從沖突到協調：農村互助養老可持續發展的制度進路

張世青

（濟南大學 政法學院，山東 濟南 250022）

一、問題的提出

隨著農村老齡化水平日益加深，國家愈發重視農村養老問題?；ブB老即為國家倡導的一種解決方式。例如，2023年中央一號文件提出：“加快鄉鎮區域養老服務中心建設，推廣日間照料、互助養老、探訪關愛、老年食堂等養老服務?！雹僦腥A人民共和國農業農村部：《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2023yhwj/zxgz_29323/202302/t20230214_6420463.htm，2023.02.14.互助養老通常是指在村莊空心化、子女流動化、家庭小型化背景下，在繼承和挖掘儒家互助文化的基礎上，政府或社會有效整合農村老年群體的社會、體力、智力等資源，以較低成本推動農村老年人實現自助—互助的就地養老方式②丁煜，朱火云，周楨妮：《農村互助養老的合作生產何以可能——內生需求和外部激勵的必要性》，《中州學刊》，2021年第6期。。研究表明，互助養老可提高農村居民尤其是身體條件較好低齡老年人參與養老的自覺性、積極性，亦可彌補農村養老經費不足、人手短缺問題，從而填補市場化養老服務的盲區，使農村老年人就近就地獲得養老服務③文豐安：《農村互助養老：歷史演變、實踐困境和發展路徑》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版），2021年第1期。。

研究發現，當前農村互助養老還面臨若干可持續發展困境。一是受地區、健康、年齡等因素的影響，農村老年人互助養老意愿不強④于長永：《農村老年人的互助養老意愿及其實現方式研究》，《華中科技大學學報》（社會科學版），2019年第2期。，另外，有些老年人基于利己主義，期望獲得免費的養老服務而不愿提供，“搭便車”行為使互助養老難以持續①王立劍，朱一鑫：《從“個體”到“社會”：農村互助養老服務的現實應對》，《行政管理改革》，2023年第4期。。二是有些地方政府、村委會沒有動力建設幸福院②楊克：《孤獨的幸福院：農村互助養老政策的多重脫嵌困境研究》，《中國農村研究》，2022年第2期。，還有的幸福院建成后沒有得到有效利用，結果處于停業或關門狀態③韓振秋：《我國農村幸福院問題、成因及對策——基于五省調研數據分析》，《學術探索》，2020年第5期。。三是農村幸福院資金大多來自政府撥款，但額度有限，而村集體出資、社會捐贈、老年人儲蓄及其他資金來源較少，影響了幸福院的養老服務供給④郝亞亞，畢紅霞：《我國農村社區互助養老模式研究綜述》，《老齡科學研究》，2017年第2期。。四是參與互助養老的老年人所提供的服務難以滿足對方多元化的養老需求，從而阻滯了互助養老發展⑤甘滿堂，婁曉曉，劉早秀：《互助養老理念的實踐模式與推進機制》，《重慶工商大學學報》（社會科學版），2014年第4期。。

學界對于農村互助養老可持續發展困境的解釋大致形成了五種觀點。一是認為不少農村呈現著個體理性增強、內部競爭增強、社會聯系減弱、階層分化嚴重等景象，使得村莊社會資本流失、社會團結感不強，互助養老面臨認同感疏離、信任感流失的困境⑥楊康，李放：《社會資本視角下農村互助養老發展的現實路徑》，《長白學刊》，2022年第3期。。二是認為由于農村社會從“熟人社會”向“半熟人社會”轉變，人際關系由價值理性轉向工具理性，這種文化傳統的嬗變“削弱了農村社會基于長期信任、道德義務和心理預期的自發性‘互助’行為的基礎?！雹叽迾淞x，田楊，朱瓏：《積極老齡化視閾下的農村互助養老模式探索》，《東岳論叢》，2023年第1期。三是認為農村幸福院存在盲目跟風建設導致運營效率不高。研究發現，不能正常運營的幸福院有些是為了完成上級任務而建，有些是受地方、國家建設及獎補資金的驅使而建，有些地方側重幸福院的床位數、覆蓋率，而不能與運營資金、技術指導相匹配，導致效率低下⑧韓振秋：《我國農村幸福院問題、成因及對策——基于五省調研數據分析》，《學術探索》，2020年第5期。。四是認為農村幸福院設備及設施差、醫養結合力度不夠、服務單一以及缺乏專業化的管理、服務人才，造成提供的養老服務量少質低⑨齊鵬：《農村幸福院互助養老困境與轉型》，《南京農業大學學報》（社會科學版），2022年第3期。。五是認為由于政府在互助養老治理中處于核心位置，而其它社會力量較為薄弱，有的生存還很困難并存在依附性，這種責任分配的失衡格局影響著互助養老服務的有效匹配與高質量供給⑩朱震宇：《農村互助養老社區組織化的實踐邏輯——基于全國農村互助養老案例的分析》，《內蒙古社會科學》，2023年第3期。。

