監察委技術調查官的設立與完善初析

張文朋

摘 要｜由于貪污賄賂犯罪特殊性，技術調查措施作為一種調查手段具有不可比擬的優勢。但目前的技術調查權力分散、效率低下、程序混亂，制度性和體系性不強，監察技術調查權明顯呈現出一體化乏力導致的反腐效率不足的窘態。在監察委內部設立技術調查局，組建專門的監察技術調查人員，采用內部權力分立。比照司法令狀形式，由專門的技術調查監察官充當“司法官”對技術調查進行審批，使監委技術調查更具程序性和法治化，從而構建監察權一體化的權力形式。

關鍵詞｜監察委；技術調查措施；技術調查官；監察權一體

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監察體制改革后，監察委將檢察機關職務犯罪偵查權予以吸收，形成了擁有黨紀、政紀與刑事案件調查權高度集中的反腐敗機關?，F行權力構建下，監察委在調查過程中，有權根據調查需要決定實施技術調查措施。但是技術調查程序存在諸多問題。技術調查措施和技術偵查措施相同，都是強制性措施，沒有外部或者內部的制衡，濫權的危險就會增大，不符合合理的權力構造，人權易受侵害。技術調查措施的審批權和執行權的分立，實際上是技術調查權的法律賦權不明確，使技術調查措施作為調查權的一部分以及附屬權力，是不能夠自足的獨立權能體系。［1］導致權屬不清，降低了監察權獨立運作的能力。國家監察委是否在刑事調查法治化方面取得進展，關鍵在于能否突破法律的正當程序困境以及實現監察權力配置的科學化。［2］完善程序，合理賦權已經成為監察司法法治化道路上的必然要求。

1 監委技術調查官的內涵實質

技術調查官最早出現在知識產權領域。知識產權領域由于高度復雜性、專業性，當事人雙方對其中的技術性具體情況也很難完全理解和知悉，法官也受專業領域的限制，建立一種非單元的多元技術查明機制刻不容緩。［3］因此，最高法相繼發布了解釋，規定將技術調查官定性于審判輔助人員，并對其職責與技術意見的法律效力進行明確規定。民事訴訟領域是對有專門知識的相關人員的規定，民訴法規定了有專門知識的人出席法庭就專門問題提出意見。行政訴訟法沒有明確規定，但是法院審理行政案件可以適用民事訴訟法的相關規定。［4］

《刑事訴訟法》規定了偵查機關特殊情況下，可以指派或聘請具有專門知識的人進行勘驗或者檢查?！蹲罡邫z刑事訴訟規則》中規定檢察人員必要時可以聘請具有專門知識的人參與勘驗、檢查，還規定有專門知識的人可以就鑒定意見等技術性證據材料為檢察人員提供審查意見。2018年，最高檢發布了《關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規定（試行）》，檢察領域首次引入技術調查人員查明案件事實。由此可見，在知識產權領域和民事、行政、以往刑事訴訟中的技術調查人員指的是有專門知識的人，在英美法系屬于專家證人，定位為訴訟的輔助人員，并非訴訟主體，且主要集中在審判階段。在知識產權和傳統訴訟領域，技術調查官與鑒定人類似，都是法官或者檢察官基于辦理案件的需要而通知參與，不能因案件所涉及的技術事項屬于其專業領域而主動參與到訴訟，二者參與訴訟都具有被動性。［5］

監委技術調查是和技術偵查對應的概念，是使用特殊的設備和方法，對嫌疑人以及與犯罪活動相關聯的人員、物品、場所進行秘密偵查，包括記錄、行蹤、通信、場所等監控措施。［6］指的是監察程序的主體為查明案件事實進行技術調查行為，直接實施刑事調查活動。從主體屬性來看，監察技術調查權是國家監察委員會所獨享的專門性調查權，天然具有監察權的政治性屬性。［7］監察委技術調查官指用特殊設備和方法，實施技術調查措施的專業監察人員，職務行為是對職務犯罪調查權的行使，是調查權的主體，一般根據需要主動實施，具有主動性，而非輔助人員。

