中國城市生活垃圾分類政策研究
——基于46 個試點城市的政策文本分析（2017—2022 年）

何延昆 ，許煒婷

（1. 天津科技大學 經濟與管理學院，天津 300457；2. 吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

隨著我國城市化水平的提高，城市生活垃圾產量迅猛增長，環境隱患突出，已成為新型城鎮化發展的重要制約因素。2021 年生態環境部發布的數據顯示，2019 年全國196 個大、中城市生活垃圾產生量達到23 560.2 萬噸的歷史高位[1]，相較2013 年增長了約46%，這一數字伴隨著中國城市化進程的加快，仍將處于高速上升期。

黨的二十大報告強調要積極穩妥推進碳達峰碳中和，有計劃分步驟實施碳達峰行動[2]。為深入貫徹落實中共中央、國務院關于碳達峰碳中和的重大戰略決策，國務院明確各領域工作部署，其中扎實推進生活垃圾分類，提高生活垃圾的減量化資源化比重，能夠全面提高資源利用效率，節約資源成本，助力降碳行動。

2017 年3 月，國家發改委聯合住建部發布《生活垃圾分類制度實施方案》[3]，開啟了中國城市生活垃圾強制分類的新局面。根據方案，46 個試點城市陸續頒布了多項地方政策法規，推動城市生活垃圾分類政策落地，北京、上海等城市作為政策先鋒，其政策落地在全國范圍內掀起了新一輪的生活垃圾分類治理關注熱潮。

在學界，有關生活垃圾分類的學術研究，大多聚焦于國際國內經驗[4-7]、公民參與意愿及影響因素[8-16]、政策困境與破解[17-21]、制度設計[22-26]等領域。近年來，有關生活垃圾分類的政策文本研究方興未艾，主要聚焦于政策過程、結構特征、立法的可操作性等方面，丁建彪等[27]采用內容分析法，對生活垃圾分類政策文本進行解讀，借助Nvivo 11 plus 軟件的文本搜索、詞頻統計和編碼功能，分析了生活垃圾分類政策的執行邏輯，提出了其協同結構，并給出政策完善和推廣的建議。張蓓佳[28]以2000—2019 年46 個垃圾分類試點城市出臺的生活垃圾分類政策為研究對象，對政策分布結構中的時間分布、地域分布、類型分布和內容結構中的分類目標、分類標準、分類措施以及分類保障進行總結分析。蔣云飛[29]基于文本分析法，運用立法學和法理學原理，從立法調整的權責關系、與上位法和同位法的同質化程度等方面，探尋已出臺的28 部生活垃圾分類地方性法規的可操作性。

從研究視角看，這些研究，在社會學、管理學、經濟學上均有體現，涉及的學科范圍較為廣泛；從研究內容上來看，國內外對于垃圾分類的研究，包含了對生活垃圾分類的處理方式、處理技術、生活垃圾分類政策的內容和政策執行等方面的研究。從研究方法上來看，國內外對于生活垃圾分類的研究使用了問卷調查法、文獻分析法、調查訪談法、政策工具理論等方法，所使用的研究方法具有科學性。但總體的研究較為宏觀，不夠具體，缺乏對生活垃圾分類政策因地制宜的思考。有鑒于此，本文以2017—2022 年46 個試點城市生活垃圾分類的政策文本為分析對象，采用文本分析法，建立二維分析框架模型，將46 個試點城市歸為四類，基于政策工具理論，提出不同類型城市生活垃圾分類政策的特征與問題，進而為完善城市生活垃圾分類政策提出了對策建議。

1 研究思路、分析框架與數據來源

1.1 研究思路

本文基于政策工具與政策作用對象，利用Nvivo 12 plus 軟件對46 個試點城市所有的生活垃圾分類政策進行編碼，得到基本的分析數據源，遵循“理論研究、實踐研究、比較分析、提出建議”的思路，分析2017 年3月18 日至2022 年4 月30 日期間46 個試點城市的生活垃圾分類政策特征、問題，最后提出對策。本文分析思路具體如圖1 所示。