無疑，上述解釋具有合理性，但仍有商榷之處。首先，將困境的原因歸于文化傳統嬗變的觀點缺乏長時段比較。因為即便在傳統社會，中國人之間的普遍信任也不強，互助養老也沒有發展成主流的養老模式，并具有較強的排他性、單向性，即主要是豪紳向族內貧弱老年人提供幫助?梁其姿：《施善與教化——明清時期的慈善組織》，北京：北京師范大學出版社，2013年版，第172-173頁。。其次，將困境的原因歸結為不考慮本地實際而盲目跟風建設的觀點并未看到不同層級政府間財權、事權關系對幸福院運營所產生的制約。再次，將困境的原因歸為缺乏專業化管理人員、服務人員的觀點忽略了緣何幸福院存在“重建設、輕服務、弱管理”的傾向，也忽略了緣何幸福院未能動員更多的社會力量介入互助養老。最后，將困境的原因視為多元主體之間關系不明的觀點看到了互助養老需要多個主體參與以實現共建共治，但欠缺分析這些主體為何出現集體行動低效率的現象，以及每一主體的比較優勢為何未得到充分發揮。

基于上述，我們認為，應從制度視角分析農村互助養老的可持續發展困境。因為人們的認知不同以及受理性不及的制約，會對未來的“預見”能力具有較大差異。這一差異要求創造出一種事物以增強人們“預見”的一致性及能力并減少人們對行為后果“預見”的差異。這種事物就是制度。從這個意義上講，制度設置的目的意在事前預防，并指導、規訓各自的行為，以確保人們能夠形成較為一致的預期或共識①張靜：《制度的品德》，《開放時代》，2016年第6期。。農村互助養老同樣關涉到不同個體、群體、組織間的互動規則，亦需要借助多方聯動而協同構建一個健康有序的互助網絡。

二、制度沖突：農村互助養老可持續發展困境的根源

一如所知，“制度是人類相互交往的規則。它抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見并由此促進著勞動分工和財富創造?！雹冢鄣拢菘挛鋭?，史漫飛著；韓朝華譯：《制度經濟學》，北京：商務印書館，2000年版，第35頁。然而，不確定性增加、社會預期降低又多因制度造成，嚴格而言，是因制度沖突所引發。制度沖突是指“在制度結構內部不同制度安排之間的作用方向不一致，在行為規范上存在互相矛盾和抵觸，對于同一行為某些制度給予鼓勵，而另一些制度則加以限制。這將造成人們無所適從，行為紊亂，使制度結構系統不能發揮其應有的整體功能?！雹墼瑧c明：《論制度的效率及其決定》，《江蘇社會科學》，2002年第4期。同理，農村互助養老可持續發展困境產生的原因亦與制度間的目標定位、價值導向不一致相關。

諾斯把制度分為了正式制度與非正式制度。正式制度即為正式規則，“包括政治（和司法）規則、經濟規則和契約。這些不同層次的規則——從憲法到成文法、普通法，到具體的內部章程，再到個人契約——界定了約束，從一般性規則直到特別的界定?！雹埽勖溃莸栏窭埂. 諾斯著；杭行譯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海：格致出版社，2014年版，第56頁。非正式制度即為非正式規則，是人們在長期自發互動過程中形成、實施的無意識的規則，無須任何外部權威或組織的干預。它包括習俗、傳統、行為準則、規范、慣例等⑤［美］道格拉斯·C. 諾斯著；杭行譯：《制度、制度變遷與經濟績效》，第6-7頁。。我們將從正式制度和非正式制度入手對農村互助養老的可持續發展困境給予再解釋。

（一）府際責任、政策目標的差異引發的互助養老沖突

錢穆先生提出：“任何一項制度，決不是孤立存在的。各項制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行?！雹掊X穆：《中國歷代政治得失》前言，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2001年版，第4-5頁?？梢?，一項制度若不考慮其它制度的規定與要求，就難以獲得有效執行。在農村互助養老所嵌入的制度場域中，正式制度無疑起著非常大的作用，因為正式制度涉及到政府的責任導向、資金的投入與分配、受助群體的目標定位等問題，這些方面均作用著互助養老能否獲得有序的發展運行。就正式制度而言，農村互助養老的可持續發展的沖突主要體現在三個方面。

首先，府際之間對于互助養老的責任規定性存有沖突?；ブB老既涉及不同層級政府間的關系，還涉及不同政府部門間的關系。這些關系均指向了府際關系。府際關系是指“政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系以及不同地區政府之間的關系?！H關系實際上是政府之間的權力配置和利益分配的關系?！雹咧x慶奎：《中國政府的府際關系研究》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2000年第1期。農村互助養老的發展同樣受府際關系影響。