2 監察委技術調查程序的現狀

2.1 審批的自我性

監察委由原來檢察機關反貪部門轉制而來，吸收了檢方自偵時的傳統方法。檢察機關自偵時，技術偵查程序由上級檢察院審批，交公安機關執行，采用的是一種檢察機關內部審批的方式。監察委在技術調查審批時，規定了“經過嚴格的批準手續”，但對于由何部門批準沒有規定，實踐中部分監察部門繼承檢方自偵的方式，提交相關材料，由上級監察機關批準。多數監察機關為了提高調查效率，增強調查措施的能動性，由本級監察機關批準。在監察實踐中，可能由職務犯罪調查部門負責人、監察機關負責人等審批主體不一而論，甚至可以根據辦理案件的需要，自己審批而不需要任何證據材料。調查機關自決的最大缺陷，就是會導致權力的濫用，調查人員自認為決定權在自己手中，就可以不受限制適用，很可能先交付執行，再補辦證件。缺乏監督制約的權力必然導致腐敗，監察權也不例外，其本身就有權力失控的風險，［8］給濫權留下空間，破壞法律程序。

2.2 審執的分立性

技術調查措施的執行，現行監察立法中沒有明確規定，只概括性規定監察機關經嚴格的批準手續后，“按照規定交有關部門執行”，有關部門是何部門并未清晰規定。檢察院偵查職務犯罪時，技術偵查措施由公安機關執行。

因此，監察實踐比照檢方自偵，經批準后交由公安技術偵查部門進行。這種方式使監察機關調查權受限，技術調查要依托于公安機關，要看公安機關的“臉色”。過度放大監察技術調查的秘密性和技術性，造成警察掌控的技術調查執行程序，監察機關難以有充分途徑進行監管，［9］技術調查措施在反腐敗斗爭中的良好效用大打折扣。首先不能根據調查實際情形收集對自己有用的證據材料，降低了調查效率。其次對于公安機關執行技術調查措施過程中違反規定、侵犯人權的行為，由何方承擔責任會成為問題。監察機關批準但不執行，有權無責不合情理；公安機關只執行不批準，只代替監察委執行，也不愿意承擔責任。一旦公安人員違法技術偵查，可能會打亂調查部署，技術偵查獲得證據會受制于非法證據排除規則，監察委處于被動地位。最后，公安機關也屬于監察機關監察對象，監察機關調查活動卻要依靠公安，難免會受到公安機關推諉刁難，借機掣肘，在對以公安人員為調查對象的案件中，監察人員就會產生心理退縮，同時，公安人員對自己原來的“長官”進行技術偵查，也可能會有心理退縮或者借機幫助其逃避調查。監察技術調查審批權與執行權之間的分離與制衡的運作方式，勢必會降低技術調查的效率性，阻礙打擊重大職務犯罪的秩序價值實現。

2.3 適用的目的性

對于技術調查措施的適用，《監察法》中規定了“根據需要”可以采取技術調查措施。簡而言之，監察機關可以根據實際情況決定是否要采取技術調查措施，擁有很大的自決權?？筛鶕{查進展和調查難度，靈活地采取技術調查措施，能夠把握效率。但任由監察機關根據需要采取技術調查不加以限制，必定會導致權力被濫用。誰認為絕對權力能純潔人們的氣質、糾正人們的劣根性？只要讀一下任何時代的歷史，就會相信適得其反。［10］根據需要可以任意采取容易侵犯個人隱私權的強制性措施，實際上是和行政機關實施行政行為類似，即行為只是為了合乎一定的目的，而非嚴格依照法律行為的法定性。技術調查措施實際上遵循了技術偵查遵循的必要性和合目的性，使監察技術調查權與原職務犯罪偵查執行權具有了任務、功能的一致性。［11］合乎目的性的準則讓技術調查成為打擊貪污、賄賂犯罪的“殺手锏”和“重武器”，對肅清政治生態有重要作用，但容易濫權的弊端也不能被忽略。作為職務犯罪的調查者，監察人員收集證據、打擊犯罪的職能與偵查人員并無差異，［12］都是刑事司法程序的一部分，刑事調查行為應當遵循法定性，嚴格依照《監察法》及《監察條例》收集證據、調查案情。對于技術調查這種強制性強、易侵犯人權的措施，更應該堅持以法律為依據，以事實為準繩。只根據需要實施而合乎目的的方式，是對權力的放任，不能有效規范技術調查措施。

