“三權分置”改革促進鄉村治理有效的路徑與邏輯——基于湖南鵲村的經驗考察

梁偉

“三權分置”改革促進鄉村治理有效的路徑與邏輯——基于湖南鵲村的經驗考察

梁偉a,b

（北京工業大學 a.文法學部；b.北京社會管理研究基地，北京 100124）

通過農地“三權分置”改革促進鄉村治理有效，是實現鄉村振興的重要抓手。以湖南鵲村土地合作經營模式為例，探討農地“三權分置”改革重構鄉村治理的實踐過程及其內在機理。農地“兩權分離”的制度安排造成村治主體能力不足、村莊治理資源匱乏和治理規則失效等鄉村治理困境。農地“三權分置”改革是對鄉村治理困境的積極回應，其促進了村治主體能力提升、治理資源集聚和治理規則重塑，從而實現了鄉村治理有效。研究發現，鄉村治理重構的關鍵是再造集體治理能力，這涉及資源配置能力和組織動員能力兩個方面?！叭龣喾种谩备母锿ㄟ^產權結構調整提升集體的資源配置能力，通過激活村莊利益關聯和政治關聯強化集體的組織動員能力，實現了集體治理能力再造。

鄉村振興；“三權分置”；村社集體；集體治理能力；治理有效

一、問題的提出

集體土地產權是我國農村土地產權安排中最為重要的組成部分，是鄉村治理的重要基礎[1]。集體土地產權的變化必然引起鄉村治理轉型，而變遷的過程和結果卻具有多樣性[2]。20世紀70年代末期以來，家庭聯產承包責任制使農村土地由單一產權向“兩權分離”轉變，農民獲得了土地的承包經營權，生產積極性大為提高。土地產權改革導致“政社合一”的人民公社體制瓦解，國家迫切需要解決基層治理“真空”問題，村民自治制度應運而生，形成了“鄉政村治”的鄉村治理格局。村民自治制度實施伊始，“兩權分離”的產權格局為鄉村治理提供了有力支持，但是隨著工業化和城鎮化的深入發展，大量農村勞動力進城務工經商，“兩權分離”的產權格局難以適應經濟社會的變遷，難以為鄉村治理提供支持，使得基層治理能力呈現逐步弱化的趨勢。2014年中央一號文件正式提出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”①，拉開了我國農地“三權分置”改革的序幕。在農地“三權分置”改革的背景下，如何促進鄉村治理有效成為基層治理的新問題。黨的十九大報告提出“鄉村振興”戰略后，國家明確將“治理有效”作為鄉村振興戰略的一項基本要求。因而如何借助農地產權調整的契機促進鄉村治理有效，是事關鄉村振興戰略目標實現的重要議題。

學界關于農地“三權分置”的研究主要圍繞宏觀制度層次和微觀實踐層次展開。在宏觀制度層次，經濟學、法學等學科的學者重點討論了農地“三權分置”中的三權關系、法理意義和制度困境。農地“三權分置”制度創新的內容是建立土地集體所有權、土地農戶承包權和土地經營權的“三元產權結構”[3]，借此為獲得土地經營權的市場主體“松綁”，以優化農業經營結構[4]。但是，農地“三權分置”在制度設計層面存在天然缺陷，不同權利主體的利益難以兼顧[5]。在微觀實踐層次上，社會學的學者重點討論了“三權分置”的實踐效果和現實困境[6]。在實踐過程中，培育新型農業經營主體是實現放活經營權的重要手段[7]。隨著農地“三權分置”改革實踐不斷深入，工商資本與基層政府合謀，采取強制的方式推行土地流轉，損害了農民的利益[8]。在農村階層分化的背景下，放活土地經營權有可能制造潛在的社會風險[9]。

以上述研究為基礎，學界進一步將農地“三權分置”改革置于農地產權改革與鄉村治理關系的討論之中展開分析。農地產權改革與鄉村治理的關系是一個經典問題，農地產權與鄉村治理存在關聯機制[10]，農地產權變革通過經濟、社會和政治的復雜過程與基層治理秩序聯結在一起，重塑了鄉村秩序[2]。農村集體產權具有重要的治理內涵，涉及集體產權的各類改革將對農村基層治理產生影響[10]。農地“三權分置”是對“兩權分離”背景下基層治理困境的回應，因而必將深刻改變基層治理秩序[11]。農地“三權分置”改革可以引領鄉村治理的政治方向，創造重塑鄉村治理主體的條件，提供鄉村治理機制創新的機遇，從而促進鄉村治理現代化[11]。具體而言，一方面，農地“三權分置”改革可以實現集體所有權的管理功能、承包權的保障功能和經營權的財產功能，“三重復合功能”夯實了鄉村治理的基礎[12]。另一方面，農地“三權分置”改革以夯實農民集體土地所有制為基礎發展集體經濟，最終促進鄉村治理現代化[13]。當然，“三權分置”改革也可能引起村莊社會結構變動，給村莊社會帶來不穩定因素，進而對鄉村治理的目標和效用產生影響[14]。

