農村社會治理共同體:分析維度、基本問題與實現路徑
——基于中西部農村治理實踐的討論

李 祖 佩

(華中農業大學 社會學系,湖北 武漢 430070)

一、問題的提出

2019年1月,習近平總書記在出席中央政法工作會議的講話中指出:“要完善基層群眾自治機制,調動城鄉群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性,打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體?！盵1]同年10月31日,《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出,社會治理是國家治理的重要方面,必須加強和創新社會治理,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[2]。2022年10月16日,習近平總書記在黨的第二十次全國代表大會報告中再次強調,“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[3]。從“社會生活共同體”到“治理能力和治理體系現代化”再到“社會治理共同體”,體現出黨和國家在社會治理領域的理念創新和制度創新。

在學術界,“共同體”研究有著深厚的學術傳統和研究積累。政策導向和學術界研究傳統的共同作用使得社會治理共同體建設成為學者關注的重點議題。既有研究主要從以下方面展開:一是丁元竹[4]、李友梅[5]等學者從政黨理念和國家治理邏輯層面,審視社會治理共同體的理論意義和實踐價值;二是劉瓊蓮[6]等學者以治理現代化和高質量發展為旨趣,厘清社會治理共同體構建的基本原則與評判標準;三是郁建興[7]、文宏[8]、李玲玲[9]等學者以治理現代化內在要求為標準,并結合地方治理實踐中的典型經驗,討論社會治理共同體的實現機制與政策路徑。

既有研究從社會治理共同體多個層面展開研究,昭示了研究推進的方向。首先,因發展階段、社會結構和文化等方面存在差異,中國基層的政治生態和政治發展階段在城鄉之間表現出差異性和非均衡性等特點[10]1。城市社會和農村社會在治理共同體建設中的邏輯重點、維度設置、實現機制和構建路徑等方面不能混為一談。其次,農村社會在治理形態、內部社會結構等方面表現出明顯的區域差異[11]。亦因此,對農村社會治理共同體實現機制的思考,不僅需要建立在微觀實證研究基礎上剖析不同農村社會治理的復雜機理,還需借助扎實的實證研究,審視農村社會治理共同體實現機制的一般框架,為在異質性的農村社會中實現治理共同體積極構建提供一致性的理論解釋。再次,地方治理實踐中的典型經驗可作為思考治理共同體建設的經驗參考,但任何典型經驗都有其特殊的時空背景和生成條件。

基于此,本研究在借鑒既有研究成果基礎上,將分析視域放置于農村社會,討論農村社會治理共同體的實現機制,即側重從鄉村振興背景下中西部農村社會治理中的一般問題出發,尋求農村社會治理共同體實現的理論邏輯和構建路徑。近年來,學界在農村社會治理的基本樣態、運行機理等方面,積累了豐碩成果,這構成了本研究的理論基礎。2012年至今,筆者以及筆者所在的研究團隊已在全國二十余省份開展駐點調研,在農村社會治理領域積累了豐富的案例材料,這構成了本文討論的經驗基礎。

二、農村社會治理共同體:概念與框架

(一)理論梳理與概念界定

在經典理論家那里,共同體思想得到普遍關注。亞里士多德認為,城邦是由許多共同體組成的政治共同體[12]。亞里士多德雖未對共同體給予明確界定,但歸納來看,共同體指的是由血緣、地緣和業緣等關系紐帶組織起來滿足共同利益訴求的生活方式,共同體以民眾生活的“幸福與高貴”為根本目的。在馬克思那里,共同體較早出現在對“東方社會”的理論創造中,并將是否存在村落共同體視為東、西方社會形態差異的關鍵。其中,東方社會存在的村落共同體具備經濟上自給自足、政治上自治、空間上封閉且固定以及缺乏內生發展和對外競爭的動力等基本特點。共同體與個體之間一直存在著內部力量博弈和抗衡關系,并將共同體與個體之間的博弈過程與后果作為認識社會變革的線索之一[13]。具體到村落共同體層面,馬克思將其作為前近代社會的普遍形態,并以土地為核心的生產資料占有狀況作為其是否存在的關鍵[14]。