2.4 規定的粗略性

《監察法》第二十八條對技術調查做了概括性規定，但對于技術調查，概念和類型、適用的條件、審批和執行的程序等沒有作出規定。由于概念和外延沒有法律文本統一規制，使理論上和監察實踐中莫衷一是，造成了技術調查措施的內涵邊界模糊不清。一種觀點認為，技術調查主要指的是通信技術調查措施。另外一種觀點認為技術調查包括通信技術調查手段和其他應用高科技獲取職務犯罪相關證據的措施。還有觀點認為技術調查和公安機關技術偵查性質相同，因此其適用范圍和類型包括技術偵查的所有措施。［13］

《監察法》二十八條規定：涉嫌“重大貪污賄賂等職務犯罪”，根據“需要”，經過“嚴格”的批準手續，可以采取技術調查措施，按照規定交有關機關執行。對于“重大”“需要”“嚴格”等沒有具體的規定，最新實施的《監察法實施條例》也并未作出詳細規定。對于重大適用標準界限不清，《刑法》中也未規定重大貪污賄賂的標準。無論是《刑法》還是最高檢、最高法的相關司法解釋，都只是對貪污賄賂犯罪的量刑標準進行了劃分。這就導致監察機關實施調查行為的時候，對二十八條進行解釋的空間增大。羅馬法學家烏爾比安說過，任何東西只要為法律所采用，就會有機會通過解釋把它擴大適用于涉及相同社會目的的其他案件。［14］法律的清晰性是法律得以合法性的一項最基本的要素。［15］二十八條規定的概括性，讓調查人員根據實際需要進行擴大解釋的可能性增大，還會使各級監察機關無法形成統一的適用標準，極易導致“各自為政”。不確定的法律和使用專斷的權力來進行統治一樣，都是與社會和政府目的不相符的。［16］

3 設立監察技術調查官的必要性

3.1 權責的一致性

《監察法》釋義中規定監察工作要權責對等，沒有無責任的權力，有權必有責。技術調查措施作為一種強制性措施，極易侵犯被調查人的個人權利，應當賦予權利救濟，明確界定責任主體。執行技術調查是調查權的下一級權力，交由公安機關執行不符合權力的構造。技術調查是監察機關行使調查權的一部分，監察機關是調查階段的訴訟主體，將本屬于自己的權力交由另一機關行使，極易造成責任劃分不明確，一旦發生侵犯被調查人權利的情形，相互推諉責任。在權力屬性上，技術調查屬于監察權一部分，和公安機關的技術偵查在名稱上就存在差別，所以理應由監察機關承擔責任，但監察機關交公安機關執行，侵犯人權是在執行過程中產生的，監委自然將責任歸于公安機關的，公安機關認為是代替監委實施技術調查措施，況且本來就是監察機關的案子，幫助執行并不會在業績上有任何提升，還要承擔不利的風險。對監察機關，技術調查自己審批，最終不承擔責任，會導致有權但無責，權責不一致，權責一旦脫節，權力被濫用的可能性就會增大。在監察機關內部設立技術調查官，并且由不同技術調查部門進行審批和執行，權力和責任被集中，技術調查的權力更加規范化。