上述研究具有一定的啟發意義，但是仍然有進一步討論的空間：第一，既有研究認為“三權分置”改革將深刻影響鄉村治理秩序，同時肯定了農地“三權”對于鄉村治理的基礎性作用，但是對于農地“三權分置”改革形塑鄉村治理秩序的內在機理缺乏深入討論；第二，大多數研究更加關注農地“三權”的功能及其治理效能，但忽視了“三權分置”改革過程的治理性與動員性。農地產權改革既是產權調整的過程，也是社會動員與農民組織化的治理過程，這也是理解農地“三權分置”改革促進鄉村治理有效的重要維度。筆者所在團隊在全國農村調研發現，農地“三權分置”改革催生了新的利益主體和利益訴求，改變了鄉村的利益結構和資源配置規則，促使鄉村社會獲得了較強的自主治理能力。

基于既有研究不足，本文提出“集體治理能力”的概念，以此理解農地產權制度改革的治理效能，尤其是農地“三權分置”改革促進鄉村治理的實踐路徑及內在邏輯。鄉村治理離不開三個要素：一是治理主體的個人能力，即治理主體是否具備處理村莊事務的行為能力；二是治理資源，即集體經濟、集體土地等用于協調村民利益與權力關系的資源；三是治理規則，即協調行為主體之間利益與權力關系的基本原則。農地“三權分置”改革既涉及農民與集體的經濟關系，同時也涉及農民的群體性活動，在實踐中必然涉及農民與集體的資源配置及其權力關系。通過村社集體的協調運作，農地“三權分置”生成集體治理的面向。在上述過程之中，鄉村治理主體、治理資源和治理規則都在一定程度上發生了重構，鄉村治理的實踐形態被改變。本文認為，集體治理能力是理解產權制度改革形塑鄉村治理的關鍵因素，這一概念反映了村社集體作為實體性力量參與鄉村治理的過程。集體的資源配置能力和組織動員能力構成了集體治理能力的核心內涵，缺少任何一種要素都有可能導致集體治理能力的下降，進而影響鄉村治理的形態與效能。當集體治理能力較強時，不同利益得以調和進而使多元參與主體采取聯合行動[15]。相反，當集體治理能力較弱時村社集體就難以協調內部利益，集體行動便難以達成，產權制度的實踐效能將會弱化。

為了便于論述，本文以湖南鵲村②的土地合作經營模式為案例展開分析。鵲村位于湖南省長沙市遠郊區，交通條件相對便利。鵲村下轄20個村民小組，共計4 321人，村域面積6.31平方公里，耕地面積4 205畝。鵲村是典型的落后農業村，村莊缺乏發展資源，村莊治理相對渙散。2014年前后，在國家政策指引和村民的共同努力下，鵲村走出了一條以“三權分置為基礎、適度規模經營為導向”的農村改革之路，極大地改變了村莊面貌，并且促進了鄉村治理重構。

二、農地“兩權分離”背景下的鄉村治理困境

1978年以后，我國開始探索并逐步實施家庭聯產承包責任制，農地產權制度呈現為集體土地所有權與承包經營權相分離的制度形式，農戶獲得了土地承包經營權并自主經營承包地。隨著工業化、城鎮化和市場化的深入發展，勞動力持續向城市轉移，農地“兩權分離”越來越難以適應經濟社會的變遷，同時也造成了諸多鄉村治理困境。本文將從鄉村治理的主體、資源和規則這三個維度展開討論。

（一）村治主體能力困境

農地“兩權分離”的制度安排下，土地所有權屬于村社集體，土地承包經營權則分散在農戶手中。從當時的生產力水平來看，這個制度安排實現了“公平”與“效率”統一，極大地促進了農村經濟的發展[16]。隨著城市化和工業化的不斷發展，越來越多的農民向城市轉移，“兩權分離”的制度安排難以適應人地關系的變化，土地資源的配置效率降低，這在一定程度上引發了村治主體能力不足的問題。

1981年，湖南省全面推行了家庭聯產承包責任制，鵲村的農地產權制度逐漸形成集體土地所有權與承包經營權相分離的“兩權分離”格局。在農村人地關系高度緊張的背景下，“兩權分離”的制度安排使得鵲村農戶獲得土地承包經營權，農民的生產積極性大幅提高，農業產出大幅度增加，農民收入快速增長。但是20世紀90年代中期以后，隨著農業稅費越來越重以及工業化與城市化進程開始加速，鵲村的農村勞動力逐漸向長沙市區及東部沿海發達地區轉移。在村莊人口大量外流的背景下，鵲村的人地關系面臨重構問題，但是“兩權分離”的農地制度極大地阻礙了土地資源的高效配置，尤其是限制了農業規模經營的發展，農業經營的收益難以滿足農民家庭的生活需求。村莊中的青壯年勞動力幾乎全部外出務工，老年人和婦女成為鄉村社會的主要群體。

伴隨著青壯年勞動力向外轉移，鵲村的村治主體也逐漸老齡化和去精英化。一方面，村干部的年齡普遍超過了50歲，村干部大多是因為種種原因無法外出的中年農民。中年農民雖然能夠維持村莊治理的基本秩序，但是文化程度普遍不高，缺乏帶動村莊發展的能力，難以改善村莊落后衰敗的面貌。正因為村干部戰斗力不足，鵲村被當地政府列為“軟弱渙散村”。另一方面，由于能力較強的青壯年勞動力大多外出務工，鵲村找不到合適的人接任村干部。地方政府不得已只能返聘已經退休的村干部繼續主持村莊治理工作?？傊?，在人口流動的過程中，鵲村逐漸成為“留守”村莊，村莊面臨治理主體能力不足的困境。

