行政舉報的法律關系解析

摘 要：行政舉報作為行政執法領域的公私合作行為，各方主體發生法律上的特定聯系既是法律規范的實現形式，也蘊含著復雜多樣的法律關系。解構行政舉報功能價值的過程中，行政行為這個理論工具存在短板，而法律關系可提供更為全面的分析框架與方法指引。行政舉報法律關系到的主體比較廣泛，其實施行為應具備合理相信與善意兩個標準；客體可分為“對人性”與“對事性”兩類，二者指向被舉報事項的違法性。通過明確行政舉報的權利屬性并展開法律解釋，發現它屬于一種“作為特定法律技術”的權利。舉報人與行政機關的合作型行政法律關系、被舉報人與行政機關的處理類行政法律關系、舉報人與被舉報人的民事法律關系，共同構成了完滿的行政舉報法律關系，三方的權利義務結構豐富了行政法律關系的學理，并預示著社會治理模式的創新發展。

關鍵詞：行政舉報；法律關系；行政執法；接訴即辦；社會治理

中圖分類號：D922.1文獻標志碼：A文章編號：1672-9684（2024）01-0086-10

近年來，公民向行政機關披露違法行為的行政舉報現象非常突出。所謂行政舉報，是指公民、法人或其他組織就他人涉嫌違法的事項，向具有法定職權的行政機關反映并請求予以處理的行為［1］。行政舉報制度正迅猛發展，其在政策導向、法律規范及執法實踐方面得以規范與完善。在中央文件方面，2021年8月印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確規定：“暢通違法行為投訴舉報渠道，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員依法予以獎勵和嚴格保護?！?021年1月公布的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出，“完善行政執法投訴舉報和處理機制”。在法定依據上，《證券法》《個人信息保護法》《反食品浪費法》《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》《北京市接訴即辦條例》等法律規范設定了行政舉報條款①。在執法環節，舉報人向行政機關提供了大量的違法線索，例如多地交警部門創設了“隨手拍”微信小程序，市民可通過手機拍攝舉報包括占用應急車道、違停等機動車違法事項［2］。此類公私合作行為內嵌于社會監督體系，能夠彌補行政執法能力的不足，為破解社會治理難題提供了有力協助。鑒于不少行政法律規范中“舉報”容易和“投訴”“檢舉”等概念混用，為明確行文論域，本文所述“行政舉報”僅指公民等個體為維護公共利益披露第三人的違法事項的行為，且舉報事項一般不涉及舉報人自身權益。

理論與實務界圍繞行政舉報的要點展開了激烈討論，其中觀察視角集中于法理基礎、司法審查、法律難點及制度完善等多個方面②。應該看到，法律規范主要是由法律關系的建構來實現對社會關系的調整，行政舉報類法律規范蘊含著復雜多樣的法律關系。法律關系并非新穎詞匯，其在司法文獻中可謂濫觴已久。作為正式的法律概念，“法律關系”最早在1789年由德國法學家古斯塔夫·胡果提出③。學界主流觀點認為，法律關系是根據法律規范產生的、以主體之間的權利義務形式表現出來的特殊社會關系。進言之，法律關系是法律規范邏輯化與體系化的基礎概念，可作為解析行政舉報的基本范疇。下文將研究視角聚焦于法律關系維度，旨在確定舉報人、被舉報人以及行政機關之間的權利義務結構，為制度的進一步完善提供方法論指引。

一、法律關系作為解析行政舉報的基本范疇

以往對行政法實踐問題進行解構的理論工具主要是行政行為。行政行為是行政法學最基礎的概念之一，該理論在傳統行政法領域占據極其重要的地位，關涉行政活動合法性控制、法律效力界定以及相對人權利保護等論題，“提供了行政活動合法性的評判標準與私人權利救濟的鑰匙” ④。行政行為構建了行政法教義學的理論框架，曾被廣泛喻為行政法學體系的“阿基米德支點”。

（一）行政行為理論對行政舉報的解釋力不足

行政行為在應對日趨復雜的行政實踐時存在短板?！靶姓袨椤币辉~由法國為滿足行政審判的需求而創設，隨后被引入到德國、日本、我國臺灣等國家和地區。為符合本土化習慣，引入的行政行為概念多數會受到不同程度的修正，故在不同國家或地區及語境下的含義存在些許差別。隨著行政管理的變遷以及行政法學體系化的發展，行政行為理論遭遇了一定困局。傳統行政法中脫胎于司法審查的行政行為概念，所聚焦的往往僅是類似于原告的私人單方的合法權益［3］。當前社會關系逐步變得越來越多樣，各類主體之間蘊藏著更為多元的利益關系。

