穩就業：成效、挑戰與政策指向

【關鍵詞】穩就業 高質量充分就業 促就業

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

就業是最基本的民生，也是經濟發展最基本的支撐。2024年政府工作報告在今年發展主要預期目標中提出，城鎮新增就業1200萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右。城鎮新增就業規模從去年“1200萬人左右”調整為今年“1200萬人以上”，更積極的就業目標傳遞出更大力度穩就業、強信心的信號。

我國就業形勢總體呈現出逐步改善態勢

國家統計局的數據顯示，2019年至2023年這5年，全國城鎮新增就業規模分別為1352萬人、1186萬人、1269萬人、1206萬人和1244萬人?？梢钥闯?，盡管近年來受到經濟下行壓力和新冠疫情等因素的影響，但是我國就業形勢總體保持平穩。從2023年4個季度全國城鎮調查失業率的平均值（四個季度的平均值分別為5.4%、5.2%、5.2%、5.0%）和31個大城市的城鎮調查失業率（從2023年年初的5.8%下降至年末的5.0%）來看，我國就業形勢總體呈現出逐步改善的態勢。

就業基本盤的相對穩定得益于經濟運行的回升向好。2023年全國經濟總量超過126萬億元，按不變價格計算，比2022年增長5.2%。經濟發展帶來了積極就業效應，其中有著明顯改善的接觸型聚集型服務業和有著較快增速的制造業等，對就業的帶動作用尤為明顯。

就業基本盤的相對穩定更加得益于各類政策措施的協調作用與就業政策紅利的集中釋放。從宏觀層面來看，實施就業優先戰略，把就業擺在經濟社會發展優先位置，突出經濟發展的就業導向，不僅成為全社會的普遍共識，而且在各級政府層面得到了深入貫徹落實。例如：2022年5月，江蘇省正式實施的《江蘇省就業促進條例》強調：“本省把就業放在經濟社會發展的優先位置，實施就業優先戰略和積極就業政策?！痹趯嵺`當中，各地不斷強化就業政策與產業、財稅、外貿、金融、教育、社會保障等政策的協同銜接，不斷推動經濟轉型升級與就業質量提升；在推動建立公共投資和重大項目帶動就業的評估機制同時，將先進制造業、現代服務業發展引導資金優先投入到就業數量大、質量高的項目。

從微觀層面來看，其一，各類穩就業措施及時優化調整，政策協同效應不斷提升。諸如吸納就業補貼、擴崗補助、穩崗擴崗專項貸款、降低失業保險和工傷保險費率等，在短期內對穩定就業發揮了積極作用。其二，就業服務體系不斷健全，就業服務效能不斷提升。推動公共服務和市場化就業服務的協同發展，發揮政府、市場、社會組織等多元主體在促進就業中的作用，將就業服務等融入到基層社區治理當中、發揮線下和線上服務平臺的作用等，這些經驗做法對穩定就業也發揮了積極的作用。其三，重點人群就業促進持續發力，兜牢民生底線意識持續強化。譬如，全方位支持高校畢業生等青年就業，多渠道促進農民工有序和就近創業就業，精準化兜底幫扶就業困難人員，長效化推進退役軍人就業創業，等等，對重點人群就業起到了積極作用。其四，強化技能培訓，緩解就業結構性矛盾。2023年，全年開展補貼性職業培訓超過1800萬人次，取得職業資格或技能等級證書超過1200萬人次。其五，完善權益保障體系，積極發揮新就業形態吸納就業的作用。2023年，人社部印發《新就業形態勞動者勞動合同和書面協議訂立指引（試行）》，對新就業形態勞動者與企業訂立勞動合同和書面協議的內容、訂立方式及應用等作出了明確規定。新就業形態相關權益保障體系的逐步建立，有助于進一步發揮新就業形態在吸納就業和穩定就業中的積極作用。