（二）治理資源匱乏

土地是鄉村社會最重要的資源，也是鄉村治理的經濟基礎。1978年以后，土地產權走向了土地所有權與土地承包經營權分離的地權安排。由于改革初期過多地強調“分”而弱化了“統”的功能[17]，集體土地所有權弱化，基層治理的經濟基礎大為弱化，直接導致了村社集體治理能力的下降。

自稅費改革以后，鵲村逐漸失去了對集體土地“統”的能力，難以發揮調整承包地進而提高土地資源使用效率的功能，同時也失去了對集體資源配置的能力。首先，鵲村對承包地的配置能力弱化。2015年，鵲村的農業經營主體主要是60歲以上的老年人，以及少數不能外出的中年勞動力。隨著老年人年齡的增大以及農業生產成本增加，越來越多的農民選擇將土地流轉出去。但是由于土地過于細碎而難以整合起來，土地拋荒的問題日益嚴重。其次，鵲村對集體資源的配置能力弱化。在實施家庭聯產承包責任制后，鵲村將集體資產全部分到了農戶手中，因而嚴重缺乏村莊治理的集體資源，只能依靠國家的轉移支付和項目資源。國家資源下鄉需要配套部分資金，鵲村只能通過負債的方式承接國家資源，由此產生了近200萬的村級債務。由于上述兩方面的原因，細碎的土地資源逐漸成為“沉睡的資本”，難以實現經濟價值，進而也難以為村莊治理提供資源。

“兩權分離”的產權安排下，農民與村集體之間的利益關聯弱化，村社集體逐漸喪失了組織與動員農民的能力，這進一步減少了村莊治理的政治資源。稅費改革以后，鵲村不再向農民收取農業稅費，同時也不再需要承擔公共品供給的義務。村干部沒有了向農民收取農業稅費的壓力，因而也沒有了回應農民需求的強大動力，村干部消極應對農業生產的公共品供給問題，一家一戶不好辦或一家一戶辦不好的公共事務基本停滯。

（三）治理規則失效

基層治理必須建立在行之有效的制度規則之上才能實現有效治理。鄉村社會的變遷、市場經濟的發展以及“經濟理性”價值觀念向鄉村社會的滲透，使得傳統的以地緣、血緣為基礎的宗族結構和權威結構趨于瓦解[18]，難以持續維護基層治理秩序。與此同時，以土地所有制為基礎的村社集體制度，也受限于“兩權分離”的產權安排而難以支持鄉村治理的規則體系。

鵲村是典型的原子化村莊。一方面，村莊內部的血緣聯結較弱。鵲村內部有5 ～ 6個大姓，各個姓氏的人口規模為600 ～ 700人，但是姓氏內部的社會關聯較弱，除了親戚之外很少接觸。另一方面，村民小組是本地農民的社會交往和行動單位，小組內部是一個熟人社會，農民在長期的交往中形成一套完整的規則體系。鵲村各個村民小組內歷來有互助傳統，分田到戶后農民仍然能夠組織起來開展公共建設。21世紀以來，隨著工業化、城鎮化的推進，鵲村進城買房的農民越來越多，進城農民在城市中生活工作，鄉村社會的交往方式發生極大變化，村莊社會關聯呈現逐漸弱化的趨勢，傳統規則的作用不斷弱化。與此同時，“兩權分離”的制度安排進一步弱化了村民之間的利益關聯，村莊社會高度原子化和松散化，以農村基本經營制度為基礎形成的治理規則失效。自1998年第二輪土地承包以后，鵲村再未調整過土地，農民之間的利益關聯被弱化，農民的生產生活大多局限在家庭范圍之內，基于利益關聯形成的公共規則不再發揮作用。鄉村治理越來越依靠自上而下的行政規則輸入，而這與鄉村社會的不規則性相抵觸，經常遭遇實踐困境[19]。

總之，在鄉村社會快速變遷的過程中，“兩權分離”的產權制度安排難以適應鄉村治理的需要，甚至進一步加劇了村治主體的能力困境、治理資源的匱乏困境以及治理規則的失效困境，使得鄉村社會逐漸喪失了集體治理能力，越來越依靠國家權力和資源的支持。

三、農地“三權分置”背景下的鄉村治理重構

（一）農地“三權分置”改革的經驗呈現

農地“兩權分離”的核心問題是，在土地流轉進程加快的背景下，穩定承包經營權實際上成為“鎖定”土地的產權安排，不利于提高土地資源的利用效率，進而造成了治理層面的連鎖反應。2014年前后，為了突破村莊發展瓶頸和克服治理困境，鵲村多位村莊精英聯合成立鄉賢會，并邀請在外地發展的經濟能人Z回村擔任黨支部書記，從而帶領村民改變鵲村的落后面貌。在Z書記的帶領下，鵲村走上了以農地“三權分置”改革為核心的“土地合作經營”發展模式③。