社會學家滕尼斯將共同體理解為“真實的與有機的生命”,以區別于“想象的與機械的構造”的社會概念[15]68。鮑曼將共同體視作“一種共和主義模式的團結,是一種從事自我認同努力的行動者共同實現和獲得的必然發生的團結”,“是一種通過談判和調和差異而不是通過否認、扼殺或窒息差異而造成的團結”[16]294。滕尼斯和鮑曼盡管研究旨趣相異,但在共同體的認識上兩者卻有著某種一致之處,即都將共同體視作社會成員具有共同利益、意識、情感且相互信任的穩定的社會生活形式。

盡管經典理論家們研究旨趣、重點不同,但仍能從中耙梳共同體所必備的基本特點。第一,共同體是一種相對緊密的合作協同關系。在其中,參與者基于共同利益、情感、價值等集合起來以實現目標。第二,關系一致性是共同體形成和維系的基礎,但一致性并不排斥差異性。相反地,尊重差異性并在差異中達成一致,是共同體得以有效發展的前提[16]298。第三,共同體內部的關系結構并非一蹴而就,需要長期的實踐積累,而關系結構一旦形成,則表現出相對穩定性和長期性特點。正如滕尼斯所言,“在共同體的名義下,我要理解的無非是人們之間的一種持久關系,這一關系通過確定的事實表現出來”[15]520。第四,共同體達成的目標是具體的現實的而非抽象的虛幻的,“這就是亞里士多德所說的,每個共同體的建立都是為了某種善好”[17]378。由此觀之,關系是理解共同體內涵的關鍵線索,亦可視作理解共同體運行機制的重要側面。這為后學者從關系層面審視社會治理共同體構建機制與路徑提供了啟示。

有學者將社會治理共同體界定為政府、社會組織、公眾等基于互動協商、權責對等的原則,圍繞解決社會問題、回應治理需求的共同目標,自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體[7]。顯然,這一界定延續了經典理論家對于共同體內涵的解讀。但將社會治理共同體歸結為某一種群體,卻也并未直觀反映出經典理論家們在共同體認識中對關系的重視。正因此,借鑒既有關于共同體的認識和既有研究界定,本研究將社會治理共同體作為達致共同的治理目標,黨委、政府、社會組織和公眾等社會治理各相關參與主體基于利益共享、責任共擔、情感共振原則,建立起的一種利益關系、權利義務關系和情感關系相對穩定的協同關系模式。相較于既有界定,本研究側重從關系角度把握社會治理共同體,至少形成兩個方面推進:第一,從學理上將關系進行維度劃分,為分析社會治理共同體實現機制與路徑提供統一分析框架;第二,不同維度的關系構建既表現出一般化的理論指向,又遵循具體化的經驗邏輯,后者有助于我們將關注點從共同體構建的應然層面轉向實然層面,更加注重對當下實際境遇的把握,進而提出更具針對性和緊迫性的社會治理共同體實現路徑。

(二)概念闡釋與維度設定

進一步看:第一,社會治理共同體中的關系維度可劃分為利益關系、權利義務關系和情感關系等相互關聯的三個層面。第二,無論是既有共同體理論的研究成果,還是農村社會基本性質,均表明情感關系在社會治理共同體實現中的重要性。而在農村社會中,熟人社會的社會性質決定了情感因素在社會秩序維系中的重要作用。第三,協同意指多元主體合作統一的過程。將社會治理共同體視作一種利益、權利義務和情感等方面的協同關系模式,亦指明了社會治理共同體的實現過程即是在面對具體制度和社會情境不斷調整變化的動態平衡過程。第四,社區內部存在著橫向和縱向兩種關系。前者指社區內個體之間以及團體間的關系,后者指社區內各社會單位與超社區組織(區域性、全國性政府組織與社會組織)之間的關系[18]。社會治理共同體的關系向度既包括橫向的社區內關系,又包括縱向政府與社區內組織與個人的關系。結合前述分析,本文構建了“利益、權利義務和情感”三方面協同機制的統一分析框架。

