文明城市評選對環境治理的影響
——基于中國278個地級市數據的準自然實驗

劉宵君

(武漢大學政治與公共管理學院, 武漢 430072)

近年來,中國城市化水平快速提升,根據《2022年國民經濟和社會發展統計公報》,我國常住人口城鎮化率由2021年的56.1%提高到2022年末的65.22%,提早實現“十四五”規劃的目標。在這一過程中,城市人口迅速增長、城市建設面積快速增大,在推進城市現代化的同時,由于工業企業資源消耗大、污染排放多,經濟發展并未與環境保護相適宜,在經濟快速增長的同時帶來了嚴重的城市環境污染問題。為了改善城市環境、提高城鄉文明程度、提升居民素質和生活質量、努力建設和諧宜居的文明城市,中央精神文明建設指導委員會于2003年正式開啟“全國文明城市”的評選活動。2004年9月,中央文明委下發《全國文明城市測評體系(試行)》,將評選條件和考核指標做了明確規定。其中便涉及對城市生態與環境污染的管控要求。由此表明“文明城市”評選可能對減少城市環境污染排放、提高城市環境治理能力和水平具有現實意義。本研究將全國文明城市評選視為“準自然實驗”,采用PSM-DID(propensity score matching-differences-in-differences,傾向得分匹配-雙重差分)方法,結合2003—2019年全國278個地級市的面板數據,嘗試對文明城市評選對于城市環境治理的影響進行探究,以明晰“文明城市”評選對城市環境治理效應的傳遞路徑,進而為決策部門提供針對性政策建議。

部分學者對“文明城市”評選的合理性和現實意義加以論證,并總結了部分城市的先進經驗,認為構建和諧社會是創建文明城市的重要組成部分,建設和諧社會應在創建文明城市中推進[1]。也有學者關注到如何評估文明城市評選的影響上來,為提高評估的科學性,構建了文明城市的評價指標體系。通過分析總結上海文明社區工作經驗,構造了全國文明城市評價體系[2]。文明城市評選帶來的影響是多方面的,可以提高企業道德[3]和市民道德水平[4],促進地區旅游經濟發展[5],提高流動人口的居留意愿[6],提升所在城市的基本公共服務均等化水平[7],也能推動獲評城市企業綠色技術創新[8-9],提升綠色全要素生產率[10],推動綠色低碳高質量發展[11],促進城市生活垃圾治理[12]。部分文獻重點關注環境污染治理的政策效果評估,如“智慧城市”建設對城市污染的影響[13],城市環境基礎設施投資等環境措施對環境政策和二氧化碳排放的影響[14]

將文明城市評選視為一次政策沖擊也有不同的意見,一是將參與全國文明城市評選作為政策影響點,如果一個城市開始參與創建文明城市,就會提升城市文明水平,該年為獲得“入場券”的年份,即政策沖擊點[15],二是以獲得“全國文明城市”稱號作為政策沖擊點,考察稱號對各種利益變量的影響[16]。

對相關文獻進行梳理可知,一些學者和管理實踐者盡管根據我國的實際情況對文明城市評選的指標體系以及帶來的影響進行了一些非常有意義的探索,但是從整體上來看,我國目前還沒有形成評價其影響的統一的、科學的方法體系,且我國對文明城市評選對社會環境治理的影響研究相對較少,研究成果相對欠缺。學者對城市環境治理的研究中,研究對象選擇上多對政府相關政策對環境的影響以及環境污染治理的政策效果進行評價,但鮮有對“文明城市”評選這一政策進行效果評估。從上述研究現狀可以看出,大多學者停留于某一領域專項研究,未把文明城市創建與環境治理聯系。此外,有關政策效應評估的研究多采用雙重差分(DID)法,但應用DID需滿足實驗組和控制組存在共同趨勢的前提,但實際中很難滿足雙重差分法要求的共同趨勢假設。因此,雙重差分法很難將文明城市評選的凈政策效應分開,而雙差分傾向得分匹配方法可以減少主觀選擇的誤差,避免政策內生性問題,使得研究結果更具科學性。

鑒于此,從現有研究出發,從以下3個方面進行進一步分析:①文明城市評選活動目前在全國范圍內推廣并實施,但是現階段,學者們大多采用定性分析方法來評價這一政策的效果,而一項政策的實施在理論和實踐方面都具有突出意義,故本文將在定性和定量方向上進行探索研究;②基于城市環境治理的視角,深入解析文明城市評選對城市環境治理影響的邏輯過程與機制,對城市環境治理方面的相關研究進行補充;③結合運用PSM-DID方法,有效地降低了內生性帶來的問題,増加了實證結果的可信度和科學性。