從2014年開始，鵲村的村干部入戶600余次，深入了解村民的土地流轉意愿。村干部發現，村民大多支持土地流轉?；诖?，村社集體決定成立土地合作社，并動員村民將承包地流轉給合作社，農戶繼續擁有土地承包權，土地合作社獲得土地經營權。村社集體快速推進土地流轉進程，在2015年底時實現全村17個小組的3 200畝土地集體流轉到合作社。鵲村在不改變家庭聯產承包責任制的前提下，將農戶的經營權集中到土地合作社，土地合作社因而能夠靈活地流轉土地，實現農地“三權分置”。土地合作經營的目的在于促進農業規模經營和特色農業發展，但這需要配套相應的農業基礎設施從而提升農業生產效率，以便實現穩定經營。在地方政府的支持下，鵲村利用涉農資金對2 300畝農田進行平整，形成5～10畝/塊、50～100畝/片的基本農田格局，而后再將連片劃塊的農田流轉給農業經營主體。除此之外，村黨支部書記Z積極向上級部門爭取各類農村建設和農業發展項目，不斷完善農業基礎設施。鵲村整合農業項目、各級涉農財政投入等資金1 000余萬元，為農業規?；洜I和機械化生產奠定了客觀條件。在此基礎上，鵲村將土地組織化流轉給農業經營主體，發展現代農業。在村干部的動員下，一批經濟精英流轉土地發展特色農業，經營規模達到了2 600畝。在村社集體統籌和村莊精英的引領下，鵲村形成了“以水稻種植為主的農業規模經營+以種植養殖為主的特色農業經營+小農戶經營”的多元農業經營格局。

（二）農地“三權分置”改革與鄉村治理重構

鵲村通過土地合作經營推動農地“三權分置”改革，實現了土地資源的高效使用和現代農業的迅速發展。更為重要的是，農地“三權分置”改革改變了村莊的權力結構、資源配置和利益結構，從而重構了鄉村治理的實踐形態。

1．集體組織建設與村治主體能力提升

從治理主體的角度來看，農地“三權分置”改革的多重運作促進了集體組織建設，也克服了村治主體的能力困境。首先，農地“三權分置”改革催生了新的集體經濟組織，這一集體經濟組織可以成為鄉村治理的重要載體。鵲村開展農地“三權分置”的重要舉措是成立土地合作社，土地合作社的性質是農民集體的經濟組織，具有管理農戶承包地的實質性權限，因而能夠對農民經營行為和農民土地利益進行有效調控，對全體入社農民的利益負責。從組織間關系來看，土地合作社在村級組織的領導下開展經濟行為，并且村黨支部書記作為土地合作社的理事之一參與土地合作社的日常管理。其次，農地“三權分置”改革吸引了村莊經濟精英回流，強化了村級治理力量。農地“三權分置”改革放活了土地經營權，使承包地能夠以整合連片的方式流轉，大大提高了土地資源的使用價值，這對市場主體形成了較大的吸引力。鵲村為了保障本村農民的土地權益，優先將土地流轉給本村農民，從而吸引了經濟精英回村發展現代農業。經濟精英的特點是社會關系廣、經濟資本相對雄厚，他們具有較強的農業經營動力和穩定的農業生產預期，更愿意通過農業經營獲得體面的收入。經濟精英回村發展后，其經濟利益高度嵌入村莊社會，具有配合村級組織開展治理工作的動力。經濟精英成為村莊治理的結構性力量，在村莊治理事務上發揮著重要作用。

“三權分置”改革的背景下，村莊發展機會增多，越來越多的經濟精英回流鄉村并且加入村干部隊伍，強化了村治主體的治理能力和經營能力。農地“三權分置”改革后，鵲村的工作重心便轉向了產業發展和農業生產服務，因而對村干部的經營能力和治理能力提出了更高的要求。在此背景下，經濟精英逐漸被吸納到村干部隊伍中來。鵲村現有村兩委干部7名，其中4名村干部是農地“三權分置”改革后回村的經濟精英。經濟精英具有擔任村干部的積極性，是因為他們對村莊的價值認同。村莊是一個自運行系統，在歷史綿延中形成的集體認同激勵著村莊精英的自我實現[20]。正如部分經濟精英所言，“我們都是正能量的人，我們這一輩人都是土生土長的人，做些事有點成就感”。

2．土地價值激活與治理資源累積

農戶將土地經營權流轉到土地合作社以后，土地合作社便對細碎分散的承包地進行整理與整合，從而改變了細碎分散的土地利用格局，土地資源的使用價值大大提高，土地流轉租金隨之大幅上漲。在“三權分置”改革以前，鵲村的土地流轉租金只有100元/畝。在“三權分置”改革后，鵲村的土地租金上漲到了300元/畝，特色產業用地的土地租金達到了600元/畝。土地使用價值上漲為鵲村帶來十分可觀的經濟收益。以2020年為例，鵲村的土地流轉租金達到了130萬元。