1.利益協同機制

波蘭尼指出,在現代社會中,營利目標和行為原則在社會中全面鋪陳開來,追逐利益以及由此建構的利益關聯,成為現代人關系聯結的重要環節和社會生活的基礎面向[19]128-144。利益及其利益關系構建,亦構成農村社會治理中的重要面向。一方面,利益密集度不同,農村社會治理邏輯和治理結構存在明顯差異[20];另一方面,利益誘導是農村基層治理中最為常見和有效的手段。

一定程度上看,基層政府與村莊社會、村集體經濟組織與村民個人、村治精英與非精英等是否具備強有力的利益關聯,決定著農村社會治理的過程和績效[21],從而構成農村社會治理共同體構建的基礎和前提。在本研究中,利益協同機制是指各參與主體圍繞利益博弈、平衡而形成的協同關系及作用機理。從關系向度看,利益協同機制關注的是農村基層縱向上的政府及其村莊中的代理人與社會(民眾)和橫向上的農村集體經濟組織(后文簡稱村社集體,筆者注)與個體農民、農民群體內部等的利益關聯。

2.權利義務協同機制

權利與義務相互依存,缺一不可。但在具體的治理實踐中,權利義務關聯方式存在不同。在西方多中心治理理論中,公共事務中的治理主體是多元而非一元,主張政府、市場、社會等多元主體共同參與的“多元共治”模式[22]。盡管這一治理理念與農村社會治理共同體主張的多元參與和協同合作具有某種共通之處,但西方多中心治理本質上是“去中心化”的治理模式,暗含著國家與社會的二元對立[23]。中國農村基層治理強調黨委領導,注重國家(政府)的中心位置和主導角色,強調涵蓋國家(政府)與農村社會在內的多個治理主體在治理實踐中的共贏。

在上述背景下,西方社會權利義務關系締結注重以溝通理性和平等理念為基礎,以互動協商為主要手段,以公共性構建、輿論生成并以此實現對國家權力控制的抵制為目標。而在中國基層社會中,權利義務關系締結注重以具體治理事項中的公平感滿足為基礎,以多項權利義務的捆綁連帶為手段,以總體平衡進而實現具體治理目標和村民實際需求滿足為目標[24]。因此,相較于西方權利義務關聯方式注重價值性、明確的單向對等和合法等特點,中國農村社會權利義務關聯方式更加注重實用性、總體性和公平性。從關系向度看,權利義務協同機制既包括縱向上政府與廣大村民之間的權利義務關聯,還包括橫向上村級組織(即村黨支部和村民自治委員會,下同)與個體村民之間的權利義務關聯。

3.情感協同機制

亞里士多德指出:“所有這些共同體都是政治共同體的一部分,友愛也隨著這些具體的共同體的不同而不同?！盵17]26有學者致力于文化意義、道德產物上的共同體機制分析,因強調共有道德秩序在面對面交往中激發的歸屬感在共同體維系中的重要性,而被概括為共同體的實質理論[18]。在西方社會,因市民社會傳統和國家與社會對立等因素影響,共同體的情感因素更多產生于建立在地域性和共識性基礎上的充分互動。而在中國農村社會中,因國家與社會關系呈現合作而非對立關系,共同體內的情感因素除了來自于地域性熟人社會中的社會交往外,還來自于國家政權對農村社會的政治改造與價值塑造。

具體而言,情感不僅包括因血緣、地緣關系網絡、長期共同生活而形成的人情、面子等道德情感,還包括國家政權建設過程中形成的集體主義等價值情感。在村莊治理實踐中,上述兩方面統合使用并作為村莊公共性維系和集體行動達成的情感變量。因此,本研究將情感協同機制界定為在治理目標達成中各參與主體在村莊公共價值維系、歸屬感形成和道德感形塑中的協同關系及作用機理。從關系向度看,情感協同機制涵蓋縱向的政府及其代理人與村民之間的情感關聯,以及橫向的村民與村民之間的情感關聯,前者側重于價值層面的情感關聯,后者側重于道德層面的情感關聯。

需要說明的是,上述三個維度相互作用、不可或缺。利益協同機制為農村社會治理共同體機制運行提供必要物質基礎,且構成其他兩者機制發揮的物質條件;權利義務協同機制為農村社會治理共同體機制運行提供必需的合法性基礎,且構成其他兩者機制發揮的政治條件;情感協同機制為農村社會治理共同體機制運行提供必備的道德價值基礎,為其他兩者機制運行提供深層次文化支撐。