一方面，上下級政府關于幸福院財權事權的責任劃分面臨著沖突。農村幸福院的發展既離不開各級政府的財力投入，也離不開地方政府貫徹執行互助養老政策。這均指向了政府間的財權、事權和轉移支付等財政關系。而財政關系又與行政發包制緊密相關?！靶姓l包制之下的財政（預算）包干制意味著承包方的支出責任與財權、財力是脫節的。發包方基于上下級權力關系，以行政事務包干的方式要求承包方承擔所有相關的支出責任，而與此同時未必安排了與這些支出責任相對應的財權和財力?！雹僦芾璋玻骸掇D型中的地方政府：官員激勵與治理》（第二版），上海：格致出版社，2017年版，第36頁。受此影響，不少事權出現了下移現象，如縣級政府在社會治安、環境保護、食品監管、義務教育等方面擔負主導責任，而這些外部性較強的公共服務很大程度上又超出了一地的治理范圍，以致地方政府在履行這些職能時缺少足夠動力，使得有些公共服務供給不到位。這一問題也發生在農村互助養老領域。即中央政府常以下達互助養老政策文件為主而建設及運營資金投入偏少，地方政府則需擔負完成幸福院的建設指標、提供多樣化養老服務的責任，對于財力偏弱地區，上級政府會給予一定的轉移支付，但仍會給地方政府帶來沉重的財政壓力。事實證明，此種財權—事權責任的不匹配結構制約了幸福院管理水平、服務質量的提升并限制了服務對象擴展。

另一方面，政府部門之間因互助養老責任定位不同而產生沖突。農村互助養老的可持續發展、服務質量提升以及管理離不開政府人力、物力、財力等資源的投入，單靠民政部門這個責任主體是不可能完成的，還需要其它政府部門的協同參與。山東省人民政府辦公廳在發布的《關于推進養老服務發展的實施意見》中提出“大力發展互助式農村養老”，同時對省級部門的職責進行了分工，如民政廳、發展改革委、財政廳負責擴大農村養老服務供給，財政廳、民政廳負責強化資金扶持，財政廳、稅務局、自然資源廳、市場監管局等負責落實扶持政策等②山東省人民政府：《山東省人民政府辦公廳關于推進養老服務發展的實施意見》，http：//www.shandong.gov.cn/art/2019/12/6/art_267492_10118.html，2019.12.06.。事實證明，這種規定在很大程度上難以實現，如有的政府部門對農村幸福院基本沒有監管，也缺乏業務指導，以致對互助養老的協同治理多處于應然狀態。

其次，農村互助養老政策內部規定有沖突。當前，農村幸福院大都辦了食堂，以向老年人提供助餐服務。這就涉及到餐費標準高低以及餐費由誰來出。從社會政策角度看，其背后涉及社會服務是商品化還是福利化的問題。艾斯平·安德森認為，若要提高全社會的福利水平，需實施去商品化程度較高的社會政策，有些人則反對這種做法，因為較高程度的去商品化要求政府增加開支，而這可能不利于經濟增長。農村幸福院提供的助餐服務同樣存在商品化與福利化的矛盾。一方面，如果食堂是純福利或者商品化程度不高，就會對政府尤其是區縣一級政府的財政要求較高，假以時日，若區縣財政無力支撐下去，那么幸福院將減少、剝離助餐服務；另一方面，如果食堂純商品化或者福利化水平較低，有些老年人又難以支付餐費。事實表明，眾多農村幸福院提供的是去商品化程度較高的助餐服務，但受限于財力，又不得不降低助餐的質量和次數。

再次，互助養老政策與其它社會政策存有沖突。這種沖突體現在兩個方面。一方面，互助養老政策與社會救助政策存在沖突。根據制度規定，互助養老政策是普遍性地覆蓋所有老年人，養老救助政策主要針對貧困老年人。然而，有些地方的互助養老政策將貧困老年人列為優先保障對象，并對貧困老年人提供免費的助餐服務，這實則背離了政策初衷。例如，河北省規定：“凡年滿60周歲以上、生活能夠自理、有入住意愿的農村老年人，經批準后可入住幸福院。散居特困人員、低保戶、計生特殊家庭、空巢獨居老人優先?！雹凼仪f市民政局：《河北省農村互助養老幸福院管理辦法（試行）》，http：//mzj.sjz.gov.cn/col/1564996641927/2019/09/26/1569463305340.html，2018.10.17.在養老資源富余或者閑置的情況下，將分散供養的特困老年人、低保老年人納入幸福院無可非議，但當養老資源稀缺時，將他們列為幸福院的優先保障對象有違制度公平正義。因為根據《社會救助暫行辦法》規定，特困老年人可在當地養老機構集中供養，也可在家分散供養，并且特困及低保老年人已領取了供養金、低保金，對他們的“福利疊加”就限制了其他老年人對養老資源的使用。