1.2 分析框架

通過對政策文本資料的搜集，本文將在兩個方面對城市生活垃圾分類政策進行分析，分為政策文本類型化分析與內容化分析。一方面是從政策文本總體角度進行基礎分析，主要包括政策文本的類型分布、時空分布、發行主體分布；另一方面是利用Nvivo 12 plus 軟件對政策文本進行編碼，之后基于政策工具理論建立二維分析框架對政策文本內容進行具體分析。

1.2.1 政策文本類型化分析

首先，在政策制定過程中，不同的發文意圖與發文目標群體，政府會選用不同類型的政策文本，對政策文本類型進行統計分析，能夠了解到政府發文的意圖與影響范圍；其次，垃圾分類的政策內容是不斷完善，對政策文本進行時空分布統計，能夠了解垃圾分類政策在時間演變上的動態變化；最后，由于46 個試點城市之間經濟發展水平的差異，各城市采取的措施也不一樣，對發行主體進行統計有利于知悉當前政策發布的總體情況。

1.2.2 政策文本內容化分析

政策文本的內容化分析采用了二維分析模型（圖2），分別以政策工具理論作為分析的x軸，以政策作用對象作為分析的y軸。根據政策工具的強制力度，將政策工具分為“命令控制型”“經濟激勵型”“公眾參與型”三大類?；谡叩淖饔脤ο?，將其劃分為政府、市場、社會三大主體。

圖2 二維分析框架模型

在政策工具維度，命令控制型政策工具來源于政府的行政權力，主要手段包括政府制定的部門規章、法律法規、技術標準、對違法行為的監督管理、行政處罰以及其他步驟要求等，具有強約束性與規范性。經濟激勵型政策工具則是通過經濟手段對參與主體進行利益誘導，刺激其參與垃圾分類工作。公眾參與型政策工具，是將垃圾分類政策內化到各行為主體的思想中，進而形成自主意識，激勵民眾自覺參與到垃圾分類工作中去。

在政策作用對象維度，垃圾分類的作用對象主要為政府、市場、社會。探究目前的政策法規分別對三者進行了哪些方面的規定，能夠發現當前垃圾分類工作以誰為主導，其中存在的問題。針對當前的現象再提出針對性意見。政府應當在垃圾分類工作中發揮引導作用，應當構建垃圾分類治理框架，為市場、社會做引導；市場應當在垃圾分類工作發揮積極作用，可采用垃圾分類技術創新等手段激發市場的活力；社會應當在垃圾分類工作中積極配合，社會組織與居民可通過宣傳分類知識，開展分類知識競賽等方式，共同參與到進垃圾分類工作中去。

基于46 個試點城市的政策文本內容，利用Nvivo 12 plus 進行編碼后，分別在政策工具維度和政策作用對象維度進行分析，再將兩個維度交叉分析，構建二維評分模型，以便更直觀找出政策實施側重點與不足之處，正確掌握并了解46 個試點城市政策實施特點，并對其提出合理優化建議。

1.2.3X-Y維度交叉分析

在政策文本內容化分析的基礎上，分別統計46 個試點城市頒布的各項政策條例在政策工具維度（命令控制型、經濟激勵型、公眾參與型）與政策作用對象維度（政府、市場、社會）所占的比例并進行評分，以便觀察46個試點城市中政策法規完善、全面的城市。計算出46個城市在兩個維度政策條例比例之后，本著各工具類型所占比例應當均等的原則，將所有的比例與平均值作差，得到差值越小的城市評分越高，具體評分細則見表1。

如表1 所示，各維度滿分為30 分，評分越高代表該城市的政策覆蓋越全面，政策工具與政策作用對象的比例越均衡。將46 個試點城市的分值計算完成之后，為更直觀地感受分值差距，將所得分數換算為滿分100 分，并且繪制46 個試點城市對應分值的散點圖，根據各點所在位置，對城市進行分類，并提出對應的垃圾分類措施。