本文將“文明城市”評選與城市環境治理二者聯系起來,探究其影響效果,并運用雙重差分傾向得分匹配方法,剔除其他影響因素,綜合評估“文明城市”評選對城市環境治理的凈政策效應。

1 背景簡介和研究假設

1.1 背景簡介

全國文明城市榮譽稱號是由中央精神文明建設指導委員會(簡稱“中央文明委”)為全國各級城鎮和組織評選的?！拔拿鞒鞘小痹u選活動正式開啟于2003年中央文明委出臺的《中央精神文明建設指導委員會關于評選表彰全國文明城市、文明村鎮、文明單位的暫行辦法》。全國首批文明城市于2005年評出,此后每3年進行一次評選。符合入選標準的城市可以申報,由文明秘書處對推薦城市進行認證確認測試,根據指標進行評估,最終確定入選城市名單?！度珖拿鞒鞘袦y評體系》詳細而明確地定義了選擇和指標的要求,涉及城市的各個方面,高支持率和獲評難度使文明城市評選成為展示其文明水平的手段,獲評城市數量逐年增加,競爭日益激烈。全國文明城市評選流程如圖1所示。

圖1 全國文明城市評選流程

1.2 研究假設

文明城市作為最重要的城市品牌,全國城市都在角逐選舉。獲評城市能夠反映其良好的城市居民總體素質和城市文明程度。評價指標分為主要指標和特征指標,其中包括城市生態環境和環境保護要求在內的可持續生態發展,因此,獲評“文明城市”,可能提高城市環境治理能力和水平,改善城市環境。

文明城市的評選是一項大型活動,需要政府、企業、機構乃至社會個人的全面參與。在生產過程中,工業企業消耗自然資源,生產出滿足其社會需求的產品,其中包括加工難度大、成本高的污染物,嚴重威脅城市生態環境。逯進等[17]研究認為,文明城市的獲評會影響城市污染。政府通過規范排放標準,嚴密監控企業排放。因此,企業需要提高廢水處理能力和技術,改善資源利用并減少污染物排放,以滿足政府制定的標準。國家和企業自律下的文明城市再生產活動可以減少企業污染物排放,從而提高城市環境政策水平。結合以上分析,提出以下假設。

假設1:“文明城市”評選對城市環境治理有正向影響,能夠降低城市環境污染排放量。

進一步梳理“文明城市”評選考核指標,測評考核指標設置了“研究與試驗發展經費支出占GDP的比重”“科教支出”等與科學技術投入相關的重要指標。同時也設置了“單位GDP能耗”“工業廢水廢氣處理率”等與資源消耗和環境污染相關的指標。這表明,全國文明委期望通過增加對科學技術的投入來加大對工業企業能耗和排污處理的傾斜,對科研機構以及高等院校開展相關科研項目進行資金支持和補助,以有效降低工業排污量,提高城市環境治理能力和水平。徐換歌[15]的研究也表明,科技投資可以改善污染。因此,以既有文獻為依托,提出以下假設。

假設2:科學支出在文明城市評選對城市環境治理中發揮顯著的中介作用。

2 研究設計及模型建構

2.1 研究思路

2003—2020年,全國先后進行了6次“文明城市”評選活動,共評選出172個“文明城市”(包含直轄市和縣級市)。出于樣本數據有效性的考慮,在總樣本中剔除了全部的縣級市和直轄市。另外,由于青海省海東市,新疆吐魯番市、哈密市,西藏自治區,海南省三沙市、儋州市,貴州省畢節市、銅仁市等地級市數據缺失,亦將其剔除。因此,以2005年、2009年、2012年、2015年、2017年和2020年入選的6批、共102個地級市作為實驗組,其他未擁有“文明城市”稱號的176個地級市作為對照組。實驗組和對照組共278個城市,廣泛分布于全國各省區市,樣本數量充足,可以有效避免選擇性偏差。此外,“文明城市”評選的標準十分規范嚴格,并且在入選“文明城市”以后,中央文明委會對其進行不定期抽查,要求不符合條件的城市限期整改。例如,南昌市文明城市稱號于2017年被撤銷,2020年重新獲評;臨沂市文明城市稱號于2017年被撤銷,2019年恢復;珠海市文明城市稱號于2017年被撤銷,2019年恢復;江門市文明城市稱號于2017年被撤銷,2018年恢復。由此形成的長期性外生沖擊可以保證政策效果的穩定與持續。