另一方面，扶貧政策與互助養老政策的目標群體定位存在沖突。精準扶貧期間，有的地方政府為滿足建檔立卡貧困戶老年人的養老需求而將扶貧資金用于建設幸福院，建成之后將建檔立卡貧困老年人、其他貧困老年人以及留守、空巢老年人作為優先保障對象。根據?？顚Ｓ迷瓌t，扶貧資金當用于建檔立卡貧困戶，而將其用于非建檔立卡貧困戶老年人就背離了扶貧政策規定。事實表明，這一做法并不利于幸福院的可持續發展。因為精準扶貧工作完成后，有些幸福院無法再依靠扶貧資金維持運轉，以致這類幸福院提供的養老服務出現了銳減，有的甚至停運，造成建檔立卡貧困戶老年人無法繼續享有養老救助服務。

（二）家庭倫理、個體認知與互助養老理念的沖突

對于非正式制度的價值，法學家蘇力有此論述：道德慣例、風俗、習慣等社會規范一直是一個國家或社會中的制度組成部分。假如沒有這種內生于社會生活的自發秩序、沒有非正式制度的配合與支撐，國家的正式制度就缺乏非正式制度的配套，其運行也將缺乏穩健的保障①蘇力：《道路通向城市：轉型中國的法治》，北京：法律出版社，2004年版，第26頁。。據此推知，農村互助養老政策是否有效以及有效度如何，同樣受非正式制度影響。并且農村互助養老所嵌入的非正式制度亦面臨著沖突。

一是照料家庭的價值觀同互助利他的養老價值觀存在著沖突。一如所知，互助養老意在彌補家庭、市場、養老機構等養老主體的弊處，并激發老年人的內生動力和專長，促使老年人之間相互提供互助利他性的養老服務，以實現老有所養、老有所樂、老有所為的目標。這意味著老年人的重心需轉向公共領域。然而，當前社會有這樣一種普遍認知，即老年人的價值主要體現為承擔田間勞動、家務勞動、撫育孫輩以及承擔贍養年長父母的責任。比如，對于農村留守兒童的生活照料、心理疏導、人格培養等已成為祖父母的事務。這種隔代撫育模式在有些地區已發展成了強勢文化。這表明，老年人的重心需定位于家庭這一私域之中。因此，老年人是追求私域的家庭照料還是追求公域的互助養老就面臨著選擇沖突。

二是老年人對自身社會價值的否定性認同與積極老齡化理念發生著沖突。盡管具備勞動意愿和勞動參與能力的低齡老年人具有較大的人力資源潛力，但在老年人力資源的開發、調動上仍有短板②鄭真真：《重新認識老齡時代的人力資源——基于第七次全國人口普查的中老年女性人口初析》，《山東女子學院學報》，2023年第4期。。其中之一乃是對自身社會價值具有否定性認同的老年人社會參與度不高。因為當個體步入老年，意味著自己的社會身份、社會關系網絡將出現變遷，特別是農村老年人并不適應此種變化而產生偏離常態的焦慮心理③汪苗，潘慶：《我國老年人焦慮狀況城鄉差異及影響因素分析》，《中國全科醫學》，2021年第31期。，通常，這類老年人又會產生自我區隔，并排斥參與包括互助養老在內的村莊公共事務。這種認知與國家倡導的積極老齡化理念就有相悖之處?！胺e極”是指繼續參與社會、經濟、文化、精神和公共事務，而不僅僅是積極活動或參與體力勞動的能力。退休的老年人和生病或者殘疾的老年人仍然可以為他們的家庭、同齡人、社區和國家作出積極貢獻④World Health Organization，Active Ageing；A Policy Framework，https：//apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/67215/WHO_NMH_NPH_02.8.pdf，2002.04.?？梢?，積極老齡化把老年人視為重要的社會資源，尤其是擁有文化資本、健康資本的老年人若能積極參與公共事務，仍能推動社會發展。無疑，如何把積極老齡化理念植根于對自我價值采取否定性認知的老年人心中將會遇到價值層面的角力。

三是以超義務為準則的互助養老觀與以道德義務為原則的家庭養老觀發生著沖突。黑格爾認為，道德義務意味著“一個人必須做的事務，就是義務，他要履行哪些義務，以便成為有德行的人，這在倫理共同體中是容易說出來的——這不牽涉他任何別的事情，而僅僅涉及他的人事關系中預先表示過的、言語的和他所熟知的事務?！雹伲鄣拢莺诟駹栔?，鄧安慶譯：《法哲學原理》，北京：人民出版社，2016年版，第289頁?？梢?，道德義務為倫理共同體要求個人“必須做的事務”。在中國的養老實踐慣習中，基于道德義務而形成的互助養老主要發生在具有血緣關系、擬血緣關系、地緣關系的老年群體中②張世青：《從道德義務到超義務：農村民間互助養老可持續發展的倫理轉向》，《老齡科學研究》，2022年第1期。。盡管傳統文化發生了變遷，但以道德義務為準繩而形成的家庭（家族）成員間的互助養老在眾多農村地區仍有生命力。而當下國家倡導的互助養老本質上是要求以超義務為準則來展開。超義務一般有兩個特點：一為行為主體在道德上沒有義務采取這樣的行為，換句話說，他可以不履行義務；二為這種行為在道德上是值得贊揚的；如果能付諸實施，那將是一件非常好的事情③Fred Feldman，Introductory Ethics，NJ：Prentice-Hall，Inc.，1978，pp.48-49.。體現在互助養老領域，超義務要求老年人將幫扶對象擴展至與己沒有血緣關系、親緣關系的老年人身上。顯然，這對受教育水平不高、接受新事物能力不足的農村老年人具有很大挑戰性，此也導致幸福院入院率不高。