穩就業面臨的主要挑戰

隨著就業優先政策的不斷強化和落實，當前我國就業形勢總體平穩，且表現出逐步改善的態勢。然而，總量性壓力和結構性矛盾依然是未來一段時間就業工作面臨的挑戰。

隨著勞動年齡人口規模與勞動力規模的下降，以及上個世紀60年代初高峰期出生人口進入退休年齡，在就業崗位規模穩定的條件下，就業總量性壓力理應有所下降。但短期來看，受到經濟運行、產業結構轉型升級，以及隨著信息技術發展和運用而來的智能替代等因素的影響，就業崗位的供給規模依然面臨一定的壓力。此外，截至2021年底，我國勞動力平均年齡已經逼近40歲，大齡乃至高齡勞動力規模相對較大。在大齡勞動力當中，需要繼續務工以彌補家庭養老和社會養老不足的老年農民工，在勞動力中依然占據一定比例。上述因素不僅在一定程度上增加了就業總量性壓力，也在一定程度上增加了就業結構性矛盾。

就業結構性矛盾主要表現為：一方面，部分勞動力難以實現高質量就業；另一方面，部分用人單位難以招聘到合適的員工。從勞動力需求側來看，隨著經濟結構調整和轉型升級，技能型勞動力的需求日益增加。從勞動力的供給側來看，存量勞動力中存在著大量傳統行業分流出來的勞動力，這些勞動力通常缺乏經濟社會發展所需的新技能，如果技能提升或培訓工作不到位，則會加劇就業結構性矛盾。此外，盡管新增勞動力的學歷層次普遍得到了提升，但仍存在專業和技能與市場需求脫節的現象。2022年我國高校畢業生的規模突破千萬，達1076萬人，2023年則為1158萬人，2024年預計達1179萬人。隨著高等教育的普及和高校畢業生規模日益增加，我國勞動力整體素質得到了提升，高校畢業生近年來同樣是就業促進工作的重點對象。這是因為基于市場需求的人才培養反饋機制尚未建立完善，人才培養與社會需求存在脫節現象。除了人力資源供給結構與勞動力市場的需求結構失配之外，個別用人單位的學歷、年齡偏好等，也在一定程度上加劇了就業結構性矛盾。

新就業形態等靈活就業快速發展帶來的雙重影響

近年來，以去雇主化為主要特征的各類新就業形態得以快速發展，在擴大和穩定就業方面發揮了重要作用。從全球范圍來看，“非雇員化用工”和“無雇主化就業”越來越成為一種普遍的趨勢。從用人單位的角度來看，隨著信息技術運用和平臺經濟的發展，基于降低人力成本的考慮，越來越多企事業單位將原本交給雇員完成的工作事項，借助平臺發包給非雇員來完成①。從勞動者的角度來看，越來越多的勞動者或主動或被動地選擇了新就業形態。其中如外賣員、快遞員、網約車司機等部分新就業形態，由于技能要求和進入門檻相對較低，加之具有一定的勞動自主性，近年來吸納了大量勞動者。

然而，新就業形態發展過程中也存在一些問題。一是勞動者的權益保障問題。盡管國家相關職能部門出臺了強化新就業形態勞動者權益保障的各類措施，但由于部分新就業形態是介于受雇勞動和獨立勞動之間的“第三類勞動”，現行的基于勞動二分法（受雇勞動和獨立勞動）的勞動法規還不足以對這類勞動起到有效的保護作用②。2024年政府工作報告提出，擴大新就業形態就業人員職業傷害保障試點。二是“去技能化”帶來的長期風險。在就業形勢相對嚴峻的條件下，新就業形態可以起到緩解就業壓力的作用。但也要注意到，那些技能要求低甚至無技能要求的新就業形態也有著加速勞動者“去技能化”的影響。假如越來越多的青年過早、過久處在“去技能化”的就業崗位上，那么無論是對青年個體的未來發展而言，還是對整個社會未來的人力資源供給質量而言，其中所蘊含的長期風險都不容忽視。三是就業質量的提升問題。由于技能提升和職業發展有別于標準化就業模式，加之權益保障和就業穩定性相對不足，部分新就業形態勞動者的就業質量提升存在一定的瓶頸。