土地經濟價值提升對于村莊治理重構無疑具有重要意義。一方面，土地價值的激活為集體提供了公共治理資源。農村土地屬于農民集體所有，因而土地利益也應當歸農民集體。在農地“兩權分離”的背景下，集體土地由農戶承包經營，村社集體無法從土地使用中獲取利益，進而也無法提供農業生產的公共物品。在開展“三權分置”改革過程中，鵲村充分考慮了村社集體在利益分配中的主導地位。土地合作經營過程中，土地流轉收益分為兩部分：一部分用于農民分紅，包括每年一次的固定分紅和三年一次的二次分紅，固定分紅按照“有人有田300元/畝、有人無田或有田無人150元/畝”④，二次分紅則根據收益盈余進行分配；另一部分用于公共生產服務和基礎設施建設，這部分資金便成為村社集體的治理資源。另一方面，土地資源的經濟價值提升后，村社集體也能在農業經營中獲得收益機會，增加集體經濟收入，從而為鄉村治理奠定堅實的經濟基礎。鵲村與經濟精英合作成立農業發展有限公司，向農業經營主體提供現代化的農業生產服務，比如農機服務、農技服務、糧食加工服務等。按照土地合作協議，村級組織以國家項目資金入股農業發展有限公司，每年獲得投入資金的5% ～ 7%的分紅收益。此外，村社集體還積極入股特色產業發展基地，同樣每年從特色產業基地獲得投入資金的5% ～ 7%的收益回報。據村干部粗略計算，鵲村的集體經濟收入已經達到102萬元。集體經濟迅速發展的直接影響是，村級組織獲得了大量可供使用的村莊治理資源。這些資源不僅可以用于村莊建設，還能用于落實村莊治理事務，解決鄉村治理中的諸多問題。

3．利益關系嵌入與治理規則重塑

“三權分置”改革對鄉村治理的影響還體現在鄉村治理規則上。在農地“兩權分離”的背景下，農戶自主經營村社集體的承包地，這導致了農戶與村社集體之間缺乏利益關聯。農地“三權分置”改革的過程也是重建利益關聯的過程。在利益關系調整的過程中，村社集體實現了鄉村治理規則的重塑。

從鵲村的情況來看，1995年第二輪土地承包以后，鵲村再未調整過承包地，農民的土地利益被長期鎖定。經過數十年的變遷，鵲村人口發生了較大變化，原有的土地利益分配格局已經難以適應現時期的人口結構。具體表現為：有的農戶第二輪土地承包時勞動力較多因而獲得了較多的承包地，但是此后家庭人口減少，呈現地多人少的現狀；有的農戶第二輪土地承包時勞動力較少因而獲得較少的承包地，但是家庭人口明顯增加，呈現人多地少的現狀。由于上述原因，在鵲村開展土地合作經營之前，不少農民對現有農業經營與利益分配格局不滿，由此引發了諸多治理矛盾和土地糾紛。農地“三權分置”改革最為關鍵的環節是動員農戶將土地經營權流轉到土地合作社，但這不僅是土地經營權的變動，更涉及土地利益的再分配。土地利益再分配意味著村莊利益矛盾和治理梗阻得以清理，村莊內部的利益關系得以理順。土地合作社能夠作為村莊的利益樞紐發揮整合作用，其關鍵在于理順農民的利益關系，使村社集體重新成為農民利益共同體并且重塑治理規則。一方面，2014年開展土地合作經營時，農民以此為契機要求重新調整土地利益格局，從而保證利益分配的公平性原則。針對上述問題，村干部召開600多次會議了解農民的實際需求。經過村級組織和社區精英的協商，村社集體確立了“動賬不動地”的土地利益再分配方案。所謂的“動賬不動地”，指的是農戶的土地承包權和土地承包面積仍然保持不變，村社集體對農戶承包地進行確權，充分保障農民的土地權益；與此同時，農戶將土地經營權以入股的形式流轉到土地合作社，土地合作社通過統一經營獲得農業經營收益，在充分考慮村社集體成員的動態變化以及第二輪土地承包時的成員資格的基礎上，分配土地經營收益。上述方案既穩定了農戶的土地承包權，又保證了全體農民能夠公平地獲取集體土地的經濟收益。另一方面，土地利益分配過程塑造了村莊治理的民主性原則。在土地利益再分配的過程中，鵲村始終堅持村民自治的基本原則，尊重最大多數農民的意見。通過反復開會協商討論并且根據不同農民的需求制定利益分配方案，最終以少數服從多數的原則表決通過了村級組織提出的利益分配規則，在此基礎上，鵲村理順了農戶之間、農戶與村社集體之間的利益關系。

四、再造“集體治理能力”：鄉村治理重構的內在邏輯

結合鵲村的經驗來看，農地“三權分置”改革不僅實現了土地產權的重新配置，并且促進了鄉村治理的重構，即村治主體的能力提升、治理資源的集聚以及治理規則的重塑。那么，農地“三權分置”改革促進鄉村治理重構的內在邏輯是什么？本文認為，鵲村的“三權分置”改革不僅是三權分立的過程，更是再造集體治理能力的過程，這是農地“三權分置”改革促進鄉村治理有效的關鍵所在。集體治理能力主要受制于兩個因素，一個是村社集體的資源稟賦，或者說村社集體自主配置資源的能力，另一個是由資源配置引發的組織動員能力，二者共同決定了村社集體對村莊治理結構與社會變遷的調適過程[21]。鵲村的農地“三權分置”改革恰恰提升了村社集體的資源配置能力和組織動員能力，從而再造了集體治理能力。