現代行政活動發展趨勢下，行政行為理論的解釋力存在減弱跡象，具體到行政舉報領域，該理論同樣存在不足。行政活動的運行是一個動態的、整體化的流程，行政行為只是最終產品，行政行為理論缺乏對時間維度的把握，存在片段化、靜態化的局限［4］。行政舉報中的行政行為只是一個方面，無法全面解析各方主體的法律地位。行政舉報中比較常規的行為是舉報處理行為，不過，舉報處理行為的重點卻指向了被舉報人，如對其實施相應的行政措施。與此同時，行政行為理論無法涵蓋所有參與主體?，F代行政體現出諸多主體之間協同參與、交互作用的特點，而行政行為理論側重于從行政的立場去分析國家與人民的關系，更關注“行政機關—行政相對人”之間的雙邊法律關系。有觀點認為，行政機關依照職權行政的行為并非沒有任何啟動要素，如個體的舉報行為就能夠成為其啟動因素［5］239。如果將舉報處理行為視作依職權行政行為，那么舉報人處于何種法律定位呢？此種行政行為無疑模糊了舉報人的法律地位，缺乏對相關主體應有的覆蓋，忽視了對理論與實踐中大量存在的舉報人的保護與權利保障。行政行為理論框架下舉報人這一行政法主體，易被視為處于附屬地位的“第三方”，其權利缺乏體察、難以實現。因而行政舉報迫切需要全方位的研究范式。

（二）行政舉報法律關系的宏觀考察

解析行政舉報的功能價值過程中，行政法律關系是一種可供選擇的理論模式。所謂行政法律關系，是法律關系在行政法領域中的運用，指行政法律規范對行政權力行使過程中引發的各類社會關系予以調整而呈現出的權利義務關系［6］17。行政法律關系的提出，得益于上世紀六十年代德國公法學界關于 “法律關系論”的研究。作為行政法學體系改革的重要理論之一，“法律關系論”在日本等地受到了普遍關注。行政法律關系不是新出現的概念工具，它擁有和行政行為一樣悠久的歷史，只是在反思行政法學體系時被重新發現。行政法以行政關系為調整對象，行政關系經行政法調整便上升為行政法律關系。行政法律關系設定某個法律主體能夠要求其他主體承擔作為或不作為的義務，為考察法律行為提供了更為周全的分析框架，便于觀察多數參與主體的權利主張。

行政法律關系關注了參與主體及其行為的動態變化過程，其中行政機關對多元利益的協調都被統一地予以考慮，故運用行政法律關系探討行政舉報是具有意義的嘗試。在公私合作、服務行政等理念的指引下，行政合同、民營化等新型實踐發生了從行政行為到法律關系的轉型定位，為行政舉報提供了某種借鑒。行政處罰、行政許可等傳統行政行為，包含的法律關系僅限于行政機關與公民之間的雙邊法律關系，其中的權利義務關系及救濟方法簡單明了［7］。行政舉報運行過程中法律關系復雜，而行政法律關系能夠對多重利益及復數主體的多維法律關系進行評判，因而行政法律關系在行政舉報中較為適用。

需注意的是，行政法律關系并非完全否定行政行為的概念分析價值，行政行為的理性構成與啟動作用亦不可忽略。借助行政法律關系可在一定意義上填補行政行為的理論空白，給舉報方式提供明確、整體的分析框架。明確行政舉報的法律要義，需剖析行政舉報法律關系的構造，即考察主體、客體與內容三個要素。

二、行政舉報法律關系的主體與客體

（一）行政舉報的主體

行政舉報的主體是法律關系的參加者，具體指實施舉報的行為人，即舉報人。舉報主體非常廣泛，既可以是自然人，也可以是法人，還可以是其他社會組織。從主體角度看，基本可劃分為個人舉報與單位舉報兩類，實踐中主要以個人舉報為主，舉報人的主體資格比較寬松，不受國籍、籍貫、職業、出身、經濟狀況、所處地域等因素限制［8］43。如《稅收征管法》第13條規定，任何單位和個人都有權舉報違反稅收法律的行為；《海洋環境保護法》第4條規定，一切單位和個人都有權舉報污染損害海洋環境的行為；《秦皇島市養犬管理條例》第9條明確規定：“任何單位和個人有權對違反本條例規定的行為進行舉報、投訴?！辫b于部分行政領域的特殊要求，舉報主體有一定資格要求。2010年美國《多德-弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act，后稱 Dodd-Frank）在規則中明確提出，只有自然人有資格成為證券舉報的主體，公司或其他組織不具備相關權限⑤。個人舉報一般只是個體的意思表示，個人可采取不同方式向行政機關提供有關線索。

與個人舉報相比，單位舉報的范圍較為多元，公司、企業、社會組織等都可能成為舉報人。單位舉報通常是一個單位絕大多數人的共同意思表示，凡是經過單位決策流程進行的舉報都具有對外性。單位一旦作出舉報決定，在行動上就會比較堅定，會期望行政機關介入其中并進行調查處理。這些年互聯網逐漸成為社會交往的重要載體，網絡領域隨之成為單位舉報的高發地［9］。例如2019年6月知名企業格力電器在微博上向國家市場監督管理總局舉報稱，“奧克斯公司生產銷售不合格的空調產品”［10］。單位向行政機關舉報其他單位的違法行為，除了社會道義的因素之外，不排除有行業競爭這一外在動力因素，盡管如此，也不宜從整體上否認同行舉報的價值。在個人舉報和單位舉報之間，還存在著多人舉報的類型，即由不特定的多數群體向行政機關進行舉報，生活中常見的“聯名舉報”便是典型。概言之，舉報主體具備不特定性、群眾性、多層次性的特征。

