云南省分布式光伏發電項目的開發現狀及制約因素探討

李杰

摘 要：在碳達峰、碳中和的背景下，新能源發電已開始進入高速發展時期，其中，分布式光伏發電因具有更貼近電力用戶、綜合電價較高、可有效節省輸配電成本等特點，發展更為迅猛。從投資開發企業的角度出發，首先對中國分布式光伏發電的發展歷程及發展現狀進行了梳理；然后對云南省分布式光伏發電的發展現狀進行了分析，并對制約其開發的主要因素進行了剖析；最后對投資開發企業在分布式光伏發電項目實際開發推進過程中面臨的問題及困難進行了總結，并給出了具有針對性地開發建議。在分布式光伏發電項目的開發大潮中，各投資開發企業應對項目開發的制約因素進行合理研判，不斷探索項目合作模式，在確保自身收益的同時也能為利益相關方帶來效益，從而實現多方互利共贏。

關鍵詞：分布式光伏發電；發展現狀；投資開發；制約因素；建議

中圖分類號：TM615 文獻標志碼：A

0? 引言

2020年9月，中國提出了碳達峰、碳中和的戰略目標，新能源發電方式中的光伏發電以其獨特優勢成為實現這一目標的主力軍。圍繞“雙碳”目標，國家及各地方政府出臺了一攬子政策，進一步促進了光伏行業的快速發展。

分布式光伏發電項目具有無需額外占用土地資源、建設門檻低、裝機規模靈活、投資費用低及綜合電價高等特點，通常情況下，其投資收益率高于地面集中式光伏發電項目的投資收益率。因此，大力開發分布式光伏發電項目，是實現“雙碳”目標的一個重要舉措。本文從投資開發企業的角度出發，首先對中國分布式光伏發電的發展現狀進行梳理，然后對云南省分布式光伏發電的發展現狀進行分析，并對當前制約云南省分布式光伏發電開發的主要因素進行剖析，最后對投資開發企業在實際分布式光伏發電項目開發推進過程中面臨的問題及困難進行分析總結，并針對分布式光伏發電項目給出開發建議，以期對新能源項目投資開發企業的投資起到參考作用。

1? 中國分布式光伏發電的發展現狀

1.1? 分布式光伏發電概念的演變

1.1.1? 概念的第1階段（2014年9月以前）

2013年11月18日，國家能源局發布了《關于印發分布式光伏發電項目管理暫行辦法的通知》（國能新能[2013]433號） [1]，首次將分布式光伏發電定義為：在用戶所在場地或附近建設運行，以用戶側自發自用為主、多余電量上網且在配電網系統平衡調節為特征的光伏發電設施。

此階段分布式光伏發電項目的電壓等級主要為10 kV及以下；項目規模為單點接入容量不超過0.6萬kW（多點接入以最大為準）[2]。

1.1.2? 概念的第2階段（2014年9月—2019年）

2014年9月2日，國家能源局發布了《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》（國能新能[2014]406號）[3]，對分布式光伏發電的概念范圍進行了擴大，定義為：利用建筑屋頂及附屬場地建設的分布式光伏發電項目，在項目備案時可選擇“自發自用、余電上網”或“全額上網”中的一種模式。

此階段分布式光伏發電項目的電壓等級主要為：屋頂類項目的電壓等級主要為10 kV及以下，漁光互補/農光互補類項目的電壓等級主要為35 kV及以下；屋頂類項目規模為單點接入容量不超過0.6萬kW（多點接入以最大為準），漁光互補/農光互補類項目規模為單點接入容量不超過2萬kW；消納范圍為接入配電網并在所在變電臺區消納，不向上一級送電。

1.1.3? 概念的第3階段（2019年5月至今）

2019年5月28日，國家能源局發布了《關于2019年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知》（國能發新能[2019]49號）[4]，將光伏發電項目分成5類：光伏扶貧項目、戶用光伏發電項目、普通光伏電站、工商業分布式光伏發電項目、國家組織實施的專項工程或示范項目。

此階段分布式光伏發電項目的電壓等級為10 kV及以下；項目規模為單點接入容量不超過0.6萬kW（多點接入以最大為準）；消納范圍為接入配電網并在所在變電臺區消納，不向上一級送電。

1.2? 中國分布式光伏發電的發展階段

1.2.1? 初始投資補貼萌芽階段（2008—2012年）

2006年可再生能源法開始實施，2008、2009年國家陸續啟動光電建筑、金太陽示范工程等分布式光伏發電項目。

1.2.2? 第1輪爆發階段（2013—2017年）

2013年8月26日，國家發展改革委發布了《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》（發改價格[2013]1638號）[5]，明確了分布式光伏發電的補貼政策。2016年5月30日，國家發展改革委、國家能源局發布了《關于完善光伏發電規模管理和實行競爭方式配置項目的指導意見》（發改能源[2016]1163號）[6]后，在分布式光伏發電項目不受指標限制的背景下，投資開發企業的投資開發意向從地面集中式光伏發電項目開始轉向備案程序更簡單、電壓等級更低的分布式光伏發電項目。分布式光伏發電迎來首個爆發增長和激烈競爭階段，該階段市場主體以民營企業和上市公司為主。