1.3 數據來源

1.3.1 46個試點城市選擇依據與分布

根據住建部發布的《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》，2020 年底前，46 個垃圾分類試點城市應當基本建成生活垃圾分類處理系統。當前，46 個試點城市積極響應國家政策，均在持續穩定地推進垃圾分類治理工作，各試點城市頒布了多項垃圾分類政策，但政策的類型、政策的發布主體、政策的發布數量均存在差異。因此，本文選取46 個試點城市發布的城市生活垃圾分類政策為研究對象，所選取的46 個試點城市名單如表2 所示。

表2 46個試點城市名單

1.3.2 政策文本的選擇

根據研究內容，本文主要選取城市生活垃圾分類相關政策，在進行政策文本篩選時，以“垃圾分類”和“生活垃圾”為關鍵詞，先從北大法寶數據庫中進行搜索，再從各試點城市的政府官方網站進行查找，避免遺漏。由于搜集到的政策文本有上百項，為保證樣本的準確性、代表性和有效性，根據以下五原則對數據進行了二次篩查：第一，在發文主體方面，僅采用省市級的政策文本，即發文單位為試點城市政府，區級政策都與上級政策相似，故不予以采用。第二，在相關性層面，直接與生活垃圾分類有關，選取的政策文本包含“農村”“建筑垃圾分類”等詞匯不予以下載，還有部分政策文本，僅簡單提及生活垃圾分類，并沒有提出詳細的意見，不具備實際操作意義。第三，選取的政策文本類型為地方性法規，政府規章、規范性文件和工作文件，包括條例、通知、意見等正式文件，而請示、批復、工作情況通報等不計入統計。第四，當前政策必須現行有效。第五，2017 年46 個試點城市開啟垃圾分類工作，2022 年各地級城市至少有一個地區實現生活垃圾分類的全面覆蓋，因此，在發文時間方面僅選取自2017 年3 月1 日至2022 年4月30 日期間各城市頒布的各項政策。

根據以上原則對政策文本進行進一步篩選，最終梳理得到有效政策樣本108 份，如表3 所示。其中，地方性政府規章18 項，地方性法規21 項，地方規范性文件28 項，地方工作文件41 項。

表3 城市生活垃圾分類政策

2 數據分析

2.1 政策文本類型化分析

2.1.1 文本類型分析

2017 年以來我國城市生活垃圾分類政策的文本類型包含了地方性政府規章、地方性法規、地方規范性文件、地方工作文件。其中，地方性政府規章18 項，地方性法規21 項，地方規范性文件28 項，地方工作文件41 項，分別占比17%、19%、26%和38%（圖3）。

圖3 政策法律類型統計

在法律等級類型方面，法律等級最高的地方性法規有21 條，占比19%，這21 項地方性法規發布時間分布在2017 年8 月28 日至2022 年3 月25 日，分別由21個城市制定，每個城市均制定一條；地方政府規章18 項，有14 項集中在2019—2020 年；地方規范性文件共有28 項，這28 項文件主要由21 個城市制定，其中北京市人民政府在2017—2021 年共出臺了3 項地方規范性文件，南寧在2020—2022 年共出臺了3 項地方規范性文件；地方工作文件共41 項，這41 項文件主要由28 個城市制定，其中蘇州、銅陵、西寧、銀川四個城市，在2017—2022 年均制定了三到四項規范性文件。通過各城市制定政策類別的數量來看，城市生活垃圾分類政策中有關各城市地方工作與工作規范性文件居多。46 個城市中，共有8 個城市既制定了地方工作文件，又制定了地方規范性文件，分別是成都、德陽、福州、南昌、西寧、宜昌、鄭州、重慶。在46 個重點城市中，21 個城市頒布地方性法規，18 個城市頒布地方政府規章，其中，銅陵、福州、西安三個城市既制定了地方性法規，也制定了地方政府規章。因此，共有36 個城市在垃圾分類治理方面以法規規章的方式制定了相關政策文本。綜上，46 個城市中有78.26%的城市將垃圾分類方案形成立法，表明當前垃圾分類受到地方政府的高度重視，剩余城市應總結當地經驗，將方案法規化，增強政策的強制力。同時，細化實施方案，增強政策的操作性。