3.2 調查的高效性

現行的技術調查的模式，勢必導致技術調查措施效率低下，浪費大量的資源。一個案件除了要經過部門領導的同意，還要經監察機關領導批準，甚或有些要經過機關領導集體決策，或者如實際監察實踐中由上級部門審批。內部審批后還要交給公安機關執行，監察機關和公安機關還要有書面材料的對接。監察機關的領導除了是行使調查權人員的領導，還主抓紀律監察、黨紀監察等工作，技術調查全部交由其批準必定導致批準程序形式化，效率低下。一個案件的技術調查經此幾道程序，被調查人早已轉移證據、逃之夭夭。況且公安機關接受監察委的委托代為執行，對自己的業績并不會有幫助，怎么指望其盡心盡力地執行？本身公安機關還有很多自己的案子需要技術偵查，人員設備必定傾斜于自己的案件，遇到案件多的情況下，無法期待公安機關先就不屬于自己的案件進行技術調查，監察機關自己缺少人員和技術設備，就只能“排隊”等著。

法律規定監察委與公安機關之間的關系是分工負責、相互配合、相互制約，這種理論上的“張弛有度”，體現在技術調查過程中，是監察審批權與警察執行權之間的分工與制約。［17］這種程序的設計在兩機關之間的權力制約方面，確實能夠發揮不可替代的作用，但同一程序出現不同部門的實施和環節上的流轉，會嚴重影響技術調查的效率。設立技術調查官，由內部專門人員進行技術調查的批準和執行，權力由統一機構行使，技術調查人員受監察機關的統一領導，為了共同的業績，審批和執行效率會大大提高，降低了時間跨度。專門的人員和技術設備，具體的執行過程中可以對具體情形隨機應變，在自己機關內部就可以實現程序的運作，減少了和公安機關對接的時間。刑事案件的調查效率也是公正的一部分，職務犯罪的痕跡相對其他刑事犯罪更不容易被發現，調查難度相對更大，技術調查手段作為監察機關的殺手锏，在符合程序要求的前提下，不能拖職務犯罪刑事調查的后腿。

3.3 人權保障的必要性

技術調查要發揮職務犯罪調查中的良好作用，至少經過兩個部門（監察機關批準和公安機關執行）。從過去的經驗和權力的特征看，任何部門濫權的可能性都不會小，再加上責任主體的不明確，更增大了濫權的風險，被調查人個人權利受到侵害的可能性也會隨之增加。

首先，技術調查通過使用高技術手段調查事實，容易侵犯隱私權。過去，我國公安機關技術偵查泛濫使用，出現了很多侵犯民權的情形，導致技術偵查措施的合法性受到懷疑，形成偵查工作的“技術偵查神秘主義”的傾向。［18］現行技術調查的權力構建下，很難保障公安機關嚴格依照法定程序和人權保障規定，一心一意執行技術調查措施。同樣，公安機關過去執行技術偵查的令人聞風喪膽的行徑，也很難說不會在執行技術調查措施中出現，出現的可能性只會更大，不會更小。因為其一，公安機關在代為執行過程中，由于受技術調查的隱秘性影響，監察機關對執行機關明顯缺乏監督，甚至不會監督。其二，技術調查措施受技術人員和設備的限制，監察機關自己無法實施，即使想要監督，由于沒有對其監督的法律依據和手段設備，也只能是心有余而力不足。況且對于自己委托的機關不信任只會更加導致技術調查措施難以正常進行，監察機關也不會這么干。因此，職務犯罪技術調查中公安機關的加入，使警察權具有了脫離監督的“權力自足”和“權力膨脹”，導致調查程序的行政追罪色彩厚重，給權力濫用留下了空間，構成了公民程序權利保障上的缺陷和不足。