（三）建構養老秩序與自發養老秩序間的沖突

盡管正式制度、非正式制度均為社會發展的動力要素，也是不可分離的混合體，但二者的變遷并不總是一致，“正式約束可能由于政治或司法決定而在一夕之間發生變化，但嵌入在習俗、傳統和行為準則中的非正式約束可能是刻意的政策所難以改變的?！雹埽勖溃莸栏窭埂. 諾斯著，杭行譯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海：格致出版社，2014年版，第7頁?？梢?，二者在社會發展變化中有著不協調性，這就有可能產生沖突。農村互助養老亦是如此。這種不協調主要表現在由正式制度所建構的互助養老秩序與非正式制度所生成的自發養老秩序之間。哈耶克認為，“建構秩序往往是具體的秩序，是可以創造出來的，服務于該秩序創造者的目的?！雹荩塾ⅲ軫.A. 哈耶克著；馮克利，胡晉華等譯：《致命的自負》，北京：中國社會科學出版社，2000年版，第24頁。哈耶克更傾向于認為，秩序是自生自發的秩序。它“既不是設計的結果，也不是發明的結果，而是產生于諸多并未明確意識到其所作所為會有如此結果的人的各自行動?！雹蓿塾ⅲ莞ダ锏吕锵！ゑT·哈耶克著，鄧正來譯：《自由秩序原理》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1997年版，第67頁。

普遍意義上看，“建構秩序”若要有效，必須要有一個全能的政府機構、專家系統來設計這種秩序?！白园l秩序”若要有效，也需要政府機構、專家系統的認可，否則便可能會與“建構秩序”相抵觸。如果二者之間背離嚴重，它們的關系便會緊張，甚至發生沖突?；ブB老領域的建構秩序體現為政府通過法律法規、政策文件等方式要求或者倡導在一地或全社會實施的互助養老；互助養老的自發秩序乃民間社會依據一定的風俗習慣、倫理道德、信仰等自然形成的養老規范。當前，有的地方在構建以市場化、農村幸福院為依托的互助養老秩序時，與民間自發而成的互助養老秩序還有沖突。比如，當前有些地方采取了市場供給型的互助養老模式，即政府購買第三方的服務，由它們承擔互助養老服務的供給。實踐表明，這種方式雖然具有較強的專業性，但造成只有少量村民才能參與其中，并限制了村莊志愿者協會、老年協會等自組織的發展。這就意味著，如果外部資源輸入減少或第三方機構退出，那么農村互助養老的可持續性將會受到挑戰⑦陳義媛：《農村社區互助養老的組織基礎研究》，《北京工業大學學報》（社會科學版），2023年第3期。。

三、制度協調：農村互助養老可持續發展的保障

通常，制度協調隱含著形成了某種有機“秩序”，并且這種秩序背后彰顯著各主體間的和諧共生。正如哈耶克所言：“一項新的規范是否能夠被融入某一現行的規范系統之中，并不是一個純粹邏輯的問題，而往往是這樣一個問題，即在現存的事實性情勢中，該項新的規范是否會產生一種使不同行動和諧共存的秩序?！雹伲塾ⅲ莞ダ锏吕锵！ゑT·哈耶克著；鄧正來等譯：《法律、立法與自由》第1卷，北京：中國大百科全書出版社，2000年版，第167頁。有學者認為，制度盡管非常重要，但制度協調同樣重要，甚至比制度本身更重要，因為與其說是制度推動了無數人的計劃的協調，不如說是制度協調促成了無數人的計劃的協調②朱海就：《制度協調的一個初步探討》，《學術界》，2014年第1期。。通常，制度協調體現為正式制度的有效運行離不開其所面臨的意識形態、文化觀念、倫理習俗等帶有軟約束傾向的道德環境，非正式制度同樣需要正式制度的支持和保障，否則，非正式制度的合法性將受到質疑，其發展空間也將面臨限制③崔萬田，周曄馨：《正式制度與非正式制度的關系探析》，《教學與研究》，2006年第8期。。一般而言，制度協調有著四種優勢。