除上述主體范圍外，現實中廣泛存在的“說閑話者”不屬于行政舉報的行為主體。他們只是在日常生活中談論相關事項，其言論是出于獵奇心理。而舉報人從一開始就要有一個明確的目標，即期待有權機關對舉報事項進行制止或糾正［11］?！罢f閑話者”的行為即便能夠對案件線索進行披露，卻未預期行政機關介入其中，因而不符合行政舉報的現實意涵。概言之，只要舉報人具有基本的民事行為能力或意思表示能力，能夠有效提供相關信息且主觀上有舉報的意識即可。

舉報人實施舉報行為須具備相應的主觀要素，包括合理相信與善意兩個維度。一方面，所謂合理相信，是指舉報人向行政機關反映情況時，根據其自身的知識結構、社會經驗及初步證據，可以合理相信被舉報人存在不當行為［12］28-35。申言之，合理相信的標準包括主觀評價與客觀權衡兩個要件。主觀評價要件上，舉報人對不法行為的判定既是個人根據法律素養、道德責任感等作出的判斷，也是結合專業知識與生活經驗所作出的評估，其舉報行為應當盡可能避免錯訛或向行政機關提供毫無價值的信息。潛在的舉報人必須考慮披露的信息真正關涉公共利益，否則其舉報行為可能難以得到法律的支持［13］。當然，不能要求舉報人必須確信舉報事項完全滿足相關條件。所謂客觀權衡，是指舉報人理應掌握一定的證據材料，以證明舉報事項違反了法律規范或相關規定。如根據《銀行保險違法行為舉報處理辦法》第8條的規定，舉報人有相關的證明材料屬于受理條件。另一方面，善意標準考察的是舉報人的行為動機。域外法如英國《公益披露法》在第42B條、第43C條等條款中皆有“善意”的要求。行政舉報在拓寬公眾參與渠道、暢通公眾訴求表達中的功效十分顯著，是提升社會治理效能的有益探索［14］。行政舉報不應成為舉報人攫取私益的工具，應當具有“善意”的價值訴求。善意標準要求舉報人的動機不得出于不正當目的，而如何明辨舉報人的意圖卻并不簡單。正當包括正義與中性，即舉報人出于保障公共利益的正義心態，或基于好奇將所了解的情況告知行政機關。不正當目的即是出于非法或不良的心態而進行的惡意舉報。另外，對善意的認定應采用相對寬松的解釋方法，舉報動機不可能完全是純粹的，只要夾雜著“私利”的混合動機在整體上符合公益即可。甚至有觀點提出，舉報不必追問動機，無論舉報人是出于正義還是為了獲得獎金，以及出于其他任何原因，只要舉報行為本身合法就不應反對［15］，舉報動機不會削弱舉報行為的正當性，不能因為主觀目的不夠光明正大就否定舉報行為。

（二）行政舉報的客體

客體是行政舉報法律關系所指向的對象，即被舉報行為或事件。只有具備了客體這一中介并承載某種利益價值，各方主體之間才能形成法律關系。舉報的客體可分為“對事性”與“對人性”兩類。所謂“對事性”舉報，是舉報的客體指向于被舉報事件。此種舉報客體的產生往往是因為舉報人不清楚具體的個人是誰，但舉報事件的時間、地點、結果等一些現實要素存在。所謂“對人性”舉報，是舉報人控告其他單位或個人的違法行為。這些被舉報人一般是涉嫌行政違法的當事人，如食品安全領域的生產經營者、交通安全領域的違章人員、環境保護領域的違法者等等。舉報人實施告知信息時，應盡可能協助行政機關準確鎖定被舉報人的范圍。行政機關的一項關鍵任務，就是查明被舉報人的身份及不當情況，并將不符合舉報條件的被舉報人排除在外?！皩κ滦浴笔且砸欢ㄐ袨樾螒B去輔佐認識判斷，“對人性”的舉報客體亦指不當事件，只是事件主體的身份自始得以明確。

三、行政舉報法律關系的核心內容：權利義務

法律關系的背后是權利義務，“權利義務理論是中國現代法理學的理論內核”［16］。各方主體在一定條件下依照法律或約定所享有的權利或應承擔的義務，構成行政舉報法律關系的基本內容。權利、義務是法的價值得以實現的方式，是行政舉報類法律規范在社會關系中的具體落實［17］93。權利與義務作為法理學的一對基石，二者的關系結構彰顯了行政舉報法律規范的價值取向。不同主體按要求行使權利、履行義務并由此發生特定法律上的聯系，這既是行政舉報類法律規范的實現狀態，也顯示了法律關系的實際情形?！皼]有無義務的權利，也沒有無權利的義務”［18］137，行政法律關系中的權利義務存在對應性，一般不存在某一方主體只享有權利而另一方只履行義務的情況。行政舉報法律關系的核心，乃是行政機關、舉報人乃至被舉報人之間受法律約束，彼此發生相互作用的權利義務關系。對權利義務的探析應放置在整體性、全局性的視角下予以探討，權利類型的確定關系到行政舉報處理中的職權展開以及后續的訴訟救濟類型的設計。具體討論權利義務之前，有必要厘清行政舉報的本質屬性，即屬于法律權利還是法律義務。只有明確了該啟動要件的特性，才能對法律關系中的權利義務進行明確闡釋。

