美國《航天外交戰略框架》基本內容與分析

袁偉晨 孫青 范嵬娜（北京空間科技信息研究所）

2023 年5 月30 日，美國國務院發布《航天外交戰略框架》（以下簡稱《框架》），明確了美國航天外交的任務、政策基礎、關鍵要素、支柱與目標，為國務院開展航天外交活動，維護強化美國在太空領域的全球主導地位提供行動綱領。該文件將航天與外交作為戰略相結合，在世界范圍內具有首創意義，標志著美國將進一步融合外交利益與太空利益，推進引導國際太空規則形成、發展國際航天伙伴關系、維護戰略競爭優勢等多重戰略目標?！犊蚣堋分械南嚓P觀點，以及美國航天外交后續動向值得關注。

1 主要內容

《框架》由美國國務院牽頭，聯邦政府其他部門參與編寫，主體內容如下。

明確航天外交總任務和政策基礎

《框架》明確的總任務是促進美國和平探索和利用外層空間的領導地位，推進美國及其盟國的安全優先事項。尋求并維護一個基于規則的外層空間活動國際框架，包括太空的長期可持續性、商業化、探索和利用，以加強美國在聯盟中的領導作用，支持人類太空探索并擴大其益處。政策基礎包括：2020 年以來的《國家太空政策》《國家太空優先事項框架》，以及特朗普時期發布的一系列“航天政策令”等聯邦政府戰略文件。還包括《國家安全戰略》《國家網絡安全戰略》《國家反恐安全備忘錄》《性別平等與公平國家戰略》《美國全球婦女經濟安全戰略》，以及關鍵基礎設施安全方面的國家政策和計劃。

厘定航天外交的關鍵要素

一是優勢。包括國務院對國際形勢的長期跟蹤調研和專業判斷，以及美國與世界各國建立起的外交關系。

二是伙伴。包括國家航天委員會（NSpC）、國家安全委員會（NSC）、科學和技術政策辦公室（OSTP）、商務部（DoC）、國防部（DoD）、國家情報總監辦公室（ODNI）、國家航空航天局（NASA）、聯邦通信委員會（FCC）在內的13 個美國聯邦政府部門，還包括各黨派、商業航天機構、學術和科研機構，以及盟國和其他伙伴國家。

三是挑戰。包括以中俄為首的競爭對手，正以破壞美國及其盟國安全為目的發展軍事航天能力，尤其是反衛星武器和網絡武器；中俄與其他國家的航天合作也構成對美安全威脅；美盟及伙伴國家間能力、技術標準的差異制約了美國規則、戰略的推行。

四是責任。一方面要遵守《聯合國憲章》和以《關于各國探索和利用包括月球和其他天體的外層空間活動所應遵守原則的條約》為代表的國際法，遵守美國國內法律法規與政策；另一方面要堅定地在多邊平臺上與不同價值觀、不同秩序觀的航天強國爭奪領導地位。

五是機遇。包括確保美國成為世界各國開展航天合作的首選國家、國內各方對航天事業的廣泛支持、強大的聯盟體系等。

六是方法。途徑包括聯盟體系、政府間雙邊/多邊外交、非政府會議與論壇、產業伙伴關系和交流、駐外使領館開展的公關活動等；發揮聯合國外空委（COPUOS）以及聯合國裁軍和國際安全論壇的領導作用；不斷吸引企業、學術界、非政府組織中的航天人才。

七是價值觀。以開放、透明、自由、普適的民主價值觀為中心，堅持多元、平等、公平的外交對話，開展合法、負責任、和平和可持續的外空活動。

梳理航天外交的三大支柱及分目標

支柱一是為下一代的福祉優化太空政策。通過雙邊/多邊接觸與合作，推介美國太空政策與項目，保持美國在安全和負責任的太空活動中的領導地位。同時加強美國及其聯盟的能力，減少沖突的可能性。航天外交目標：①在民商航天應用方面加強國際合作和伙伴關系，推廣美國標準、最佳實踐，避免給美國私營機構帶來不合理的負擔。要著重通過《阿爾忒彌斯協定》（Artemis Accords）擴大國際合作（圖1），建立“阿爾忒彌斯消除沖突和新興伙伴工作組”。推動對地觀測數據免費開放，展示美國在空間物體登記、航天員救援和返回、碎片回收等方面與其他國家協調的透明度和參與情況，將太空政策與國際網絡安全、電磁頻譜、環境、關鍵基礎設施等外交討論相融合，跟蹤外國太空政策立場、戰略、項目和活動。②通過雙邊和多邊手段提升美國及盟國安全能力，減少意外沖突發生或升級的風險。具體包括在負責任利用和管理太空環境方面發揮領導作用，利用太空安全對話和外交接觸，與其他國家交換意見，達成具有法律約束力的軍控協議，完善現有出口管制政策，在空間碎片減緩及太空長期可持續國際規則基礎上，管理風險，避免沖突升級。③支持美國太空經濟增長，推進空間科學探索；在戰略競爭中建立信任，減少沖突對抗風險；跟蹤外國政府在航天產業中的非市場做法；確保美國是優先國際合作對象；確保技術轉讓機制與出口管制符合國家與經濟安全；推廣美國太空網絡安全與通信技術、空間關鍵基礎設施、太空資產韌性與安全政策；在民用、安全和綜合對話中尋求空間態勢感知合作等。

圖1 截至2023 年底《阿爾忒彌斯協定》成員國

支柱二是利用太空實現更廣泛的外交目標。加強衛星應用、遙感衛星圖像及其他太空衍生數據的國際合作，實現美國外交政策和國家安全目標，推介美國標準、最佳實踐與價值觀。航天外交目標：①通過太空活動滿足外交優先事項。利用衛星圖像打擊對美錯誤敘事與虛假信息；拓展國際太空合作伙伴；強調并宣傳美國在太空探索方面的領導地位等。②保障國務院資源管理與運營。利用太空能力為國務院及其他美國政府部門提供支持。