1.2.3? 理性重建階段（2018—2020年）

2018年5月31日，國家發展改革委、財政部、國家能源局聯合發布了《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（發改能源[2018]823號）[7]，規定2018年6月1日至當年年底并網的分布式光伏發電項目將無法享受補貼。2019年，參與競價的項目仍可享受補貼，但總量不大[4]。國內工商業分布式光伏市場逐漸進入無補貼狀態，這意味著該階段是工商業分布式光伏市場第1次真正意義上的市場化發展階段。

1.2.4? 第2輪爆發階段（2021年至今）

2021年6月，國家能源局綜合司發布了《關于報送整縣（市、區）屋項分布式光伏開發試點方案的通知》，提出了黨政機關、學校、醫院等公共建筑屋頂，以及工商業廠房和農村居民屋頂總面積可安裝光伏發電的最低比例要求[8]。自此，以五大發電集團為核心的由中央直接管理的電力投資開發企業（下文簡稱為“電力投資開發央企”）首次全面進軍分布式光伏發電領域；通過整縣推進的宣傳與影響，金融機構也開始進入分布式光伏發電領域。電力投資開發央企、國企、金融機構的入場，緩解了分布式光伏發電項目融資難的問題。預計“十四五”期間，分布式光伏發電會迎來第2輪爆發增長和激烈競爭階段。

1.3? 中國分布式光伏發電的裝機規模及區域分布情況

1.3.1? 裝機情況

2021年，中國分布式光伏發電新增裝機容量首次超過集中式光伏發電新增裝機容量；2022年，該趨勢延續，該年分布式光伏發電新增裝機容量達5110萬kW，同比增長74.5%。2016—2022年中國光伏發電年新增裝機容量及占比情況如圖1所示。

截止至2022年底，中國分布式光伏發電累計裝機容量達到15760萬kW，裝機容量增速自2020年起開始逐步回升。2016—2022年中國光伏發電累計裝機容量及其增速情況如圖2所示。

2022年，中國工商業分布式光伏發電的業務量大幅提升，區域市場主要集中在長江三角洲地區和東南沿海地區。2016—2022年中國工商業分布式光伏發電累計和年新增裝機容量如圖3所示。

2022年是中國戶用光伏發電取消補貼的第1年，但戶用光伏發電幾乎未受到政策變化的影響，新增裝機容量繼續提升。盡管戶用光伏發電每年新增裝機容量的增速很快，但其市場滲透率（即在可再生能源總裝機容量中的占比）仍然較低，僅為6%左右，未來仍具有一定開發潛力。2016—2022年中國戶用光伏發電累計和年新增裝機容量如圖4所示。

1.3.2? 區域分布情況

截止至2023年第1季度，山東省、浙江省、河南省、河北省、江蘇省5個省份的分布式光伏發電累計裝機容量在全國分布式光伏發電累計裝機容量的占比合計達到64%。其中，戶用光伏市場主要集中在河北省、山東省、河南省等華北地區。截止至2023年第1季度，中國分布式光伏發電的區域分布情況如圖5所示。

2? 云南省分布式光伏發電的發展現狀

2.1? 云南省分布式光伏發電裝機情況

截止至2023年第1季度，云南省分布式光伏發電累計裝機容量為70.1萬kW，在全國分布式光伏發電累計裝機容量的占比為0.4%，在全國31?。ㄊ?、自治區）的排名（不包含臺灣省、香港和澳門特別行政區）中為第24位。2016—2023年第1季度云南省分布式光伏發電累計裝機容量如圖6所示。

2.2? 整縣屋頂分布式光伏發電項目的推進情況

2021年6月，國家能源局綜合司開展了整縣（市、區）屋頂分布式光伏開發試點方案的報送工作；同年9月，國家能源局綜合司公布了整縣（市、區）屋頂分布式光伏開發試點名單，共計676個縣（市、區），其中，云南省28個縣（市、區）被列為整縣屋頂分布式光伏開發試點。截止至2023年第1季度，云南省28個屋頂分布式光伏開發試點縣（市、區）的建設情況如表1所示。

從表1可以看出：截止至2023年第1季度，云南省28個屋頂分布式光伏開發試點縣（市、區）的總規劃裝機容量為3695900 kW，累計并網裝機容量為146727.55 kW，建設完成率不足4%，占全省分布式光伏發電累計并網裝機容量的20%。投資開發企業主要為央企、國企和地方國資企業，民營企業的占比較??；從涉及的建設領域來看，投資開發企業更多青睞于工商業屋頂的開發，且針對戶用光伏發電項目的開發力度有所提升。