2.2 數據說明

2.2.1 被解釋變量

衡量環境污染的指標中,“三廢”(廢水、廢氣和固體廢棄物)指標被廣泛使用[18-19]。但是鑒于市域數據的可得性,城市統計年鑒中關于工業固體廢棄物和工業廢水的統計量不完整。因此,采用工業二氧化硫排放指標(lnSO2)來衡量環境污染[20]。被解釋變量數據來源于2003—2019年《中國城市統計年鑒》。

2.2.2 解釋變量

將全國“文明城市”評選視作政策沖擊,關鍵解釋變量為時間虛擬變量和分組虛擬變量的交互項。用以衡量“文明城市”評選活動降低環境污染的政策效應。文明城市獲評年份數據來源于中國文明網。

2.2.3 控制變量

借鑒曾建中和李銀珍[21]、高永祥[22]的研究,選取的影響環境污染的控制變量具體有以下5個:①年末總人口數(people)。年末總人數即人口規模,可以用于表征城市規模。②人均地區生產總值(pgdp)。以往的研究表明,人均GDP是影響環境污染的重要因素。③社會消費品零售總額(cons)。消費品零售總額和消費者行為會影響生產過程。④第二產業增加值占GDP的比重(indus2)。第二產業的發展會對環境污染產生影響。⑤第三產業增加值占比(indus3)指標可以有效衡量地區的產業結構升級情況。將以上作為影響環境污染的指標納入模型中,并分別采用社會消費品零售總額、科學支出的對數值作為衡量指標。以上數據均來源于2003—2019年《中國城市統計年鑒》。

2.2.4 中介變量

衡量技術創新和產業結構的指標是科技支出占GDP和第三產業的比重。政府為提高資源利用率和污染控制率而進行的科學研究和開發投資將影響城市污染情況。因此,科學支出可以有效衡量城市的創新水平。中介變量數據來源于2003—2019年《中國城市統計年鑒》。

2.3 模型設計

核心政策沖擊指標文明城市的設置方法為被評上文明城市當年及以后年份設置為1,其他年份設置為0;此外,若某城市未通過,下一批次考核則設置為0,恢復稱號后設置為1。根據雙重差分法的檢驗程序,進行如下設置:構建政策時間虛擬變量,把2003年及之后的年份設置為1,2003年之前的年份設置為0。構建實驗組和控制組的分組虛擬變量,將2003—2019年入選的城市作為實驗組,設置為1;將未參與“文明城市”評選活動以及參與評選后但未被選上的城市作為對照組,設置為0?；鶞驶貧w方程為

Yit=α0+α1DIDit+α2DUit+α3DTit+α4Xit+εit

(1)

式中:i和t分別代表城市和時間;Yit為被解釋變量,選用工業二氧化硫排放量作為衡量指標;DUit和DTit分別為分組虛擬變量和時間虛擬變量;Xit為系列控制變量;εit為隨機誤差項;DIDit為關鍵解釋變量,代表i城市在t時間是否被評為“文明城市”;α0為常數項;α1～α4為回歸系數。

變量定義見表1,變量描述性統計見表2。

表1 變量定義

表2 變量描述性統計

3 實證分析

3.1 基準回歸結果

基準回歸為逐步回歸分析,先做單因素回歸分析,即差分項對因變量的影響,然后再逐步加入控制變量,并且控制個體的省份和年份,看結果是否依舊顯著且符號相同。依據基準回歸方程(1),可以檢驗“文明城市”評選是否可以有效降低城市環境污染。模型1未加入控制變量,對其進行單因素回歸分析,且不控制省份和時間。模型2控制年份和省份,進行固定效應,模型3加入了控制變量且不控制省份和時間,模型4加入了控制變量,且進行了年份固定效應和個體固定效應。具體結果見表3。

表3 基準回歸結果

由表3可知,模型4的系數值為負,且在1%的水平上顯著,說明“文明城市”評選會顯著地降低工業二氧化硫的排放量,具體來看,顯著降低了地級城市約9.87%的二氧化硫排放總量。此外,添加控制變量的結果擬合優度表明,比不加入控制變量和不控制年份、省份的結果顯著更高。