（一）通過產權調整強化集體的資源配置能力

鵲村農地“三權分置”改革的核心思路可以概括為“強化集體土地所有權、保障農戶土地承包權、放活土地經營權”。強化集體土地所有權通過土地合作社統籌管理承包地實現，保障土地承包權通過承包地確權實現，放活經營權則通過土地合作經營實現。鵲村的“三權分置”改革可以看作是村社集體在保障農戶土地承包權的基礎上，通過土地合作經營實現土地經營權再組織化，從而強化集體土地所有權的過程。這一過程堅持了集體土地所有制，并且強化了村社集體的資源配置能力。

在農地“三權分置”改革中，成立新型集體經濟組織是對集體土地所有權的強化，也是對村社集體資源管理能力的提升。具體來說，土地合作社通過兩個方面強化了村社集體的資源管理能力：其一，土地合作社具有集體土地資源管理的權限。在“三權分置”改革過程中，鵲村建立了土地合作社并動員農戶將土地經營權流轉給土地合作社，使得土地合作社能夠對集體土地進行統一管理。村社集體具備了雙重身份，即集體土地的所有權人和農戶經營權的代理人，因而獲得了管理承包地的雙重賦權：一方面，集體土地所有權本身賦予了集體土地管理權能；另一方面，農戶將土地經營權流轉給村社集體后，村社集體必須承擔管理和維護承包地以及修建農業基礎設施的義務?；诖?，土地合作社能夠自主流轉承包地，利用既有資源對承包地進行整合、調整和出租，自主修建農業基礎設施。反過來，村社集體承擔了對承包地和農業基礎設施的管理權能和維護義務，因而也獲得了實質性的資源管理能力。其二，土地合作社具有土地經營收益的管理權限。農民將自己的承包地流轉給土地合作社，實際上是將承包地的經營權流轉給合作社。在此基礎上，土地合作社對分散的經營權進行整合，同時通過整體流轉的方式租給農業經營主體。在上述過程中，土地流轉租金由土地合作社管理，并且合作社還要根據村莊制定的利益分配方案發放土地租金和分紅，村社集體借此機會獲得了管理和再分配農業經營收益的能力。此外，村社集體通過土地確權的方式穩定了農戶的土地承包權，有利于強化農民的集體價值認同，提升村社集體統籌的合法性。鵲村的土地合作經營模式中，土地承包權更接近于土地收益權，即集體成員可以通過土地承包權獲得分紅收益。在土地合作經營之前，為了打消農戶流轉土地經營權的顧慮，村社集體率先開展承包地確權工作，保障農戶的土地承包經營權。承包地確權給農民吃了一顆“定心丸”，強化了農民的集體成員資格，村社集體由此獲得了農民的高度認可，進而能夠在統籌管理集體資源的過程中獲得農民的普遍支持。

（二）通過雙重關聯強化集體的組織動員能力

農地“三權分置”改革的過程可以看作是農民組織起來共同發展村莊的過程，這是以農民作為一個整體為前提的[22]。從前文的分析可以看出，鵲村在開展農地“三權分置”改革過程中，實現了基于村莊整體利益的高度整合。鵲村的農民雖然高度分化，但是他們的利益指向具有一致性，即改變現有地權配置形態和農業生產結構，以提高農地資源配置效率和農業經營收益。在共同的利益指向下，村莊內部形成了基于利益關聯和政治關聯的整合形態，并在此基礎上形成了農民組織化的機制。上述農民組織化機制的建立，恰恰是再造村社集體組織動員能力的關鍵。

在長期“去集體化”的制度變遷背景下，村社集體存在的經濟基礎被弱化[22]，而鵲村通過改革重新強化了村社集體的經濟屬性。鵲村通過土地合作經營的方式建立了村社集體的利益關聯，使村社集體重新成為實體化的利益共同體。鵲村將農戶手中的土地經營權流轉出來進而整合到土地合作社，使村社集體的經濟屬性實體化，重建了村社集體與農戶、農戶之間的利益關聯。農戶自愿以村社集體為核心形成利益共同體，共同致力于促進農業發展和維護村莊整體利益。在此過程中，集體土地所有權、土地承包權和土地經營權分置，村社成員平等享有土地收益的權利，農戶的經濟利益深深地與村社集體捆綁在一起。鵲村建立利益關聯的過程催生了村社集體的政治關聯。以農地“三權分置”為基礎的土地合作經營，在不改變家庭聯產承包責任制的情況下，通過保障不同農戶的成員權、土地收益權以及再分配土地流轉收益，整合了村莊農戶的土地利益訴求。上述過程不僅是經濟利益整合的過程，更是村莊政治激活的過程。農地“三權分置”改革是涉及全體農民切身利益的公共性事件，因而在具體實踐過程中需要將全體農民動員起來，圍繞具體的利益分歧展開激烈的政治博弈，最終通過民主決策的方式形成農地“三權分置”的公共意志，形成同意政治的均衡。也就是說，農地“三權分置”改革必然釋放巨大的政治效能，在此過程中村社集體有機會重建全體村民的政治關聯，清理村莊社會中的治理梗阻，恢復村莊集體行動的能力。