其次，在現行的技術調查措施的審執權力構造中，監委可以隨意審批又無須費力執行，勢必會濫權，導致任意使用技術調查。如果部分權力委托給他人行使時，必保留更大部分的權力由自己行使。［19］因此，無論是否符合技術調查措施的適用要件，為了提高調查效率，調查人員都不會舍近求遠放棄這個既高效、又能夠有“合理”依據的措施而不去使用。這導致技術調查措施被濫用，對于程序性事項，監察機關可以不顧形式上的要求，通過事后補證或者其他措施完成。

權利是權力的目的，權力應當受權利限制。［20］設置技術調查官，首先，可以將權力集中到一個機關，責任主體也能夠明確，減少公安機關和監察機關之間因責任不明相互推諉，打消違反人權保障的心理。其次，公安機關不再代替監察機關執行，過去在技術偵查措施中的“膽大妄為”不會再出現在技術調查過程中。最后，監察機關自身的這種行為可能性也會降低。因為技術調查官是受過法律訓練和熟知業務的專業人員，即使和調查人員處于同一機關，但屬于不同部門，嚴格依照法定性審批和執行技術調查措施是其日常職務行為，這種內部權力分立能夠使人權較大程度上得到保障，權力之間相互制約，比“一言堂”要更具可操作性。

4 技術調查官構建形式及完善途徑

4.1 構建內部權力分立形式

技術調查實質和技術偵查無異，作為強制處分措施本來應該采取司法令狀主義，但由于貪污賄賂等職務犯罪的特殊性，監委調查中被調查人權利受到一定限制。這是由于監察調查程序規則中體現了一定“權利克減”的反腐執法理念。［21］正如龍宗智教授在《相對合理主義》中的觀點一樣，中國法治的問題并非是沒有先進的理論，而在于支撐理論和制度的條件還不具備。目前情況下具有現實合理性的方式才是制度改造的適當方式。由于貪污賄賂的調查專業性和困難性，為了反腐敗斗爭能夠取得成果，筆者認為可以由自己審批，但是必須在內部權力制衡，采取權力分權。

在現在我國司法文化和條件下，在監察委內部設立技術調查官，審批和執行由不同的技術調查官實施具有可行性。在監察委內部成立技術調查局，其人員充當頒發令狀的法官，獨立性受到一定保障，不受刑事調查人員的指揮和影響。技術調查官的輔助性和中立性決定了參與案件審查程序，應當依承辦案件調查人員的要求被動參與。調查人員提交材料進行申請，由技術調查局內部審批部門進行審查，審查形式比照令狀法官簽署令狀前的審查方式，必要調查局“開庭”審查，最后交由執行部門進行執行。此種權力構建方式既能保障技術調查措施在刑事調查中最大、最靈活發揮作用，又能使各個環節實現專業化、程序化和法治化，能夠在跨欄式的訴訟程序中兼顧效率和公正價值。相對采取司法令狀方式來說這不是最好的方式，但對于我國目前法院案多人少、工作繁重、對技術調查業務不熟，以及打擊貪污賄賂犯罪的高效性以此肅清政治生態的要求，照抄西方理論采用司法令狀的方式很難行得通，甚至可能出現南轅北轍的效果?；蛘呷缂拘l東曾說，“總之，在中國的現實條件沒有根本改變的狀況下，建立一個法律至上、審判中心的正義體系的試圖很難如愿以償?！保?2］

4.2 組建非受調查部門領導人員

技術調查人員不受刑事調查部門的領導，為獨立的部門，部門內部分審批部門和執行部門。技術調查官的身份定位就是監察刑事調查過程中專門從事技術調查的審批和執行的監察人員，不受其他刑事調查人員的指揮和調度，不與刑事調查部門的案件調查業績掛鉤。由于技術調查的精密性和高技術性，技術調查官可從高校、科學研究機構、行業協會、技術研發機構的專業人員中選任，必須是受過法律訓練、樹立崇高法律信仰的。