（一）行政舉報是一種權利嗎？

1.行政舉報的權利義務屬性辨析

權利是目的，義務只是實現權利的手段。從當前學界的主張來看，關于舉報的權利義務屬性，一般分為三種觀點：舉報是一種權利，舉報是一種義務，舉報兼具權利義務屬性。易言之，對其屬性的辨析以“權利說”“義務說”和“權利義務綜合說”［19］等觀點為主?！皺嗬f”認為，行政舉報源自憲法上的監督權，公民對違法行為的舉報自然屬于權利范疇；“義務說”強調，公民及時舉報違法行為存在正當性與必要性，不然將承擔不利后果；“權利義務綜合說”提出，舉報既是公民的權利，也是公民的義務，指向任何違法行為。

那么，行政舉報到底是權利還是義務呢？倘若行政舉報只是單純的權利，意味著權利主體有權自主確定是否行使該權利，表明公民可以根據自身意愿決定是否舉報。假設行政舉報屬于義務屬性，基于義務的必為性與強制性，那么當公民發現違法線索時就必須向行政機關披露，承擔相應的協助義務。不禁要問，權利與義務可以在行政舉報中兼容嗎？法律體系中存在權利義務復合體的現象，比如在刑事訴訟領域，舉報成為了權利與義務的復合體⑥。盡管《刑事訴訟法》沒有提及公民的法律責任，但已經明確指出了舉報的義務屬性。筆者認為，行政法領域與刑事領域的舉報應當有所不同，這是由兩個領域的屬性所決定的，也與舉報對象的危害程度不同有關。刑事領域的犯罪行為，社會危害性大，應當使犯罪行為更好地被控制，從而盡可能保障公共利益。而行政法領域的違法行為，未達到如此嚴重的程度。

多數立法者看來，行政舉報應當是一種權利，這可以從“有權”二字加以推導［20］。比如《價格法》第38條規定“個人均有權對價格違法行為進行舉報”；《郵政法》第66條規定“任何單位和個人有權向郵政主管部門舉報”。從類似的規范結構可知，法律賦予了舉報人權利。我國現行有效的法律，大多數將舉報作為權利予以對待。舉報的權利屬性多一些，而義務屬性則少些。舉報是自愿的，行為是自由的。當然，現實中似乎有法律規定了義務性舉報。如《道路交通安全法》第71條規定：機動車發生交通事故逃逸的，現場目擊人員應當向公安機關交通管理部門或交通警察舉報。這類條文表述的“應當”字樣像一種典型的法律義務要求，但是其中的規范技術與邏輯結構存在可商榷之處。一方面，考察該條款的法律技術發現，不存在完整的“有義務、有后果”的規范設定。而義務性舉報意味著舉報人沒有選擇的空間，只要舉報人知曉相關信息就必須向行政機關披露，不作為將承擔相應的法律后果。義務概念比較強調“應當性”和“必要性”，即作為期待中的行為模式而存在，義務承擔者無法自主拋卻義務，且無權拒不履行義務。另一方面，一旦將《道路交通安全法》第71條設定義務性條款，它便可能成為交通主管部門推脫職責的借口。立法者為普通公民設定上述義務，尚不存在具有說服力的理由。行政管理是行政機關的義務，而非普通公民的義務［21］。普通公民作為交通行政管理領域的對象，其舉報行為的確能夠協助行政機關加強管理。然而，行政機關不能將自身的義務強加于公民。在交通行政管理領域，不管是事故現場目擊人員和其他知情人員，還是交通肇事的逃逸人員，雙方實際上都屬于被管理對象。對普通公民設定舉報義務，將難免產生權力與權利的錯位，其產生的法律效果并不理想。因而，類似于第71條的法律條款從形式上設置的舉報要求，不宜認定為一種義務性舉報，而是鼓勵公民積極作為。

將行政舉報界定為義務，既可能產生法律強人所難的悖論，也無義務設置的合理依據。一方面，公民對違法行為認識不全，行政舉報作為義務存在法律難題，而判斷被舉報行為是否違法的職權往往是行政機關才能行使。何為違法？違法行為存在復雜的構成，所涉及的法律規范包括權利規范、義務規范和禁止性規范等［22］多種內容。每個公民的法律掌握程度不同，對舉報知識了解有多有少，認知違法行為的能力不足。另一方面，法律與道德的辯證關系難以支持將行政舉報設定為義務。義務的設置需要考慮社會必要性與道德應當性等合理依據。將行政舉報設定為義務，意味著法律對社會關系的管控尤為強烈，公共權力對社會秩序的干預得到增強。否定舉報作為義務，則意味著國家對道德的重視，法律對社會固有道德的尊重。倘若某一個公民的近親屬涉嫌違法，公民基于義務的強制性，“不得不”進行舉報，盡管顧及了法律秩序等公共利益，卻無形中影響了公民之間的自然社會聯系，此種聯系基于人性與公民樸素的道德情感。這對傳統的人倫道德是一種沖擊，尤其是對近親屬等親密關系之間的人際信任關系與道德秩序的極大破壞，難免對私人關系的忠誠友愛義務造成某種損害。義務本身具有客觀性、明確性的特點，行政舉報本身是道德性很強的范疇，一旦法律對此種道德性范疇加以規定，難免存在公權侵犯公民私權之虞。