三、利益協同機制與農村社會治理共同體

鄉村振興戰略背景下,農村社會增量資源按來源不同可分為外生資源與內生資源兩種。前者指經由中央和各級地方政府財政轉移支付而形成的,資源使用側重于以項目制為主要手段的公共品供給;后者指由市場化和經濟發展而形成的地方資源升值,資源使用側重于集體經濟收入的分配和使用。資源流向決定了關系向度的側重不同。對于村莊而言,外生資源自上而下獲得,以國家(政府)的利益訴求與村莊社會利益訴求相統一為基本原則[25]。在此過程中,政府及其代理人與村莊社會關系即縱向關系成為利益關聯的重心。內生資源通過村莊內部資源升值獲得,以集體利益與個體利益相統一為基本原則[26],資源使用中村莊集體與個體之間的關系即橫向關系成為重點考察維度。

(一)自利性、互惠性與縱向利益協同障礙

政府除了為社會服務的公利性之外,還具有為自身組織生存和發展創造有利條件的自利性屬性[27]。對于廣大中西部地區而言,一方面,受制于農業稅費改革等系列改革影響,縣鄉基層政府財政實力劇減,體制內制度約束力度逐漸增大,治理權力收縮、治理能力弱化等問題成為學者共識。另一方面,基層政府的治理責任不斷擴大,且在鄉村振興戰略助推下,農村發展成為其行政壓力的重要來源和政績追求的主要對象[28]。治權與治責不匹配使得基層政府在疲于應對上級行政任務的同時,利用一切可能資源實現自身利益最大化。具體來看,為實現借助項目資金獲得最大政績目標,縣鄉政府的項目制運作表現出兩種特點:一是集中投放,即將政府和各個部門的項目資金集中打包,使得部分村莊能夠聚集大量的項目資金來進行基礎設施和村莊建設[29]?？h鄉集中整合使用的項目資金占當年縣鄉項目資金比例的80%以上。二是作為項目承接方的村莊一般具備資源稟賦條件優越和經濟發展水平高等特點。在此類村莊中,縣鄉政府能夠借助項目資金獲得更高績效彰顯度。

除上述基于政府自利訴求的“帶帽”項目外,村組干部競爭亦構成項目進村的動力來源。只是相對于前者,村組干部競爭獲得的項目多以分散形式存在,且資金量上要小得多。對于項目資金發包方的縣級各個部門而言,縣鄉政府“帶帽”整合資金占去了多數,其他未被整合使用的項目資金如何落地則成為關注的重點。而在同一縣域范圍內,除了已經被整合資金惠及的“先進村”,其他多數村莊在經濟發展水平、資源稟賦條件、村莊項目需求偏好等方面相差無幾。在此背景下,一方面,村莊爭取項目積極性構成縣級部門確定項目落地的主要參考。由此,那些人脈關系廣、經濟條件突出、能言善辯的村干部更能在項目競爭中勝出,且因此類能人在村莊中極少并能夠主導村莊政治,并在項目實施中獲得足夠的利益空間[30]。另一方面,村組干部在爭取項目實施時與縣鄉政府形成互惠性關系,前者項目需求的滿足以積極配合縣鄉政府治理任務完成為前提,后者治理任務的順利落實以滿足村組干部的項目需求為前提。

項目資金是國家公共財政的一部分,項目制實踐是國家通過財政資金專項化手段增大對農村扶持力度、提升農村整體發展水平的努力。以此判斷,項目制實踐中農村社會縱向利益協同機制可具體化為國家(政府)自上而下項目實施與村莊社會自下而上利益需求相一致,以實現公共利益最大化。而反觀前述項目進村的兩種方式發現,一方面,在通過政府“帶帽”整合資金的項目實施中,政府行政意志占據主導,盡管客觀上看村莊在短期內獲得大量項目資金,但在項目實施中村莊社會實際需求與政府自利性訴求之間存在明顯張力。另一方面,村干部個人能力和非正式的關系運作構成項目競爭成功與否的關鍵,且與縣鄉政府形成互惠性關系。這種項目落地方式一定程度上滿足了村莊社會的項目需求,但也應該看到,無論是村干部個體化能力表達,還是基層政府與村級組織之間互惠性關系維系,均是以特殊主義為基本原則而非普遍意義上的制度邏輯。正因為此,村組干部在項目實施中不斷尋求并擴大利益空間,一般村民的話語權闕如?！熬⒎@”與一般村民邊緣化并存,成為此類項目實施方式中利益協同關系形成的桎梏。