由于煤和石油一般都含有硫,在工業過程中燃燒會產生二氧化硫,這是酸雨的主要原因,使環境酸化,如倫敦的霧霾環境等,對生物危害極大,增加呼吸系統疾病等的發病率。評選文明城市,要嚴格控制工業污染,加強工業二氧化硫的排放規范,要制定嚴格的工業二氧化硫排放標準。

上述回歸結果檢驗了基本假設1,即“文明城市”評選活動對城市環境治理有正向影響,且顯著降低了地級城市約9.87%的二氧化硫排放總量。

3.2 PSM-DID有效性檢驗結果

處理組和調整后的對照組之間可測量變量的差異明顯小于處理組和其他對照組之間的差異,因此PSM-DID縮小在處理組和處理前的對照組之間的不均勻性,從而增加DID模型滿足平行趨勢假設的概率,并降低“自選擇偏差”。在現有研究中采用PSM-DID方法時,傾向得分匹配的基準年通常是預處理期。將傾向得分匹配(PSM)與DID模型相結合,使用PSM選擇與每個處理組中的城市對應的對照組中的城市。平行趨勢檢驗結果如圖2所示。

圖2 平行趨勢檢驗結果

圖2表明,在設立文明城市評選政策以前,實驗組與控制組樣本的環境污染變化趨勢基本保持一致,實施1年之后,工業二氧化硫排放量逐漸下降,在全國文明城市評選之前,系數估計值均圍繞0值波動,說明工業二氧化硫在政策實施前和實施后,實驗組和對照組相一致,表明平行趨勢檢驗通過,故研究所用的樣本滿足共同趨勢假設檢驗,結果較為穩健。

3.3 穩健性檢驗

PSM使用統計模型計算每個協變量的每個觀測值的總體傾向得分,如果得分接近,則進行相應的調整。以分組變量作為因變量,其他可以影響結果的變量作為協變量進行Logistic回歸。計算每個觀察的傾向性指數。指數范圍從0到1,反映了個體將被分配到實驗組的概率。

使用核匹配回歸來匹配測試組,對對照組中的所有觀測值取加權平均,權重可以由核函數確定。核函數表示協變量的相似性。協變量越接近,權重越大。核匹配結果如表4及圖3所示。

表4 核匹配結果

圖3 核匹配圖形

由表4可知,用匹配成功的樣本再次進行回歸,匹配之后結果依舊在1%的水平上顯著為負,說明PSM結果是穩健的。

由核匹配圖形可知,匹配之前偏誤基本大于50%,匹配之后偏誤在0%附近,說明滿足共同支撐假設,PSM結果是穩健的,進一步驗證了基準回歸結果是具有穩健性的。

3.4 科學支出的機制檢驗

根據前文機制分析,文明城市通過增加科學支出來實現城市環境污染治理,即實現工業二氧化硫排放量的減少,研究將從這個方面驗證科學支出是否發揮中介效應的機制。

對于“科學投入”機制是否存在,借鑒石大千等[13]的三步法來驗證。第一步,將差分項對城市環境污染衡量變量進行回歸,探究文明城市評選對城市環境污染治理的影響;第二步,將差分項對科學支出變量進行回歸,驗證文明城市是否影響了財政中的科學支出數量;第三步,將差分項與科學支出同時放入模型中,對衡量城市環境污染變量進行回歸,觀察差分項系數大小以及顯著性的變化來驗證上述機制是否存在。

由此設立中介效應模型,模型1為自變量和因變量的回歸,模型2為自變量和中介變量的回歸,模型3為自變量、中介變量同因變量進行回歸。檢驗結果見表5。

表5 機制檢驗:科學支出

模型1為總效應回歸,由表5可知,自變量和因變量回歸結果顯著為負,即文明城市評選可以顯著降低工業二氧化硫的排放,且在1%的水平上顯著為負,這符合基準回歸結果。

模型2結果顯示,自變量和中介變量回歸結果顯著為正,即文明城市評選會顯著增加科學支出的投入,且在1%的水平上顯著為正,說明文明城市評選這項政策會顯著增加該市的財政科學支出。

模型3結果表明,中介變量與模型2中的自變量相乘,符號為負,這與模型4中自變量符號相一致,即文明城市評選通過科學支出顯著降低了二氧化硫的排放量,且在1%的水平上顯著為負,工業二氧化硫排放量約降低了9.87%。