3? 云南省分布式光伏發電開發的制約因素探討

云南省的太陽能資源較為豐富，分布式光伏發電的可開發裝機規模較大，運用場景廣闊。分布式光伏發電可應用于黨政機關、學校、醫院等公共建筑，工商業廠房、交通設施、通信基站、居民住宅等建筑物屋頂和外立面，以及具備條件的廢棄土地、農業大棚、水利設施等場景。經初步評估，云南省分布式光伏發電的可開發裝機容量約為2400萬kW。

然而如此大的可開發規模，在全國分布式光伏發電高速發展的背景下，云南省分布式光伏發電的實際開發情況卻不盡如人意，開發速度較緩慢。通過對部分試點縣（市、區）的投資開發企業和參建方，以及前期相關項目開發經驗進行調研，對制約云南省分布式光伏發電開發的因素進行了分析探討。

3.1? 云南省電價水平較低，導致項目的經濟效益低

據公開資料整理，從2022年全國各地電網企業代理購電價格來看：1～10 kV電壓等級工商業用戶側的全國平均用電價格為0.6198元/kWh，云南省的用電價格為0.4238元/kWh，全國排名（不包含臺灣省、香港和澳門特別行政區）第29位，僅比青海省、新疆維吾爾自治區的用電價格高。燃煤標桿電價的全國平均水平為0.3930元/kWh，云南省的燃煤標桿電價為0.3358元/kWh，全國排名第25位（不包含臺灣省、香港和澳門特別行政區）。由于云南省的銷售電價、余電上網電價較低，導致采用“用戶側自發自用、余電上網”模式的分布式光伏發電項目的投資收益率與其他地區的相比較低，影響了投資開發企業的投資積極性和布局意愿。

3.2? 非技術成本的增加，導致項目收益進一步降低

根據梳理得到的部分整縣屋頂分布式光伏發電項目的業主優選情況，云南省部分地方政府在招商引資中提出了資源入股、項目分成、捐款、項目配套投資、提前支付項目保證金、約定屋頂租金等投資條件，增加了項目的非技術成本投資，導致項目收益進一步降低，投資開發企業的投資意愿大打折扣。部分地方政府的整縣屋頂分布式光伏發電項目的招標要求如表2所示。

3.3? 整縣屋頂分布式光伏發電項目點多量小，屋頂資源參差不齊，企業開發的協調難度大

多數縣（市、區）的黨政機關、學校、醫院等公共建筑屬于“點多量小”，且建設年代久遠，屋頂已不具備安裝光伏發電系統的條件。同時，地方政府招商引資后的配合支持力度不夠，導致投資開發企業需花費大量人力、物力對當地的屋頂資源進行摸排，并需要花大量時間與各屋頂業主商談合作模式，進一步降低了投資開發企業的投資意愿。

3.4? 部分地區電網的網架結構薄弱，難以滿足整縣屋頂分布式光伏發電的規?；_發

部分縣（市、區）電網的網架結構薄弱，電網存在線路嚴重老化、變壓器容量受限等情況，不具備戶用光伏發電的接網條件，制約了整縣屋頂分布式光伏發電的規?；_發。

4? 分布式光伏發電項目開發過程中存在的問題及困難

由于分布式光伏發電項目主要建設在屋頂，與地面光伏電站相比，無需辦理環保、水保、安全等各項專篇，且節省了變電站部分設備及集電線路的投資，使其初始建設投資比地面光伏電站的約低0.3～0.5元/W；同時，分布式光伏發電系統所發電量可自用，可抵扣更高額的電費支出，使其自身的收益率比地面光伏電站的高。

分布式光伏發電項目的特點是點多量小，發電、用電并存，涉及利益相關方眾多，導致不確定因素較多，且收益分配方式多樣。投資開發企業在分布式光伏發電項目的實際開發推進過程中面臨一些問題及困難，下文進行詳細描述。

4.1? 項目業主訴求過高，導致項目收益率達不到投資開發企業內部要求

分布式光伏發電項目因用戶自用電比例、自用電價、屋頂條件不同，導致各項目的經濟性也不同。部分項目業主不考慮項目本身的實際情況，過分訴求項目收益分成，使項目收益率無法滿足投資開發企業內部要求，從而導致項目無法推進。

4.2? 項目競爭者較多

屋頂資源好、自用電量大、電價高的工商業廠房是各投資開發企業必爭之地。由于該類工商業分布式光伏發電項目的投資開發企業較多，競爭較為激烈，業主可對投資開發企業進行比較，從而選擇能提供最大利益的投資開發企業。針對分布式光伏發電項目，五大發電集團及部分電力投資開發央企已將資本金內部收益率要求降低至6.5%～7.5%，從而能給業主提供更大的優惠。