農地“三權分置”改革所創造的利益關聯和政治關聯促進了村莊社會整合，進而也為農民組織化奠定了客觀基礎。借助農民與村社集體的利益和政治關聯，村社集體能夠將農民動員起來。鵲村在“三權分置”改革過程中形成了農民的組織動員機制，即村社集體組織與村莊精英引領。村社集體發揮組織作用有其制度合法性和現實合理性。自20世紀80年代以來，村社集體便被賦予了在家庭聯產承包責任制基礎上組織農民、服務農民的制度使命[23]。但是隨著農村人口大量外流，村社集體的組織能力大大弱化，農地“三權分置”改革則為村社集體組織農民提供了新的契機。在鵲村的農地“三權分置”改革過程中，村社集體承擔了整合性組織單元的功能。村干部通過廣泛的社會動員，促使村社集體內部形成了公共利益，為農民組織化奠定基礎。與此同時，村干部通過動員村莊精英的方式加快農民組織化進程。村莊精英是農村社會中影響比較大的人物，他們都是熱心公共事業的“正能量的人”[24]。村社集體組織農民從而推動農地“三權分置”改革高度契合村莊整體利益，因而村莊精英愿意幫助村社集體開展上述工作。村莊精英參與的方式主要有三種：一是積極發揮帶頭示范作用。在農地“三權分置”改革過程中，村莊精英率先簽訂土地合作經營協議，同時積極參與現代農業發展。二是利用人情、面子等鄉土社會資源開展社會動員，說服普通村民支持村干部。三是推動村莊公共意志形成，農地“三權分置”改革涉及土地利益再分配，農民圍繞著土地利益再分配展開博弈，村莊精英的作用就在于開展動員工作，協調利益分配矛盾。

五、結論與啟示

“治理有效”是鄉村振興戰略的一個重要目標。在國家推動農地“三權分置”改革的背景下，如何通過農地“三權分置”改革促進鄉村治理有效，成為迫切需要回應的學理問題。本文以湘中鵲村的土地合作經營模式為例，重點探討了兩個問題：第一，農地“三權分置”改革形塑鄉村治理的實踐路徑及其內在機理；第二，農地“三權分置”改革促進鄉村治理有效的內在邏輯。

研究發現，土地合作經營是農地“三權分置”改革的重要實踐模式，這一模式通過集體組織建設提升了村治主體的能力，通過土地價值激活實現了治理資源的集聚，通過利益關系嵌入實現了治理規則的重塑，以此推動了鄉村治理重構。既有研究大多認為，農地“三權分置”改革重塑鄉村治理的關鍵是集體土地所有制。本文認為，農地“三權分置”改革不僅是土地集體所有權、土地承包權和土地經營權分置的過程，更是通過制度調整實現集體治理能力再造的過程。集體治理能力包含兩個向度，即集體的資源配置能力和集體的組織動員能力。具體而言，農地“三權分置”改革通過兩種方式再造集體治理能力：一是通過產權調整強化集體的資源配置能力。在農地“三權分置”改革中，鵲村通過土地合作社運作強化了集體土地所有權，進而增強了集體對于承包地的統籌管理能力；與此同時，土地合作經營后村社集體獲得了農民賦予的土地利益再分配的能力。上述兩方面共同強化了集體的資源配置能力。二是通過雙重關聯強化集體的組織動員能力。農地“三權分置”改革理順了三權關系，也理順了農戶之間、農戶與村社集體之間的利益關系，農戶的經濟利益深深地與村社集體捆綁在一起。此外，村社集體借助農地“三權分置”改革的契機將農民動員起來，農民通過集體決策和集體協商形成公共意志和政治關聯。利益關聯和政治關聯的形成使村社集體得以實現了農民組織化，從而增強了集體的組織動員能力。

鵲村的土地合作經營模式對于理解農地“三權分置”改革具有啟示意義：其一，農地“三權分置”本質上是要探索新形勢下集體土地所有制的實現形式。鵲村的土地合作經營模式表明，集體土地所有制具有強大的制度優勢，能夠為農地制度創新提供豐富的可能性。因此，必須堅定不移地堅持集體土地所有制，這是我國農村土地制度改革的基本前提。其二，農地“三權分置”改革不僅是三權分立的過程，更是土地權利重新組織的過程。在這一過程中，應當以強化集體土地所有權、穩定農戶土地承包權和土地經營權組織化為制度變革的主要目標，從而避免土地權利過于分散導致的制度失效問題。其三，農地“三權分置”改革不僅能夠促進土地資源有效使用和集體經濟發展，而且能夠促進村莊治理重構，其關鍵在于再造集體治理能力，從而實現土地制度改革的治理效能。

① 中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》[EB/OL].農業農村部官網，http://www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201401/ t20140121_3743917.htm.

② 依照學術慣例，已對文中人名和地名作匿名處理。

③土地合作經營指的是，農民按照自愿原則將承包地經營權入股合作社，土地合作社再將整合的承包地流轉給農業經營主體，并對土地流轉收益進行統一分配。

④ 人口和土地各占50%的比例，各為150元。有人有田指的是，第二輪土地承包（1995年）時分到承包地且人口在村；有田無人指的是第二輪土地承包時分到承包地但是人不在村（過世、外嫁等）；有人無田指的是第二輪土地承包時未分到承包地但是目前在村（新生、嫁入、入贅等）。