從結果上看,在文明城市評選這項政策影響工業二氧化硫的排放過程中,科學支出起到了部分中介的作用?？茖W支出是用于發展和促進各種科學研究事業的經費支出,即對科研機構的研究試驗開發費用,高等院校及部門的重要科研項目的經費撥款或補助等。重視可持續發展的生態環境建設開始于2008年《全國文明城市測評體系》,將節能減排,以及工業企業污染物排污達標率納入考核指標中,由此,各城市加大對環境治理的科研投入,如實現廢水處理技術的創新、高效提供工業排放的高處理率、減少工業二氧化硫排放、改進產品、改進生產設施和工藝、資源優化利用、減少環境污染等。增加財政對科學資金投入力度,能夠促進科學技術的發展,技術性支持城市環境污染治理,改善了城市環境質量。這與徐換歌[15]的研究結論科學技術支出減少環境污染相一致。

通過以上分析,驗證了假設2,“文明城市”評選活動可以通過增加科學支出來改善城市環境污染治理。

4 結論和建議

4.1 研究結論

文明城市評選作為含金量最高的城市品牌,促進了城市綠色的生產方式,在改善城市環境污染治理問題上具有十分重要的作用。本研究將全國文明城市評選視為“準自然實驗”,選取中國278個地級市2003—2019年的面板數據,利用PSM-DID方法檢驗了文明城市評選政策對城市環境污染治理的影響,得出以下結論。

(1)文明城市評選政策對環境污染排放有一定的抑制作用,通過獲評文明城市與非文明城市的數據得出,文明城市評選政策可以降低9.87%的工業二氧化硫排放量,從這一數據可以看出文明城市評選政策對解決諸如環境污染等城市病問題具有重要作用。

(2)回歸結果表明文明城市評選與科學支出之間具有十分顯著的正相關性,而科學支出與城市環境污染之間具有負相關的關系,且對于工業二氧化硫排放量來說這種關系是十分顯著的?？傮w上來說在文明城市評選政策影響城市環境污染過程中,科學支出發揮著部分中介作用,且對于城市環境污染排放具有十分顯著的負相關性。

4.2 政策建議

(1)優化資源配置,推動文明城市可持續發展,遵循因地制宜科學性原則,加強頂層設計信息化運用。政府應遵循適宜性和精準性的原則,優先發展勞動生產率高、低污染、低能耗的工業企業,努力實現清潔生產。不斷改造升級現有的環境基礎設施,建立健全環境保護措施,提高資源配置效率,降低環境污染排放水平。大力發展循環經濟和環保產業,降低經濟發展對于城市生態環境的消極影響。參評城市應對城市企業污染行為加強監督,“倒逼”污染企業有效控制,合理排放,適時關停并轉,積極淘汰落后產能。在文明城市創建過程中要秉持科學環保的原則,因地制宜,根據自身資源稟賦,制定針對性的文明城市戰略規劃,實施可持續發展,對傳統能源生產和消費依賴性較低的地區應著力進行第三產業建設。目前產業發展對能源依賴性強的地區,需積極探索發展新動能,向節能環保等產業傾斜。注重城市頂層設計,文明城市規劃方案要體現環保意識,加快城市數字化建設。為城市發展提供智能化手段,如運用高新技術手段加強城市環境質量監管與污染源監測,提高治理效率,實時動態監測與跟蹤主要污染源,運用信息技術實現數據共享,推動城市生態環境建設。

(2)加大財政中科學支出投入,鼓勵技術創新,擴大科研投入中環保比重,培育綠色企業降低排污率。優先發展勞動生產率高、低污染、低能耗的工業企業,努力實現清潔生產,不斷改造升級現有的環境基礎設施,建立健全環境保護措施,提高資源配置效率,降低環境污染排放水平,大力發展循環經濟和環保產業,降低經濟發展對于城市生態環境的消極影響,推動文明城市可持續發展。遵循因時制宜、因地制宜的科學性原則,優先發展勞動生產率高、低污染、低能耗的工業企業,努力實現清潔生產,不斷改造升級現有的環境基礎設施,建立健全環境保護措施,提高資源配置效率,降低環境污染排放水平,大力發展循環經濟和環保產業,降低經濟發展對于城市生態環境的消極影響。注重城市頂層設計,文明城市規劃方案要體現環保意識,加快城市數字化建設,提高高新技術產業比重,促進產業結構優化調整,進而提升環境治理效果,為城市發展提供智能化手段,如運用高新技術手段加強城市環境質量監管與污染源監測,提高治理效率,實時動態監測與跟蹤主要污染源,運用信息技術實現數據共享,推動城市生態環境建設。