(二)被束縛的集體與橫向低度利益協同

根據《中華人民共和國憲法》第8條規定,農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。在村莊中,村社集體有著個體村民所不具備的資源整合和動員能力,而村社集體經濟能力的發揮,又以村莊中多數個體的利益一致為前提。合理有效的利益協同機制有助于實現集體利益與個體利益同步增長[31]。近年來,發展壯大村社集體經濟實力成為各級政府的關注重點,并帶來村社集體經濟實力的提升。但需要看到,經濟實力壯大并不必然帶來村社集體與個體村民利益協同關系的優化,村社集體組織單元、村莊精英和村莊社會結構等均深刻影響著村社集體與個體村莊之間的利益協同機制構建。

在現代國家政權建設中,國家是在充分尊重社會結構基礎上對農村進行集體化改造的。這使得村社集體發展與村莊社會結構表現出明顯的同構性,帶來村莊地緣聯結紐帶不斷強化,并由此形塑了村莊發展和政治變遷的底色[32]。而隨著國家與社會關系調整以及市場化推進,地緣關系強化與血緣關系的影響力突顯相同步,構成理解農村社會結構基本類型的重要參照。如有學者將農村社會結構概括為團結型、分裂型和分散型三種類型,并以此作為審視農村社會治理形態的重要社會基礎[11]。村社集體邊界的穩定性與村莊社會結構的變動性并存,豐富了村社集體與村民個體之間的利益關系形態。

簡言之,以村社集體邊界與村莊社會結構是否重合為標準,可區分為重合與不重合兩種情形。在經驗層面,前者一般指行政村或村民小組邊界與宗族、家族等邊界一致,典型如一個行政村或村民小組由一個或少數幾個占主導地位的宗族組成。在此類村莊中,集體經濟使用和資源分配除了受到政府正式制度約束外,還受到宗族組織的有力規制。而在雙重約束下,村社集體經濟運行中較少存在強勢精英利益占用等問題。與此同時,當個體村民不滿村社集體利益分配時,又容易動用宗族力量進行反制,從而造成村社集體運行受阻,甚至一些有利于村社集體經濟發展的合理方案難以得到實施,村社集體發展自主性受到影響。后者指行政村或村民小組邊界與宗族、親族等關系邊界不相一致,多存在于一個行政村、村民小組由多個姓氏村民組成,村民基于血緣紐帶形成的集體行動能力較弱。在此類村莊的集體利益使用和分配中,多數村民因集體行動能力有限而難以形成必要監督,村社集體發展和利益分配往往被村莊精英主導。由此,一方面,村社集體發展因被少數精英主導而獲得一定的發展能力,村社集體經濟實力增長較快;而另一方面,村莊精英借助集體經濟發展滿足自身利益訴求,村社集體利益分配中精英俘獲現象較為常見。

綜合前述分析,村社集體被束縛有兩種經驗面向:一是村社集體在資源使用和利益分配中,面臨上下兩方面監管壓力,村社集體受限于村民反制而止步于有限利益分配,自主發展能力不足;二是村莊精英在村社集體經濟發展中擁有話語權,精英在集體發展中的利益俘獲一定程度上限制了村社集體的可持續發展。如果將村社集體和村民個體利益同步增長視作判斷集體與個人利益協同機制有效作用的關鍵,那么會發現無論以上哪種情形,均表明村社集體與個體村民之間表現出低度利益協同關聯。