綜上，倡導行政舉報的權利屬性更為合適。當舉報人認為時機合適時，可隨時向行政機關披露違法行為。行政舉報具有一種“維護社會秩序的自覺性”，公民享有自主選擇舉報的權利。

2.行政舉報是“作為特定法律技術”的權利

明確了行政舉報的權利屬性后，有必要厘定它在權利體系中的定位。權利是從法律規范到法律關系再到法律責任的構成要素，通貫法律制度運行和操作的整個過程。每一種權利都賦予權利主體某種能力或可能，厘定了權利類型后才能夠掌握舉報人的權能。權利這個概念作為人類社會演進到特定歷史時期的產物，其出現與個人主義觀念的興盛不無關系。如有學者所述，只有當世俗個人主義與自由意志主義成為權利概念的學理根基之時，現代性的權利概念才得以產生⑦。對權利體系的理解繞不開以個體權利為導向的類型化整理。

關于個體權利的描述中，主觀權利是一種比較典型的界定。有關權利屬性的界定，可追溯到德國法的主觀權利與客觀規則。所有的法當然都是客觀規則，但并不是都賦予公民以主觀權利［23］。當公民由客觀的法則而獲得法律上的權能，才可能具有主觀權利。主觀權利作為一般性的法理概念，指的是法律規范賦予主體的權能，即為了實現個人利益，要求他人為或不為一定行為的權利［24］152。在一定意義上，基本權利是主觀權利的特殊體現形態。主觀權利在具體實踐中表現為某種請求權，即其他人具有相應的法律義務。否則，主觀權利將失去實現的要件。簡言之，主觀權利直接維系的是自身利益。行政舉報本身并不會直接觸及舉報人的個體利益，因而不屬于主觀權利的范疇。

進一步看，權利類型可以分為公權利與私權利。那么，行政舉報可能是公權利或者私權利嗎？公權利與私權利的二元劃分，是基于公法與私法而相應對權利所作的分類。作為公權利，是由公法規定的私主體用來對抗、制約國家或相關權力的一種權利，公權利的運行圍繞著國家或社會的公共利益。而私權利的享有主體是作為社會市民的自然人，我們通常說的生命、自由、平等、財產及安全等權利便屬于私權利的類型，此種權利類型旨在實現私人在私法上的利益。換言之，公權是私人對公權力的一種抗爭，而私權利蘊含著私人對抗其他私主體的意思自治。具體到行政舉報領域，既不是私人與私人的利益對抗，也并非私人對公權機關的制約。故而，行政舉報無法歸入此種權利屬性。

筆者認為，行政舉報并非主觀權利，也不是公、私權利的范疇，而是作為一種基于特別法律技術而衍生的權利類型。凱爾森認為，權利體系中存在那些“作為特定法律技術”的權利，它們存在的價值并不是為了保障權利人的私益，而旨在啟動與公益相關的某種義務［25］140。行政舉報作為不特定公眾向行政機關請求查處違法事項的行為，自然具備了公共利益的導向。將行政舉報界定成“作為特定法律技術”的權利，是從法律技術意義上描述其概念，旨在借助作為社會公眾的權利主體的力量去推進行政執法程序的運行。舉報人對違法事項的舉報，并非出于個人利益的考量。據此，行政舉報是不以“個體利益”為導向的特定權利，凸顯出了公益性權利的特質，在客觀上發揮了維護公共利益的作用。

（二）行政舉報法律關系中各方主體的權利義務

明晰了行政舉報的權利屬性之后，還應揭示各方主體的權利義務，這里主要涉及行政機關、舉報人和被舉報人三方的權利義務。

1.行政機關的權利義務

行政機關作為法定的國家機關，享有的權利實際上是一種公共權力。具體來說，此種權力可以表現為以下幾種形式：（1）違法判斷權。在行政舉報法律制度中，其中的一大關鍵是誰能夠判定舉報事項違法。行政機關才是違法判斷的主體，有資格判定被舉報人的違法行為?；谛姓C關的公權力屬性以及法定職責，這種判斷事項違法的權利只能由行政機關享有［26］，違法判斷權是行政機關對違法事項展開調查、開展行政執法的基礎條件。（2）違法查處權。查處權是一種行政職權，需要根據披露的違法事實成立與否而定，于實踐中具體表現為行政處罰、行政強制等具體的行政行為。當然，將前述權利理解為一種國家義務的達成亦無不可。行政機關作為公共權力的核心載體，依法行使職權乃是行政機關對國家必須履行的義務，而“政府（國家）的首要義務是為公民提供保護”［27］。行政舉報中行政機關運用職權查處違法行為，隱含著保護社會公眾這一國家義務?？梢哉f，行政機關的權利與義務存在辯證關系。