（一）制度協調有助于提高制度效率

制度是否有效或者能否具有較高效率又受三種因素影響。一為制度本身的因素。如果制度規定具有一般性、確定性，那么該制度通常具有較高效率。例如，如果互助養老政策能夠平等地而非有差別地、有選擇性地對待每一名符合條件的對象，那么該政策就能獲得公眾的認可，通常也能順暢運行，還能產生較好的社會效益。二為與一個國家或地區的社會結構適應狀況。如果一個國家或地區的人口結構、就業結構等發生了改變，那么就業制度、社會福利制度等亦需要做出調整，否則便易出現原有制度難以實施或者即便實施但會產生諸多負外部性的現象。譬如有些地方為追求農村幸福院的數量，而沒有考慮本地老年人口的數量、養老意愿以及資金來源等，結果出現艱難運營的困局。三為與其它制度的協調程度。這種協調體現在相關制度為了共同目標而有機地結合在一起，并使每一制度都能充分發揮各自功能。比如湖北省長陽縣既建立了志愿服務激勵制度，又發揚敬老愛老文化，有效地提高了養老服務質量④陳紅陽：《湖北長陽多措并舉締造幸福老年生活》，《中國民政》，2023年第19期。。

（二）制度協調有助于明確行動主體的權責

“制度的本質是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征，該表征被相關域幾乎所有參與人所感知，認為是與他們策略、決策相關的。這樣，制度就以一種自我實施的方式制約著參與人的策略互動，并反過來又被他們在連續變化的環境下的實際決策不斷再生產出來?！雹荩廴眨萸嗄静龔┲?，周黎安譯：《比較制度分析》，上海：上海遠東出版社，2016年版，第28頁?？梢?，制度意在向不同主體提供與之權力相匹配的責任，從而使得各方能對對方的理念導向、行為方式做出合理判斷。如果制度之間存在矛盾，而制度制定者又未對相關制度做出必要的調整，那么這些制度就會造成責任主體的權責、行為出現錯亂。比如，雖然互助養老政策都要求相關政府部門、群團組織各司其職并做好協同，但在政策實施時，除了民政部門積極參與外，其它部門常常置身事外，使得有些幸福院的管理處于懸置狀態，以致提供的養老服務量少質低。

（三）制度協調有助于提升社會預期

制度經濟學家認為，“制度是人類相互交往的規則。它抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見并由此促進著勞動分工和財富創造?！雹蓿鄣拢菘挛鋭?，史漫飛著；韓朝華譯：《制度經濟學》，第35頁?？梢?，制度可減少市場主體行為的不確定性，以增進預期和實現財富創造。分析發現，如果制度本身設置有問題抑或與其它制度不協調，那么制度反而會增加機會主義、降低發展預期。比如，有些農村幸福院并沒有形成常態化的財政支持制度，而不得不采取限制食堂就餐人數、次數以及對管理人員疏于培訓等節約成本的措施。

（四）制度協調有助于增強道德激勵

道德激勵指的是激勵主體采取一定的手段、形式抑制不道德行為或者激發道德行為的發生。根據道德激勵的效果，可分為正激勵與反激勵。正激勵是指對某一善德、善行做出褒獎或正面回應，使人們對此行為、品德更為認同并付出更多的向善行動；反激勵則是激勵本身產生了適得其反、事與愿違的激勵現象①鄒海貴：《論道德激勵》，《倫理學原理》，2016年第1期。。通常，由于政府掌握著多種激勵資源且能通過多重制度指引人們的價值判斷和行為規范，因此政府的道德激勵更具導向性。還應看到，如果正式制度與非正式制度不協調也會產生反激勵?！耙环接须y，八方支援”“助人為樂”乃中國的傳統美德，但有時正式制度又會限制該美德的弘揚。比如，2020年武漢新冠疫情期間，一些體制內志愿者受到了政府表彰，而非體制內志愿者則被排斥在外，以致遏止了有些人的志愿行為②莫于川，曾廣溢，陳越如：《統籌協調 社會參與：疫情防控志愿服務的武漢經驗》，《社會治理》，2022年第5期。。

四、制度協調下農村互助養老可持續發展的推進路徑

吉特·波科特等指出，協調可分為消極協調與積極協調。消極協調涉及行動者的協議，即便是默認的，也不會損害彼此的計劃或行動。積極協調關涉如何建立一致性，而不僅僅是盡量減少沖突。積極協調可能要求行動者放棄一些政策目標，幾乎肯定是放棄他們實現這些目標的一些首選方式，以便政府取得更全面的優異成績③Geert Bouckaert，etc.，The Coordination of Public Sector Organizations：Shifting Patterns of Public Management，London：Palgrave Macmillan，2010，p.20.。依此分類，制度協調亦有積極與消極之分。積極的制度協調意味著不單單意在減少制度間的沖突，還在于使與制度有關的各方為達成較為一致的目標和共識，甚至有時還需各方做出讓步或妥協。顯然，農村互助養老的可持續發展亦需由制度沖突轉向制度協調。