四、權利義務協同機制與農村社會治理共同體

從功能定位看,農村社會治理通過落實政府行政任務和滿足村莊內部公共品供給實現社會和諧穩定和經濟社會可持續發展?；诖?農村社會治理事務可大概區分為由政府行政任務落實而形成的治理事務和村莊社會內部自組織完成的公共品供給兩大部分。從關系向度上看,前者側重于基層政府及作為其代理的村級組織與村民的縱向關系,后者側重于村級組織與村民的橫向關系。質言之,兩種治理事務實踐可視作從縱向、橫向兩個層面審視權利義務協同機制的切入口。

(一)壓力累積、關系失衡與縱向權利義務協同

隨著“五位一體”總體布局的提出,縣鄉基層政府承擔的行政事務增多、行政壓力增大[28]。而對于中西部地區,受制于地方資源稟賦和發展條件的限制,縣鄉政府從經濟發展中獲得考核加分的難度較大,為了彌補經濟發展指標考核上的不足進而實現在同級競爭中得到有利結果,縣鄉政府將更多注意力投入到生態建設、社會建設等方面。換言之,無論是高層政府的行政任務要求,還是縣鄉政府結合自身需求下的策略選擇,均使得以農村發展為中心的行政壓力在基層政府中的累積,并迫使基層政府以更為積極的姿態介入農村社會。進入新世紀尤其是黨的十八大以來,政策執行中的制度約束和紀律約束被不斷強化,基層政府面臨日益嚴密的規則管控。與此同時,系列保障農民權利的政策出臺,提升了農民的權利意識并拓寬了農民權利維護的渠道。因而,在強約束和農民權利意識提升背景下,如何通過行之有效的行政手段進入村莊社會,成為縣鄉政府面臨的重要問題。

在以往治理實踐中,基層政府組織往往將村民的各項權利與義務進行捆綁,村民也將自己應盡的義務與基層組織所應給予的各項權利進行連帶[24]。而隨著上述國家系列政策出臺,農民權利意識得到進一步彰顯。在此背景下,當村民要求鄉村干部解決自身實際問題而鄉村干部又以其他事項滿足作為前置條件時,村民一般會感到自身權利受損,拒不配合鄉村干部工作甚至向上級政府反映訴求。換言之,在當前制度環境下,原有連帶式權利義務協同方式在越來越多的村民那里喪失了合法性。既有研究表明,農民群體“重權利輕義務”成為影響基層公共品供給和社會秩序的重要原因[33]。這一問題并非直接來源于農民權利意識的過度彰顯,而是來源于治理實踐中既有權利義務協同方式的功能喪失,而新的協同方式又未及時補充,從而呈現出權利義務關系的失衡。

這樣,一方面在國家戰略意志和行政壓力下,基層政府要積極介入農村發展中,并借助農村全面發展取得行政績效;另一方面,基層政府組織與村民之間的權利義務協同方式難以發揮作用,加之前述基層政府組織自主支配治理資源不足等因素影響,基層政府行政意志在村莊社會的實現難度增加。在上述兩方面影響下,基層政府主要采用兩種策略:一是行政力量盡量集中,行政權力作用范圍盡量縮小。對于多數村莊,基層政府除了保證常規性工作落實外,并不會投入過多注意力。二是借助村干部私人治理方式“擺平”矛盾?；鶎诱ㄟ^鼓勵、引導經濟精英和社會精英進入村級組織,并默許其通過利益安撫等方式解決村民不滿。這樣,村莊內部構建起以能人為中心的“權力利益網絡”,處理公共事務變成治理主體“私”對“私”的擺平化解術,從而使得治理資源、治理主體、治理體制和治理目標都具有私人化的特征。而無論是集中注意力以降低工作難度,還是借助村莊代理人擺平矛盾,既非依循原有權利義務連帶協同邏輯開展的治理實踐,亦無助于構建契合當前實際所需的新型權利義務協同機制。

(二)組織行政化、治責不足與橫向權利義務協同

結合前文,可將鄉村(鎮村)關系歸納為兩種形態:一是村莊以承接基層政府重點任務為主,村莊發展直接與基層政府行政績效掛鉤;二是村莊以完成政府常規性工作任務為主,基層政府較少投入注意力,保持村莊穩定和各項常規性工作平穩落地是基層政府關注的重點。在第一類村莊中,因需要村級承擔大量行政任務,基層政府一般會在不影響社會基本穩定前提下賦予村級組織一定的自由裁量權并默許其部分利益空間。在激勵強度增加背景下,村莊政治往往成為村莊各類精英的競技場。而無論何種類型的精英主導村莊政治,在治理方式上卻表現為前述私人治理的共同特點。因此,在此類村莊中,利益博弈而非權利義務連帶成為村莊治理形態的決定因素[20]。