與此同時，行政機關存在它自身的義務。此種義務是法律規定的要求行政機關必須作出一定行為或不作出一定行為的約束。根據行政法平衡論的觀點，在行政機關與相對人的權利義務關系中，權利與義務在總體上應當平衡［28］。平衡論對民主與效率的理論關懷，在行政機關應對行政舉報事項時得以適用，即在行政執法過程中嵌入公正民主的要素。法定義務是行政舉報的剛性部分，行政機關應當不折不扣地遵守。其中，最鮮明的義務就是告知。如《食品安全法》第115條規定：縣級以上食品安全行政機關接到舉報后，對屬于本部門職責的，應當受理并在法定期限內及時答復、核實、處理。類似這樣的法律還有很多，并非所有法律規范都會規定行政機關的告知義務。這種告知義務還可能是行政行為的附屬產物，如行政機關行使舉報處理職權時會衍生出附隨的告知義務。綜觀行政法律規范可知，不少條款都規定了行政機關在作出行政行為時應當將相關的內容、依據、權利義務等事項告知利害關系人［29］。試舉一例，行政機關發現被舉報人確實存在違法事實之后，其作出處理時應當向被舉報人及相關違法者作出法律上的告知。與告知義務接近的是，行政機關還有保障舉報事項移交銜接的義務。當行政機關收到舉報線索時，發現其對該事項不存在管轄權限，通常會告知舉報人不予受理。此外，為滿足行政效率原則要求的高效便民［30］45，行政機關將可能承擔更多的移交義務，如將舉報材料移送至其他行政機關進行處理。

2.舉報人的權利義務

盡管行政舉報本身是權利，但不意味著舉報人不需要承擔義務。首先，在權利方面，舉報人具有在個人意志指引下的行為自由。具體而言，舉報人有選擇舉報方式的權利。行政舉報是一種行為權能，理論上舉報人可以選擇自己認為合適的方式，至于方式的效果，卻不是舉報人必須考慮的問題，而是行政機關應當引導和鼓勵的事項。其次，舉報人有權拒絕作證。有觀點認為，舉報人在一定程度上等同于證人。筆者認為，不宜將舉報人視為證人，規定其有作證的義務，將會打擊舉報人的積極性。再次，舉報人享有一定的知情權。例如，《食品藥品投訴舉報管理辦法》第9條規定舉報人享有處理結果的知情權⑧。顯然，舉報人舉報違法行為之后，一般都比較關注案件的處理結果。如果行政機關及時將處理結果反饋給他，無疑可以激勵其今后繼續舉報違法行為的積極性。此外，舉報人享有諸多權利，我國在人身權保護、公民權及獎勵收益權等方面構建了嚴密的權利體系。

行政舉報權利是相對的，舉報人行使權利時要受到義務的限制。舉報人應承擔的相關義務，可概括為以下幾個方面：其一，對舉報事項的真實性負責。這是舉報人必須優先履行的義務，不能憑空捏造、道聽途說、夸大其詞。實踐中舉報人誣告的情形并不鮮見，而不實的舉報容易引發社會秩序的混亂。舉報人接受行政機關的調查、詢問時，應全力配合，如實描述相關情況和提供相關證據，禁止偽造證據構陷他人，并應當保守舉報秘密，否則將有可能承擔法律責任。其二，適當協助調查的義務。舉報人所反映的違法線索問題能否得到查處，結果取決于行政機關對事實的調查。據此，舉報人有必要配合行政機關的調查，為違法事項的查明提供協助。為提升行政機關的舉報查實率，保障不存在違法行為的被舉報人的合法權益不受損害，舉報人應承擔必要的舉證義務，即收集初步、簡單的線索和證據，協助行政機關核實現有證據，推動調查程序的展開。其三，禁止侵害公共利益與他人合法權益。舉報人應當在法律規定范圍內作出行為，否則就可能構成違法。舉報的道德性與法律性要求舉報人應當正確、審慎行使自己的權利，不得通過不正當手段獲得他人的隱私以及進行不正當競爭，舉報方式應合理有序。如《山東省食品安全舉報獎勵辦法（試行）》第14條明確規定，舉報人應秉持真實性的原則，借舉報之名故意虛構事實誣告他人或謀取不正當利益的，應當承擔相應法律責任。其四，遵守保密規定。舉報人的保密義務是指在行政機關發布有關被舉報人的信息之前，舉報人應當對了解的內容進行保密，嚴禁向其他沒有職權的組織和個人披露有關信息。這樣的規定，是為了防止被舉報人的違法線索被銷毀。另外，舉報人在得知舉報處理結果后，不得任意披露處理結果。行政機關對于舉報事項可能會進行一定反饋，其中涉及國家秘密、商業秘密或其他不宜公開的信息時，舉報人不應披露相關信息以防造成不必要的侵權。

3.被舉報人的權利義務

被舉報人享有的權利，首先是有權對被舉報事項作出解釋說明。在行政機關處理舉報時，其可以參加或進行申辯，若對舉報處理不服，有向上一級部門進行申辯、尋求救濟的權利，此為保障被舉報人權利的應有之義。關于救濟的方式，有行政復議、行政訴訟等多種渠道。此時被舉報人相當于行政行為的相對人，他擁有的權利與其他行政相對人一致。