2.1.2 文本時間分析

由表4 可以發現，2017—2022 年我國政府頒發的城市生活垃圾分類政策在2018 年和2019 年最多，2020年和2021 年呈現下滑趨勢。這是因為在2017 年3 月，垃圾分類試點工作正式啟動，2017 年國家發展改革委、住房和城鄉建設部正式頒布了《生活垃圾分類制度實施方案》，規定在全國46 個試點城市實施強制性生活垃圾分類，為響應國家號召，各城市都積極頒布垃圾分類相關政策，此時政策頒布最為密集。

表4 2017—2022年政策時空分布

2.1.3 發文主體分析

將46 個試點城市自2017—2022 年頒布的所有有效參考政策文本進行統計，可以看出各個省份發布的垃圾分類政策數量存在著較大的差異。東部南部地區發布的政策數量較為密集。從省份角度來看，上海、福建、北京、江蘇、遼寧、浙江、安徽、廣西、四川、廣東等地發文數量較高；云南、新疆、湖南、吉林、西藏、山西、黑龍江、海南、青海、內蒙古、湖北、河南、天津等地的發文數量較低；其他省份的發文數量處于中間水平。政策發文數量上存在差異，究其原因主要分為兩個方面。一方面，垃圾分類政策數量分布的地區差異與46 個重點城市的地理分布有關。另一方面，垃圾分類政策的數量與當地的實際情況關系密切。在經濟發展水平上，經濟的快速發展帶來了資源的過度使用，同時提高了人們的消費水平，垃圾產量過大，倒逼城市快速進行垃圾分類治理，提高垃圾分類治理效率。因此，東部地區整體發文數較多，經濟發達省份發文數量較多。在受教育程度上，由于東部地區有較多的教育資源，教學的硬件設備和師資配備都比較完善和優渥，在進行垃圾分類宣傳教育方面具有較大的優勢，從而能夠對垃圾分類意識產生影響，便于推進垃圾分類進程，為垃圾分類政策的發布提供了現實基礎，所以政策發文數量較多。

2.2 政策文本內容化分析

2.2.1X維度——基本政策工具維度

以收集到的108 篇政策文本中的具體術語歸納為14個內容主題，然后以“文件編號-政策編號-政策內容”的形式進行詳細編碼。例如，與垃圾分類策略相關的第一個文件的第一章里的第三條法規符合所選的內容主題，則其內容被編碼為1-1-3；第十個文件的第三章內容的第四條法規符合所選定的內容主題，則編碼為10-3-4。按照以上編碼規則，最終形成2 534 條編碼。其中命令控制型政策工具共1 870 條，占比73.79%，經濟激勵型政策工具共 526 條，占比20.76%，公眾參與型政策工具共138 條，占比5.54%，詳見表5。

表5 基本政策工具維度分析表

統計數據顯示，46 個垃圾分類試點城市中，相關政策以命令控制型政策工具為主，占比73.79%，其次是20.76%的經濟激勵型政策工具，5.45%的公眾參與型政策工具。

在命令控制型工具中，關于“步驟要求”的法律條例占比最高，達到51.76%。其次是有關“監督管理”的法律條例與“技術標準”的法律條例。這幾項屬于命令控制型政策工具中運用較多的措施。命令控制型政策工具主要運用了政府的強制力，具有較高的規范性與強制性，在城市生活垃圾管理方面，總體來看，46 個試點城市的地方政府頒布的多條法律法規以命令控制型工具為主，命令控制型政策工具下的法律法規、技術標準、行政懲罰等條例在短時期內能夠對組織團體、企業、個人起到很強的約束力，尤其適用于一些突發事件的處理，但是也需要政府付出較高的監管成本。