4.3? 項目數量眾多且區域分散，運維和安全管理的難度較大

以云南省某縣屋頂分布式光伏發電項目的開發為例，縣（市、區）黨政機關、村委會、學校及醫院等公共建筑共約100多處，再加上數量較多的農村居民住宅屋頂，項目后期的運維管理難度將進一步加大。地面光伏電站通常建設在距離居民區較遠的區域，而分布式光伏發電項目通常與居民區近在咫尺，安全管理的難度也較大，若項目出現意外，會給居民的人身及財產安全帶來極大威脅。

4.4? 項目前期的開發周期較長，業主耐心有限

分布式光伏發電項目的備案程序已簡化，免除了發電業務許可、規劃選址、土地預審、水土保持、環境影響評價、節能評估及社會風險評估等支持性文件。項目外部審批流程的簡化使項目建設周期大幅縮短，但當前央企、國企等投資開發企業的項目內部決策流程較長，制約了項目的快速推進。

5? 分布式光伏發電項目的開發建議

在“雙碳”目標背景下，中國一直在加快構建以光伏發電、風電等新能源發電方式為主體的新型電力系統。國家在《“十四五”可再生能源發展規劃》中明確提出：堅持集中式和分布式開發并舉，推動建設一批重大可再生能源基地，大力支持分布式新能源發展?！对颇鲜】稍偕茉窗l展“十四五”規劃》中提出，要優化布局，全面有序推動風電、光伏發電的開發。計劃以整縣屋頂分布式光伏發電、產業園區分布式光伏發電和多場景應用分布式光伏發電為重點，建設分布式光伏發電裝機容量600萬kW。

根據以上背景，結合在分布式光伏發電項目開發過程中遇到的問題及困難，針對投資開發分布式光伏發電項目提出以下建議。

5.1? 利用好企業自有產權屋頂，加快分布式光伏發電項目建設

當前，云南省分布式光伏發電項目的投資開發企業大多為各大央企、國企，此類企業自身就擁有多個產業園區、物流園區、各類工業廠房等，且屋頂產權清晰，耗電量較大，因此，利用此類廠房建設分布式光伏發電系統，經濟效益明顯。建議此類企業利用好自有產權屋頂，協調統籌資源，加快分布式光伏發電項目的建設。

5.2? 積極與大型工業園區、大型工業廠房的業主洽談合作

優先選擇資信較好、廠房資源豐富的國有企業、上市公司作為合作對象。合作模式建議采用成立合資公司的模式開展，如此一是可以共同分擔項目風險，二是可以排除其他項目競爭者。

5.3? 結合鄉村振興戰略，在條件利好的情況下適時推進整縣屋頂分布式光伏發電項目的開發

整縣屋頂分布式光伏發電項目的開發著重關注在地方政府的配合支持力度，以及利益訴求方面，在利益訴求能夠滿足投資開發企業項目收益率要求的情況下，建議盡快推進整縣屋頂分布式光伏發電項目的開發。

5.4? 建立遠程集控中心

隨著投資開發企業后續光伏發電項目的陸續開發建設，分布式光伏發電項目的運維、安全管理難度將進一步加大，建設遠程集控中心可有效提高項目的安全生產管理效率，減少項目的人工運維成本。

5.5? 優化內部決策流程，加快項目推進

與集中式光伏發電項目不同，分布式光伏發電項目的外部審批流程已大幅簡化，項目前期更多的是與屋頂業主進行項目談判，建議投資開發企業合理設置分布式光伏發電項目的投資決策流程，簡化內部立項程序，加快推進項目落地實施。

6? 結論

分布式光伏發電項目是實現“鄉村振興”和“雙碳”戰略目標的重要舉措，對推動中國的能源轉型、保障電力供應、降低用電成本都具有十分重要的意義。云南省的太陽能資源較為豐富，分布式光伏發電的可開發裝機規模較大，運用場景廣闊。本文首先對中國分布式光伏發電的發展現狀進行了梳理，然后對云南省分布式光伏發電的發展現狀進行了分析，并對制約其開發的主要因素進行了剖析，最后對投資開發企業在分布式光伏發電項目開發推進過程中面臨的問題及困難進行了總結，并給出針對性地開發建議。積極推動云南省分布式光伏發電項目的建設，從而可降低傳統化石能源的用能比例，構建當代農村與城市綠色低碳能源體系，具有較強的經濟效益及社會效益。

在分布式光伏發電項目的開發大潮中，各投資開發企業應對項目開發的制約因素進行合理研判，不斷探索項目合作模式，在確保自身收益的同時也能為利益相關方帶來效益，從而實現多方互利共贏。

[參考文獻]

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