另一方面，被舉報人具有履行一定義務的必要性。義務是作為期待中的行為模式而存在，是“應當”的規范行為模式［31］。被舉報人承擔的義務主要是遵循規范性行為，之所以要其承擔此義務，是因為行政舉報所包含的規則。被舉報人應配合行政機關查清被舉報事項，并對查實的違法行為承擔法律責任。應看到，接受舉報事實、不得打擊報復也是被舉報人應當遵循的義務，此種義務源自法律與道德的雙重評價。假設被舉報人對舉報人挾私報復，將導致舉報人的利益受到損害，而挾私報復本身也涉嫌違法，是對法律秩序的損害。

四、行政舉報與行政法律關系的學理更新

行政舉報法律關系是行政舉報法律問題研究的基本范疇，該范疇是法律調整行政舉報關系的產物，是對行政法律關系的發展創新。行政法律關系的內部結構較為復雜，根據不同標準可劃分為內部與外部、實體與程序、原生與派生等多種類型。一般在涉及三方或多方的行政法律關系中，主要是行政機關與行政相對人、第三人之間的法律關系。在行政舉報方面，則是行政機關、舉報人與被舉報人三者之間的關系［32］。在行政舉報功能實現的過程中，最為關鍵的是行政機關與這兩個私主體之間的法律關系，其中包括舉報人與行政機關因合作關系形成的行政法律關系，被舉報人則與行政機關形成了傳統的行政法律關系。這和一般涉及第三人的復效行政行為、行政法律關系有所區別，理由在于：一般觸及第三人的行政法律關系，主體包括行政機關、行政相對人和第三人，行政機關對行政相對人作出行政行為，而第三人由于和行政行為存在利害關系，其權利也受到行政機關的影響。因而，第三人容易成為行政相對人。同理，有法官認為，行政舉報案件基本類似于理論上所指的“第三方請求履責之訴”，即相較于行政機關和相對人，處于第三方地位的社會公眾認為被監管者侵犯了合法權益，而請求行政機關介入并進行處理［33］190。不過，其中依然有一定差異。

實際上，行政舉報已經引發了行政法律關系的學理更新，行政舉報法律關系也豐富了行政法律關系的類型化研究。舉報人基于“作為特定法律技術”的權利，他此時并非一般意義上的第三人，不需要被動接受行政行為的規范，而是主動參與行政執法活動。在舉報人協助下，行政機關根據法定職責處理舉報事項，故而，三方形成特殊的行政法律關系。具體而言，行政機關收到公民舉報之后，不僅要處理舉報事項，而且還應及時將處理結果反饋給舉報人。這表明，舉報人運用舉報這個紐帶在三方之間搭建了法律關系。在行政機關處理舉報事項的過程中，舉報人往往處于行政法律關系中的第三人地位。而且，舉報人與被舉報人的關系，與行政相對人與第三人的關系也有所不同，三方產生法律關系的觸發要素存在差異。行政舉報中存在著“三邊”法律關系。在新興法律關系背景下，“行政機關—舉報人—被舉報人”的三角結構開始涌現，形成了多種面向的行政舉報法律關系（參見圖1）。在社會治理現代化語境中，這類行政現象改善了行政機關與監管對象之間的信息不對稱，預示著行政舉報型社會治理模式的創新發展。

首先，舉報人與行政機關形成合作型行政法律關系。舉報人在“作為特定法律技術”的權利的指引下，將違法線索告知行政機關，行政機關對舉報事項進行調查處置，二者實際上具有潛在的合作關系。那么，雙方存在著行政合作法律關系嗎？行政合作法律關系是一種新型的行政法律關系，往往出現于行政協議、行政委托等行政領域當中，產生于行政機關與公民雙方在協商一致基礎上進行合作，從而達到既定的行政目標的過程中［34］。公民向行政機關進行舉報后，雖然二者之間往往不存在直接的協商程序，但已經產生了實際的合作效果，共同致力于矯正違法行為，因而，將兩者關系視作一種新型的合作型行政法律關系亦無不可，雙方合作監管社會治理領域的違法行為，疏通了自下而上信息傳達的渠道。有舉報便有答復，行政機關應當作出相應的反饋。有反對觀點則認為，雖然行政機關與舉報人之間存在著“舉報—答復”的法律關系，且這種行為發生在公民與行政機關之間，但并非構成了行政法律關系［35］。其實，根據國家保護義務的要求，前述觀點不能成為“一刀切”式的判斷。倘若有法律明確規定行政機關必須依法及時答復舉報人，那么舉報人很可能據此擁有了請求權。如果行政機關不予答復，不排除構成行政不作為的可能性，此時行政機關與舉報人自然形成了行政法律關系。

其次，行政機關與被舉報人形成處理類行政法律關系。這種舉報處理一般需要滿足行政違法性的判斷，與常規行政處置活動沒有差異。當舉報事項屬實，行政機關即能夠作出處理，對被舉報人作出對應的處置，此時行政法律關系形成。試舉一例，某公民甲在大街上發現某飯店的廣告牌涉嫌違法，遂向城市管理部門舉報。該行政機關經調查發現，被舉報的飯店廣告牌并未違反法律法規，那么行政機關便不會對被舉報人作出處理措施，雙方不會產生行政法律關系。