（一）明確府際間農村互助養老的職責權能

國家可通過制定《養老服務法》或修訂《老年人權益保障法》的方式對府際間的養老責任進行確認。首先，確立府際間互助養老的財權、事權責任。中央及省級政府需承擔較大的互助養老財權支出責任。近年來，有些地方政府的財力狀況較為緊張，但為完成幸福院的建設任務，不得不壓縮開支或挪用其它資金，此也導致幸福院的運營效果難以達到社會預期。這就需要強化中央政府、省級政府對幸福院的財政投入責任，如擔負幸福院建設、運營資金的六成以上，并對互助養老資金的使用、流向做好監督、審計，確保資金?？顚Ｓ?，地方政府負責幸福院的建設、日常管護等事務。

其次，建立以民政部門為主的多部門聯動機制。民政部門作為互助養老的責任主體部門，無疑需要承擔較多責任，農村互助養老還涉及財政、自然資源、住建、消防、慈善、婦聯等政府部門和群團組織。因此，需建立以民政部門為主導、多部門共同參與的協同治理機制，如定期舉行推進會或開展聯合調查，對轄區內的農村幸福院、養老協會開展綜合治理并進行經驗凝練，進而實現政策擴散。

再次，基層政府需慎重推進建設農村幸福院。雖然國家著力倡導發展幸福院互助養老，但有些地方并不具備建幸福院的條件。其中原因在于兩點。其一，幸福院運營需要較為專業的人才進行管理，并需要持續穩定的資金投入，而有些地方并不具備相應的人力、財力資源。其二，互助養老政策帶有象征執行傾向并出現低效運行現象，因為幸福院多寡成為上級政府及公眾判斷地方政府是否重視養老問題的一個尺度，并成為上級政府考核下級政府的指標。當然，要求基層政府慎重建設幸福院，并非不建，而是認為基層政府要具有制度協調思維，即首先要通盤考量本級政府的財力狀況以及集體經濟實力，然后計算來自上級政府的轉移支付額度，同時分析本地的養老傳統、互助文化等非正式制度，再做出是否建、建多少的判斷。還應注意，上級政府不能以屬地管理為由強制要求基層政府興建，也不能以幸福院的多寡作為考核基層政府的指標，而應充分考慮一地的“地方性知識”。

（二）厘清養老服務政策與養老救助政策的對象范疇

為提高互助養老政策的執行效果，有必要在制度層面厘清養老服務與養老救助的區別。此中原因除了前文所言的有些地方將互助養老政策與其它社會政策交織一起使用，而出現保障對象的不公平問題外，還在于養老服務與養老救助分屬兩個領域。養老服務是指養老服務機構受家庭、國家等養老照料義務人的委托，通過提供生活照料、精神慰藉以滿足老年人需求的活動①王顯勇：《論養老服務的法律屬性》，《山西大學學報》（哲學社會科學版），2023年第1期。。由于“救助”與“救濟”的含義最為貼近，而“救濟”意味著“用金錢或物資進行援助”②夏征農，陳至立：《辭?！罚ǖ诹娌蕡D本2），上海：上海辭書出版社，2009年版，第1172頁。，因此，養老救助可理解為政府或社會對陷入貧困境地的老年人提供金錢或物資幫扶。無疑，養老服務與養老救助的對象都包括老年人，但養老服務更具普惠性且其服務對象更寬泛，而養老救助體現為選擇性且其救助對象僅限于貧困、殘疾等弱勢老年人。同時，養老服務對應著民政機構的養老服務部門，而養老救助對應著社會救助部門。因此，為提升農村幸福院互助養老對象的精準度，需要中央政府做好頂層設計，即養老服務資源以滿足非貧困老年人為主，養老救助資源、扶貧資源優先用于貧困老年人。

（三）強化農村互助養老服務供給主體間的協同

為提升互助養老服務的供給水平，政府、市場、互助養老組織等主體需盡可能實現功能銜接與服務協同。一方面，加強政府與互助養老組織的合作。其一，政府需與互助養老組織建立協同解決農村養老問題的“伙伴關系”。這就需要政府意識到養老組織能夠為政府、家庭分擔養老壓力，是填補政府、市場、家庭缺位時的重要選項。其二，政府需精準支持互助養老組織。一可對那些沒有在民政部門注冊的互助養老組織采取靈活的管理方式，只要宗旨和業務符合法律法規和倫理道德的要求，政府亦需支持它們發展；二可給予互助養老組織一定的資金、物品、場地、人員培訓等實質性支持。其三，互助養老組織需不斷提升自身的綜合管理能力，確保組織成員具有利他、合作精神，并激勵成員將服務對象延伸至其他非會員老年人，同時設法鏈接更多的社會資源，以滿足老年人多元化的養老需求。