支柱三是提升美國務院工作人員航天外交能力。為外交人員提供航天外交知識，以支撐航天外交活動目標的實現。相關工作包括推進國務院各部門在政府機構間的協同工作，開展內部航天培訓，注重公共外交，保持美國在太空探索方面的領先地位，提升國際社會對美國承諾透明、科學開放創新的認可等。

2 報告分析

以太空技術擴散和太空行為體增多為戰略背景

太空技術的擴散使更多國家越來越依賴于太空技術，加強太空國際合作，外交與航天緊密相融。這是美國制定航天外交戰略框架的基本背景，也使美國面臨著兩個重大威脅。

其一，太空技術擴散帶來國家安全威脅，使太空軍事化、太空網絡安全、空間碎片，以及依托太空技術的軍事、情報技術擴散等問題日益嚴峻。其二，太空行為體增多帶來的競爭和沖突風險加劇。隨著太空技術擴散與太空商業化的推進，太空行為體不斷增多。大國戰略競爭、政府與非政府組織間的矛盾等問題延伸到了太空中，尤其是中國太空實力的發展，縮小了美國在太空領域的相對優勢，全球太空實力分布逐漸呈現出更加分散、復合與網絡化的格局。技術擴散和太空權力的分散化使太空領域的權力秩序結構處于變化中，美國開始整合各層面外交手段應對風險。

以確保美國太空領導地位為核心戰略目標

《框架》明確以維持美國太空領導地位為最核心的戰略目標，但與特朗普時期追求的美國“絕對優勢”不同，《框架》強調在規則、產業、安全三個重點領域多面逐霸。

規則方面，美國主張推行基于自由主義國際秩序的規則，以及通過規則的確立鞏固秩序。要發揮美國的領導作用，進而解決太空交通協調、近地天體、空間天氣、月球活動等國際太空重大問題。

產業方面，美國積極解綁商業航天力量，為商業航天崛起創造外交條件，同時積極吸收商業航天機構產業化、模塊化、快速化等優勢，反哺太空產業發展和航天外交硬實力基礎。

安全方面，對內旨在鞏固整合自身聯盟體系，強化對盟國的掌控力；對外進一步渲染中俄等國威脅美國及盟國安全、破壞國際和平、顛覆國際秩序的“邪惡形象”，設壘筑墻，迫使世界其他國家在中美競爭中選邊站隊。上述三個重點領域的目標存在相互協同關系。

以發展盟伴關系、扶持商業航天和引導型規則塑造為戰略手段

為了在太空技術擴散與太空行為體日益復雜的條件下維護多面逐霸的太空領導地位，美國需要利用有限的戰略資源撬動更廣泛的盟伴、商業航天力量為己所用，并以美國的“最佳實踐”引領和塑造國際規則。

發展盟伴關系既是美國航天外交的目標，又是實現其目標的手段?！犊蚣堋窂娬{盟伴關系是國務院開展航天外交活動的核心，要拉動盟伴國家對美國的支持，同時要對其太空利益、戰略、政策等進行整合，增加協同一致性。在緊縛傳統盟友的同時拉攏新興航天國家，引導其在美國的技術與政策框架下開展航天技術與國際交往活動，獲得發展中國家對美國相關議案的支持和對美國的親和度。

扶持商業航天不僅是美國政府激活民間資本，開發航天科學技術、搶占航天市場的手段，還是美國航天外交的重要參與者與對象，旨在以市場、技術和規則先占者的姿態充分推廣美國標準，保持對新興商業問題的敏感度，進而保持二軌外交話語權。

引導型規則塑造建立在美國航天技術能力相對優勢的基礎上，通過最佳實踐、技術標準、價值觀等方式引導后來者遵循美國的做法，形成實質性規則。這種方式一方面能夠在推動規則形成的同時避免明顯的強制性做法；另一方面配合出口管制、道義譴責等方式，對特定關鍵技術采取“關門”策略，阻礙其他國家航天技術進步，進一步削弱其他國家規則制定能力基礎。

3 結語

美國《航天外交戰略框架》的發布是美國在戰略層面對外交與航天的整合，標志著美國后續將著重利用外交手段推動航天領域科技與政策目標的實現；航天領域的對外行為將與美國對外政策，尤其是與中美競爭相關的政策更加契合。但是《框架》并非白宮發布，不涉及聯邦政府在航天領域的職能變動，美國國防部、NASA 等機構仍然能夠在各自航天領域內進行對外交流等活動。美國國務院作為外交總體部門，將更系統地參與到航天領域的雙多邊外交行為中，該文件為國務院制定了行動綱領，并將成為后續國務院就航天外交事宜與聯邦政府其他部門磨合協作的起點。

《框架》所涉及的各項戰略目標間的聯動關系或對中俄等國造成“1+1+1 ＞3”的威脅。例如，倡導建立空間態勢感知開放數據平臺，整合政府、商業、學術與國際來源的數據，既能夠彰顯美國對空間環境以及負責任行為的重視，強調其價值觀取向，又能夠增強對其他國家太空資產單向監控。另外，《框架》提出要在空間碎片減緩和長期可持續性的一般國際準則等方面與“競爭對手”開展對話與外交接觸，減少沖突發生或升級的風險。但也明確提出合作的前提是“戰略競爭對手是否遵守太空和地面國際標準”，其本質依舊是“以實力促和平”的威壓式對外行為。