[1] 高鳴，蘆千文．中國農村集體經濟：70年發展歷程與啟示[J]．中國農村經濟，2019(10)：19-39．

[2] 楊磊．農地產權變革與鄉村治理秩序：一個農政變遷的分析框架——基于湖北省Z村的個案擴展研究[J]．公共管理學報，2020(1)：84-95．

[3] 肖衛東，梁春梅．農村土地“三權分置”的內涵、基本要義及權利關系[J]．中國農村經濟，2016(11)：17-29．

[4] 劉守英，高圣平，王瑞民．農地三權分置下的土地權利體系重構[J]．北京大學學報(哲學社會科學版)，2017(5)：134-145．

[5] 吳一恒，徐礫，馬賢磊．農地“三權分置”制度實施潛在風險與完善措施——基于產權配置與產權公共域視角[J]．中國農村經濟，2018(8)：46-63．

[6] 朱冬亮．農民與土地漸行漸遠——土地流轉與“三權分置”制度實踐[J]．中國社會科學，2020(7)：123-144．

[7] 李懷．農地“三權分置”下鄉村振興實現的理論、困境與路徑[J]．農業經濟問題，2022(2)：60-69．

[8] 安永軍．政權“懸浮”、小農經營體系解體與資本下鄉——兼論資本下鄉對村莊治理的影響[J]．南京農業大學學報(社會科學版)，2018(1)：33-40．

[9] 于水，王亞星，胡衛衛．農民階層分化視域下農地三權分置研究[J]．河南社會科學，2018(5)：72-78．

[10] 桂華．產權秩序與農村基層治理：類型與比較——農村集體產權制度改革的政治分析[J]．開放時代，2019(2)：36-52．

[11] 祝天智．農地“三權分置”背景下鄉村治理現代化研究[J]．學術界，2021(8)：80-88．

[12] 吳江，李懷．農地產權制度改革演進與鄉村治理走向現代化[J]．新視野，2022(3)：51-58．

[13] 李懷．集體地權整合、農村經濟發展與鄉村治理現代化[J]．新視野，2021(2)：85-91．

[14] 盧新海，張旭鵬．農地“三權分置”改革的政治社會學分析[J]．新疆師范大學學報(哲學社會科學版)，2017(6)：112-120．

[15] 俞可平．治理與善治[M]．北京：社會科學出版社，2000．

[16] 羅玉輝．新中國成立70年農村土地制度改革的歷史經驗與未來思考[J]．經濟學家，2020(2);109-116．

[17] 周振，孔祥智．新中國70年農業經營體制的歷史變遷與政策啟示[J]．管理世界，2019(10)：24-38．

[18] 杜姣．村治主體的缺位與再造——以湖北省秭歸縣村落理事會為例[J]．中國農村觀察，2017(5)：32-45．

[19] 陳鋒．連帶式制衡：基層組織權力的運作機制[J]．社會，2012(1)：104-125．

[20] 王德福．做人之道——熟人社會里的自我實現[M]．北京：商務印書館，2014：98-110．

[21] 杜鵬．鄉村振興戰略下的集體經營機制：類型與比較——基于村莊治理能力的視角[J]．南京農業大學學報(社會科學版)，2021(1)：52-63．

[22] 賀雪峰．如何再造村社集體[J]．南京農業大學學報(社會科學版)，2019(3)：1-8．

[23] 溫鐵軍，羅士軒，馬黎．資源特征、財政杠桿與新型集體經濟重構[J]．西南大學學報(社會科學版)，2021(1)：52-61．

[24] 王海娟．資本下鄉與鄉村振興的路徑——農民組織化視角[J]．貴州社會科學，2020(6)：163-168．

[25] 梁偉．農業轉型的社區實踐與驅動邏輯——基于湘中鵲山村的經驗研究[J]．中國農村經濟，2022(11)：2-20．

Path and logic of “separation of three rights” reform promoting effective rural governance: Based on the experience of Que village in Hunan province

LIANG Weia,b

(a.School of Grammar and Law; b.Beijing Social Management Research Base, Beijing University of Technology, Beijing 100124, China)

Promoting effective rural governance through the reform of “three rights separation” of agricultural land is an important starting point to realize rural revitalization. Taking the co-operative land management model of Que village in Hunan province as an example, the paper discusses the practical process and internal mechanism of the reform and reconstruction of rural governance in the “three rights separation” of agricultural land. The institutional arrangement of “separation of two rights” of agricultural land causes the dilemma of village governance such as insufficient capacity of the main body of village governance, lack of village governance resources and invalidity of governance rules. The reform of the “separation of three rights” of rural land is a positive response to the dilemma of rural governance, which promotes the improvement of the main ability of village governance, the accumulation of governance resources and the reshaping of governance rules, so as to achieve effective rural governance. It is found that the key to rural governance reconstruction is to rebuild collective governance ability, which involves two aspects: resource allocation ability and organizational mobilization ability. The reform of “three rights separation” improves the collective resource allocation ability through the adjustment of property rights structure, strengthens the collective organization and mobilization ability by activating the village interest correlation and political correlation, and realizes the reconstruction of collective governance ability.

rural revitalization; “separation of three rights”; village collective; collective governance capacity; effective governance

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2024.01.009

F323.9

A

1009–2013(2024)01–0072–09

2023－09－13

國家社會科學基金重大項目（22&ZD173）

梁偉（1995—），男，博士，講師，研究方向為農村社會學與鄉村治理。

責任編輯：黃燕妮