改革問題，提升區域內開發區之間的產業協同互動、減少開發區與行政區的摩擦等。

（四）考核退出：完善開發區考核體制和晉升退出機制

探索建立開發區動態管理機制。一是建立健全分類統一的開發區考核評估指標體系和標準，將規劃實施、創新能力、知識產權保護、品牌建設等質量效益指標納入考核。二是建立開發區退出機制，不搞“終身制”和“身份制”，對考核不達標的開發區要予以警告提示并設置整改提升期限，限期整改提升仍不達標的開發區，要及時“摘帽”出局。三是建立省級開發區晉級機制，開發區考核評估指標體系和標準適用于申請升級的省級開發區。

（作者單位：國家發展改革委體管所）