另一方面，將市場機制引入互助養老。盡管商品和服務有幾種生產和分配方式——集中的國家控制是一個系統，私人利他主義是另一種——但最普遍、最成功的能夠滿足人們物質欲望的是經濟制度，就是私人市場③Neil Gilbert，Paul Terrell.Dimensions of Social Welfare Policy（EIGHTH EDITION），London：PEARSON，2013，p.7.。將市場機制引入農村互助養老領域同樣可行，如廣西宜州市、浙江省安吉縣等地就采取了此法，從而拓展了養老服務④劉妮娜：《中國農村互助型社會養老的類型與運行機制探析》，《人口研究》，2019年第2期。。為確保市場機制的穩健運行，還應提高農村老年人對其的可欲性。其一，有條件的村莊、政府可購買養老機構的服務，協助老年人獲得專業化的養老服務。其二，采取“時間銀行”方式，激勵低齡、健康老年人參與互助養老，再以“積分”兌換“養老服務”或“物品”的方式給予這部分老年人以回報。其三，地方政府、村集體還可采取公建民營、民辦公助等方式來支持養老機構，確保它們不以完全市場化的價格向農村老年人提供養老服務。

（四）發展以超義務為準則的互助養老文化

以超義務為原則的互助養老具有擴大互助養老主體、與家庭養老實現互補等優勢，而其要獲得社會認可還需多方努力。首先，以黨建引領培育村莊公共精神。公共精神體現著公民在特定社會情境中的互助責任，如果缺失這一責任，社會就會滑向人人自危的脆弱和以鄰為壑的冷漠當中①褚松燕：《論公共精神》，《探索與爭鳴》，2012年第1期。。為使互助養老實現“人的可持續發展”，亦要求以公共精神做依托，這就需要發揮黨建引領作用。其一，號召村莊老黨員、黨支部委員積極參與養老事務，如協助老年人成立互助養老組織或者結成幫扶對子，向有需求的老年人提供可及性服務。其二，將老年工作納入村莊黨建工作范疇，摸排老年人的生活狀況、需求等，從而有針對性地解決老年人的需要。其三，積極宣傳民間互助養老的重要價值，并在評選村莊最美家庭、先進個人時，優先授予那些踐行超義務文化的家庭或個人。

其次，重建老年人的社會互助網絡。為防止因社會互助網絡中斷、松弛而產生求助、失靈現象，老年人還需要與己沒有血緣關系的其他老年人建立較強的互助關系。唯有如此，日?；ブ庞锌赡馨l生。因而，地方政府可弘揚利他、互助、互惠文化，提升村莊社會資本。因為社會資本是“實際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對某種持久的網絡的占有密不可分的。這一網絡是大家共同熟悉的，得到公認的，而且是一種體制化的關系網絡，換句話說，這一網絡是同某團體的會員制相聯系的，它從集體性擁有資本的角度為每個會員提供支持，提供為他們贏得聲望的‘憑證’?！雹诎鼇喢髦骶?，包亞明譯：《文化資本與社會資本煉金術——布爾迪厄訪談錄》，上海：上海人民出版社，1997年版，第202頁。

再次，動員老年人參與老齡社會建設。一方面，協助老年人樹立合作養老的理念。合作意味著同他人從事某種互利行為，且這種行為通常給合作者帶來的收益超過其所付出的成本。政府、村兩委等可向老年人及其子女傳遞這一觀點——老年人的社會參與尤其適度參與有益于增進健康。同時，對于集體經濟較強的村莊和財力較好的基層政府，可實施“勞—養”結合的互助模式，激勵脫貧老年人、低保老年人前往幸福院從事一些無償、低償的服務勞動。另一方面，老年人尤其是生活自理的老年人需摒棄自己是受助者的認知，而應認識到自身的技能、人生閱歷、關系資源等仍能創造社會價值。鑒于當前有些農村幸福院存在服務內容單一、人手不足等問題，村兩委可動員低齡老年人去做志愿者。

綜上可知，基于制度協調，農村互助養老可持續發展的實踐面向可歸結為三個方面。其一，需要府際之間達成責任共識，以化解府際間履職不到位、搭便車等行為，從而為農村互助養老提供法治化保障；其二，需要變革相應的非正式制度以適應農村人口結構、家庭結構、互助網絡結構的變遷，同時需要確保有些正式制度能內化為人們的互助行為規范；其三，需超越基于血緣關系、親緣關系而型構的互助養老倫理，而形成以超義務為基礎的互助養老文化。由于制度具有較強的路徑依賴特性，因此，制度變遷、制度協調會面臨一些阻力，盡管如此，政府、社會力量等還應合力推動制度的創造性轉換并破解制度間的矛盾、沖突，進而推動農村互助養老實現長效發展。