穩就業之短期策略與高質量充分就業之長期規劃

穩就業是當前及未來一段時間就業工作的重點。短期來看，應不斷優化各類穩就業政策，持續發揮穩崗返還、就業補貼、擴崗補助、穩崗貸款等政策措施的作用，進一步強化和發揮公共投資和重大項目的就業帶動作用。除了繼續發揮上述政策措施的作用之外，穩就業工作還應重點做好以下工作：其一，深入實施就業優先戰略，把穩就業提高到戰略高度通盤考慮。實施就業優先戰略，將就業作為經濟社會發展的優先目標。針對當前經濟社會發展形勢和就業形勢，應優先發展吸納就業能力強的行業、產業和企業，強化財政、貨幣、投資、消費、產業、區域等政策協調聯動及其就業導向。其二，樹立“大就業觀”，優化政府治理體系，促進部門間的有效聯動和相關政策的協同作用。所謂“大就業觀”，一是指針對就業問題要有大局觀念、全局觀念，突出“就業優先”的政策理念；二是指“促就業”、尤其是“穩就業”“保就業”應成為各級政府職能部門的共同責任③。為此，應打破“條條”“塊塊”以及“條塊”間的分割，優化政府治理體系，促進部門和“條塊”間在穩就業過程中的有效聯動，發揮不同部門政策的協同效用。其三，進一步理順政府、市場和社會之間的關系，發揮多元主體在促進就業中的作用。應以有為政府和有效市場相結合的方式促進就業，同時充分發揮非營利部門的補充作用。就業工作涉及的是人力資源的配置問題，應充分發揮市場在人力資源配置中的主導作用。但就業又是最大的民生，政府應在其中發揮民生保障和就業兜底功能。就業促進工作既要考慮經濟效益，又要考慮社會效益。市場應以經濟效益為導向兼顧社會效益，而政府應以社會效益為導向兼顧經濟效益。在穩就業過程中，既不能一味強調社會效益而犧牲或破壞市場規則，也不能一味強調經濟效益而無視社會效益。除了發揮有為政府和有效市場的作用之外，還應將穩就業工作納入到基層社會治理當中，充分發揮包括非營利部門在內的多元主體在穩就業和民生保障方面的作用。

穩就業是當前就業工作的重點，而實現高質量充分就業則是就業工作的發展目標。長遠來看，推動實現高質量充分就業離不開以下條件：其一，確保經濟的持續穩定增長。經濟持續穩定增長是實現高質量充分就業的基礎。提升社會預期，提振經濟發展信心，特別是提振具有強大就業吸納能力的民營經濟的發展信心，推動經濟持續向好，是推動實現高質量充分就業和民生高質量發展的根本。其二，前瞻性地提升人力資源供給質量、優化人力資源供給結構。通過提升勞動者的素質，推動（勞動年齡）人口規模紅利向（勞動年齡）人口素質紅利轉變，以應對未來一段時間人口年齡結構變化帶來的挑戰。通過強化人才培養反饋機制，優化高等學校人才培養的學歷結構、專業結構和知識結構，基于產業發展規劃引導新增勞動力的培養和存量勞動力的技能提升等，前瞻性地優化整個社會的人力資源供給結構，緩解就業結構性矛盾。其三，優化勞動力市場結構，推動實現共同富裕。優化勞動力市場結構和人力資源配置機制，促進人們就業觀念轉變，推動形成各安其所、人盡其能的社會生態。

（作者為南京大學就業質量研究中心主任，南京大學社會學院教授、博導）

【注釋】

①方長春：《去技能化與再技能化：新就業形態與青年職業發展》，《人民論壇：學術前沿》，2023年第16期。

②方長春：《“第三類勞動”及其權益保障：問題與挑戰》，《人民論壇：學術前沿》，2022年第8期。

③方長春：《以就業評估強化公共投資與重大項目的就業導向》，《人民論壇》，2023年第11期。

責編/靳佳 美編/陳媛媛