在經濟激勵型工具中，有關“保障”的法律條例占比最高，達到40.87%，其次是關于“罰款”的法律條例，達到34.98%，而與“罰款”相對應的有關“激勵”的條例僅占16.92%。在生活垃圾分類管理領域，經濟激勵型政策工具主要是通過利益誘導的手段，引導相關組織、企業、個人參與到垃圾分類工作中去。在所有的激勵中，分為正向激勵與負向激勵，對于作用對象來講，與他們直接相關的正向激勵和負向激勵更能引發其積極性，例如參與垃圾分類工作后，能得到的具體獎勵金額與具體罰款金額。在所有的經濟激勵型工具中，有關正向激勵的“保障”性質法律條例占比很高，但對于參與垃圾分類工作的主體來講，與他們之間的直接利益相關性太弱，并不能有效提高其參與積極性。

在公眾參與型工具中，公眾的參與程度直接影響到垃圾分類政策的實施效果，它并不依賴法律法規的強制性與經濟利益的誘導性，該類政策工具一旦發揮作用，能將垃圾分類觀念影響到居民個人的價值觀中，能夠使公眾長期參與到城市生活垃圾分類工作中去。但從46個試點城市實施的政策整體來看，公眾參與型工具占比最低，說明各試點城市對于公眾參與型政策工具的重視度低。

橫向對比可知，三種類型政策工具的使用比例存在著明顯的差異，政策制定主體偏好使用命令控制型工具，而忽視公眾參與型政策工具，整體比例失衡。這極易導致政府以強制性措施為主，但公眾配合性低，大量時間與精力的投入卻得不到顯著的政策實施效果。因此，調整命令控制型政策工具、經濟激勵型政策工具、公眾參與型政策工具的使用比例，不僅能夠保障政府的強制執行力，還可以提高社會各個主體參與垃圾分類的積極性。

2.2.2Y維度——政策作用對象維度

根據垃圾分類政策作用對象維度，分別為政府、社會、市場，利用Nvivo 12 plus 的編碼數據，統計出該維度的結果，如表6 所示。

表6 政策作用對象維度聚類

將Nvivio 12 plus 的2 534 條編碼內容根據政府、社會、市場三個作用對象進行劃分，得到對應的編碼數量分別為1 223、760、551。其中，對政府的條例約束占比最高，達到48.26%，其次是社會、市場?？梢?，我國城市生活垃圾分類工作中仍以政府等公共機構為主，政府決策的重點多集中于對垃圾分類工作的步驟要求、監督管理以及技術標準規定。

46 個生活垃圾分類試點城市政策的作用對象以政府為主，這與我國長期以來由政府頒布垃圾分類政策，并且進行“大包大攬”的情況相符合，但這樣會導致其他非政府組織與居民缺乏垃圾分類的自主意識，最終導致分類效果不佳。當前以政府為主導的垃圾分類政策實施的弊端日益凸顯，同時企業、市場的主體作用地位日益凸顯，多方力量共同參與垃圾分類工作的積極性提升，在制定法律法規的過程中，也應當協調政府、市場、社會之間的關系，讓三者共同實現垃圾分類的有效治理。

2.3 基于二維象限的城市生活垃圾分類政策類型

基于X 維度——政策工具，Y 維度——政策作用對象以及本文的分析框架與評分細則，對46 個試點城市政策進行評分，得到數據統計表，并生成散點圖（圖4）。

圖4 試點城市垃圾分類政策分布圖

根據圖4 和表7 所示，試點城市頒布的政策在兩個維度評分最高的是長沙，其次是北京，接著是成都、銅陵、廣元、深圳等城市，兩個維度的分數均達到85 分以上。銀川、哈爾濱、濟南、宜春、南京、沈陽、貴陽7 個城市兩個維度的評分相差較大，差值為20 分以上，除濟南外，剩余6 個城市在政策工具維度的評分遠遠小于政策的作用對象維度，濟南在政策工具維度的分數評分高，但在政策作用對象的維度評分低，說明政策工具的使用較為全面，但在內容上還需要平衡政府、市場、社會三者之間的關系。