4.3 精細技術調查法律程序

僅僅設立技術調查官不足，還要有相配套的法律，比如概念的清晰界定，程序的完善，否則，即使設立了技術調查官，只不過是新瓶裝舊酒。中央和地方的各層級法律規制中，雖然明確要求監察機關采取技術調查時必須明確其具體措施種類，但技術調查的法律界定及其類型化規制基本上是缺位的。因此，要明確技術調查的適用措施種類，明確技術調查概念，對具體相關措施類型化。

首先，對于適用標準，以及執行程序，可以精細化規定，出臺《監察機關技術調查措施審批和執行條例》等監察法規，規定違反法定程序責任承擔方式，比照法院審判，設立終身責任制度。完善審批程序，調查人員提交相關證據材料，由審批部門進行審查，審查后對于批準的，將相關手續交執行部門，執行過程中，調查人員僅可以提出意見，不能任意指揮執行人員。對于不批準的，應告知理由，需要補充材料的，應當作出說明。

其次，規定法定主義，只做法律守護人，不做政府的傳聲筒。［23］法定主義本身是為了規范檢察官審查起訴，為防止檢察官濫用起訴權，規定符合法定起訴條件必須提起公訴，理論基礎來源于罪刑法定原則。法定主義不僅適用于檢察官審查起訴，筆者認為，任何司法主體都應當適用法定原則，作為貪污賄賂犯罪調查主體的監察機關更是如此。監委調查的對象是國家公職人員，很多時候會受到各方公職人員的干涉和政治力量的調和，為了政府形象，或者被調查人員的工作業績影響等原因，調查人員很可能受到指令，導致很多犯罪事實被隱瞞，能夠調查清楚的事實由于指令而無法調查，這樣就有違設立監察委打擊貪污腐敗、肅清政治環境的初衷。因此，規定法定主義，嚴格依照法律行事是能夠防止各方掣肘、推動依法治國建設的最優解。

最后，加強法律監督，從權力構造上，應當由批準部門對執行部門的技術調查活動進行監督，實施權力的內部監督。另外，技術調查屬于刑事案件調查活動，是刑事司法程序的一部分，依照刑事司法的權力構造，應當建立檢察監督，對于違反法律實施調查活動以及采取技術調查措施中的侵犯人權行為，由檢察機關進行違規糾正，以此實行外部監督。在內部監督和外部監督的雙重夾擊下，技術調查才不至于脫離法律的預定軌道。

5 結語

監察體制改革目的是使國家反腐敗領域實現制度化、常態化、程序化，關鍵在于如何依據我國的實際情況，構建高效合法的制度，使監察委刑事調查既能發揮反腐敗的良好效用，又能有得以被檢驗的法律依據。技術調查是監察委行使調查權重要的手段，應當通過法治體現對技術調查的規制，使權力有依據，權利被保障。應當汲取以往公安機關技術偵查措施存在的弊端，技術調查官是監察體制改革之初的良好探索，完善程序，合理賦權，在監察法治化的道路上必定能夠發揮不可磨滅的作用。

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The Establishment and Improvement of the Technical Investigator of the Supervisory Commission

Zhang Wenpeng

School of Law， Shanghai University of Political Science and Law， Shanghai

Abstract： Due to the particularity of corruption and bribery crime， technical investigation measures as a means of investigation have incomparable advantages. However， the current technical investigation power is scattered， low efficiency， chaotic procedures， institutional and systematic system is not strong， and the supervision technology investigation power obviously shows the lack of anti-corruption efficiency caused by the lack of integration. A technical investigation bureau shall be set up within the supervisory commission， and special supervisory technical investigators shall be set up to adopt internal separation of powers. According to the form of the judicial writ， the special technical investigation supervisor acts as the “judicial officer” to examine and approve the technical investigation， so that the technical investigation of the supervisory commission is more procedural and ruled by law， so as to build the power form of the integration of the supervisory power.

Key words： Supervision committee; Technical investigation measures; Technical investigator; Supervisory authority integration