最后，舉報人與被舉報人一般不存在法律關系，但偶爾會衍生出民事法律關系。舉報人基于超然的法律地位，對涉嫌違法的行為展開社會監督。舉報人對違法行為的監督不會在雙方之間產生直接的行政法律關系，兩者沒有權利義務關系。但是，不排除二者因特殊事項而發生一定法律關系。譬如，由于舉報人的惡意舉報，行政機關因失誤未能發現而對被舉報人采取了錯誤的行政措施，此時被舉報人的損失起因于舉報人的行為。如果借舉報之名行侮辱、誹謗之實，造成被舉報人名譽受損，被舉報人以其名譽權受侵害等事項為由向法院提起民事訴訟，法院應當受理。由此，舉報人與被舉報人之間將形成民事法律關系。

［責任編輯：蔣玉斌］

注釋：

① 《證券法》第176條、《個人信息保護法》第65條、《反食品浪費法》第27條、《北京市接訴即辦條例》第2條等法律條款對行政舉報進行了明文規定。而《保障農民工工資支付條例》第10條、《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》等涉及舉報的法規、規章更是不勝枚舉。

② 相關論述可參見章志遠《食品安全有獎舉報制度之法理基礎》，載《北京行政學院學報》2013年第2期；吳元元《公共執法中的私人力量——懸賞舉報制度的法律經濟學重述》，載《法學》2013年第9期；王貴松《論公益性內部舉報的制度設計》，載《法商研究》2014年第4期；周雷《投訴舉報人原告資格認定的司法理性》，載《當代法學》2021年第3期；李凌云、劉芙彤《行政舉報及相關法律問題辨析》，載《行政與法》2021年第10期。

③ 法律關系之概念最早源自羅馬法上的“法鎖”觀念。法鎖形象地體現了債作為私法關系存在的約束性和客觀強制性，為近代法律關系理論的創設打下基石。到了19世紀，德國歷史法學派的創始人胡果根據羅馬法學說抽象出“法律關系” （Rechtsverhaltnis）這一概念。而胡果的弟子卡爾·馮·薩維尼在1840年出版的《當代羅馬法體系》中，又對法律關系進行了理論闡釋，他以法律關系的類型為邏輯線索，奠定了德國現代民法的基本框架。參見楊代雄《古典私權一般理論及其對民法體系構造的影響》，北京大學出版社2009年版，第83頁。

④ 行政行為具有“目的性”和“技術性”的雙重屬性，集中體現了其本身蘊含的多元化功能。參見魯鵬宇《論行政法學的阿基米德支點——以德國行政法律關系論為核心的考察》，載《當代法學》2009年第5期。

⑤ 該法案的有關信息，可參考The Securities Exchange Act of 1934§21F，15U.S.C.§78u－6（2012）。除此之外，還可參見仇曉光、楊碩《證券舉報人制度：價值源流、規則構成與啟示》，載《社會科學戰線》2016年第11期。

⑥ 《刑事訴訟法》第110條規定：“任何單位和個人發現有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權利也有義務向公安機關、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報?！?/p>

⑦ 現代權利概念的產生乃是理論上點滴進步的結果，它大致經歷了兩個階段：一是自然法的世俗化，二是自由意志主義和權利概念的結合。參見方新軍《權利概念的歷史》，載《法學研究》2007年第4期。

⑧ 《食品藥品投訴舉報管理辦法》第9條規定：“各級食品藥品監督管理部門應當按照相關法律法規規定，對受理的投訴舉報進行調查處理，并將處理結果反饋投訴舉報人，及時解決和回應公眾訴求?！?/p>

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Analysis of the Legal Relationship of Administrative Reporting

LI Ling-yun

（Law School，Beijing Wuzi University，Beijing101149，China）

Abstract：As a public-private cooperation in the field of administrative law enforcement，administrative reporting has a specific legal connection between the subjects of all parties，which is not only the realization form of legal norms，but also contains complex and diverse legal relations.In the process of deconstructing the functional value of administrative reporting，the author finds that the administrative behavior，as a theoretical tool，has shortcomings and the legal relationship can provide a more comprehensive analytical framework and methodological guidance.The subjects of the legal relationship of administrative reporting are relatively extensive，and the implementation behavior should have two standards：reasonable trust and goodwill.Objects can be divided into two categories：“individuals being reported” and “events being reported”，which point to the illegality of the reported matter.Clarifying the right attribute of administrative report and carrying out legal interpretation，the author finds that it belongs to a kind of right of being used as “a specific legal technology”.The cooperative administrative legal relationship between the informant and the administrative organ，the handling administrative legal relationship between the reported person and the administrative organ，and the civil legal relationship between the informant and the reported person constitute a perfect administrative reporting legal relationship.The structure of rights and obligations of the three parties enriches the theory of administrative legal relationship and indicates the innovative development of social governance model.

Key words：administrative reporting；legal relations；administrative law enforcement；handling the complaint immediately；social governance

收稿日期：2022-02-24

基金項目：中國法學會部級重點課題“法治政府建設中的行政舉報法律制度研究”〔CLS（2021）B09〕

作者簡介：李凌云（1992—），男，江西贛州人，北京物資學院法學院講師，法學博士，主要從事行政法學研究。