表7 城市類型劃分

昆明、天津、咸陽、上海、武漢、太原、南寧、德陽、日喀則、西安、西寧、宜昌、福州、廣州、邯鄲、長春、成都這17 個城市在政策工具維度的評分低于政策的作用對象維度的評分，差值在10 以上。合肥、拉薩、重慶、廣元、銅陵、北京、蘭州、烏魯木齊、南昌、大連、泰安、?？?、石家莊、杭州、廈門、青島這16 個城市兩個維度的評分差值在10 以下，其中杭州、廈門、青島3 個城市是政策作用對象維度的評分低于政策工具維度，剩余13 個城市是政策工具維度低于政策的作用對象維度。而蘇州、呼和浩特、寧波、鄭州、深圳、長沙6 個城市兩個維度的評分接近，政策工具的使用比例與政策作用對象的比例相等。

綜合上述情況，可將46 個試點城市政策特點歸為四種類型。第一類，最具代表性城市，該類別城市在政策工具的使用比例以及政策作用對象的比例上評分優秀，可以作為其他城市政策的學習對象；第二類，高作用對象—低政策工具類型，該類別城市政策工具維度的評分小于政策的作用對象維度，需要在法規中平衡政策工具類型的使用比例；第三類，低作用對象—高政策工具類型，該類別是政策作用對象維度的評分低于政策工具維度，該類別城市需要在法規中平衡政府、市場、社會三者之間的比例，以便達到更好的垃圾分類實施效果；第四類，作用對象與政策工具評分接近的類型，該類別城市在頒布法規的過程中應該整體提高，既要注重政策工具類別的使用，又要注重政策的作用對象。

通過對政策文本的類型化分析，總結出當前我國城市生活垃圾分類政策主要以地方工作性文件為主，其次為地方規范性文件，然后是地方性法規與地方政府規章，在2017—2022 年，政策文本數量集中發布在2018—2019 年，這與2017 年國家發改委聯合住建部發布《生活垃圾分類制度實施方案》密切相關。垃圾分類試點城市覆蓋了我國31 個省級行政區，總體發布政策情況呈現出東多西少，南多北少的情況，這與當地實際情況密切相關。相比之下，東南部地區經濟發展水平、受教育程度較高，能夠更好地完善垃圾分類的基礎設施，而優越的教育條件也能夠促進垃圾分類的宣傳與教育方面，便于推進垃圾分類的進程，所以政策的發文數量較多。

3 結論與建議

本文基于46 個垃圾分類試點城市的108 條政策文本進行政策的類型化分析與內容化分析，梳理出當前城市生活垃圾分類政策中主要的四點問題，并給出對應解決措施。

（1）各試點城市所頒布的政策內容存在著重復單一的情況，并沒有結合城市自身情況進行制定。因此，各試點城市應當結合自身的經濟發展水平與社會地理環境制定因地制宜的城市生活垃圾分類政策，不可以照搬其他城市的分類政策。

（2）各試點城市所頒布的政策之間的銜接效果差，存在時間和內容上的滯后性。因此，各試點城市在政策制定的過程中應當符合當前的社會環境與階段政策目標，循序漸進地出臺分類政策。

（3）各試點城市所頒布的政策目前使用的政策工具比例失衡，體現出強管控、低激勵、低參與的現象，易導致參與主體產生政策規避行為。因此，各試點城市在政策制定的過程中需要調整命令控制型、經濟激勵型、公眾參與型政策工具的使用比例，優化政策整體結構。

（4）各試點城市所頒布的政策作用對象比例失衡，沒有協調好政府、市場、社會三者之間的關系，未形成全民積極參與垃圾分類的社會風氣。各試點城市在制定政策的過程中，需要完善多元主體共同參與垃圾分類工作的相關制度。

城市生活垃圾分類，是一項長期且系統性的工作，隨著實踐經驗的增加，垃圾分類的相關技術會不斷精進，垃圾分類的治理會更加有效，我國垃圾分類治理的研究成果會越來越多。