在第二類村莊中,村級組織以完成政府交辦的常規性工作任務為主,且因常規性工作任務完成中的利益空間有限,村莊精英因難以獲得足夠利益激勵而較少參與村莊政治。而政府常規性工作以制度化、標準化為主要特點。在此背景下,村級組織呈現出行政化的特點,即村級組織的成員構成、權力授予和權威來源越來越依賴于國家及其政府行政體制,治理過程中更多秉持行政體制內的公共規則展開行動,使得村級組織更多作為政府行政體制的一個環節而非村莊民主化治理的組織載體[34]。

村級組織行政化趨勢在增強基層政府對村級組織的管理力度的同時,因權力授予和利益空間皆來自于體制授予而使其脫離村莊社會監管,從而降低其介入村莊治理事務的責任意識和積極性。而隨著治理責任的不足與治理能力的下降,村級組織既無能力也無積極性解決政府常規性工作之外但卻屬于村民急需解決的實際問題,村級組織與村民之間橫向權利義務協同機制的作用空間被極大壓縮。正因此,在村莊內部公共品供給中,村級組織更多扮演的是政府協助者角色而缺乏主動性。田野調查表明,行政化趨勢下,大量矛盾糾紛被推向政府,村級組織在村莊公共秩序維系中的重要性不升反降。

五、情感協同機制與農村社會治理共同體

正如有學者指出的:“一旦一種情感被觸動,也就意味著一次公共支付的實現。也許一次公共支付顯得那樣微不足道,然而,社會的良性運行恰恰依賴于無數的公共支付所積聚起來的力量的推動?！盵35]當然,情感關系并不是單獨發揮作用,而是與利益關系、權利義務關系在農村社會治理實踐中的現實表達相互影響并緊密結合在一起。換言之,前述兩種協同機制所嵌入的農村社會治理形態構成理解情感協同機制運行及其遭遇的基本背景。

(一)利益導向與縱向情感協同

情感不僅是基層治理的治理對象,還是基層政府組織在治理實踐中的重要治理資源和手段[36]。在當前社會治理中,基層官員通過“送溫暖”、建立人際關系圈子等方式維系與民眾的情感關系,培植民眾對治理體系的好感和政權合法性,進而實現提升治理效能的目的[37]。由此,基層治理實踐既以情感作為治理手段,而治理實踐本身也是情感協同機制作用發揮和培育再生的過程。但縱向情感協同機制面臨著作用空間和培育空間被壓縮等窘境。

鄉村政治是有著一定自主性、靈活性的博弈場域?；鶎又卫斫M織將情感作為治理手段,為多元利益主體實現利益讓步和妥協提供了條件。如在村莊基礎設施項目建設中涉及土地占用時,鄉村兩級干部會借用村民對政權的認可和人情面子等構建的縱向情感協同機制,通過高密度的互動平衡利益直接受損方和多數因基礎設施建設而間接獲利者的關系。但情感有效應用于基層治理實踐,是以相關主體具備利益讓渡空間為前提條件的,當相關主體以追求利益最大化為目標使得利益讓渡的可能性降低甚至消解時,情感協同機制的作用空間也就面臨被壓縮的風險。隨著鄉村政治空間的自主性不斷喪失,鄉村社會由內部分配責任與義務的政治轉變為由國家主導的分配權利的政治,鄉村社會邊緣群體崛起并且在利益訴求表達過程中難以獲得有效規制,構成當前鄉村治理的重大挑戰[38]。越來越多的實證研究發現,國家資源輸入并未改變稅費改革取消后鄉村政治運行的基本邏輯,鄉村的“去政治化”得以延續。

鄉村兩級一方面要處理上級交辦和本轄區內的各種治理事務(即有行政之責),另一方面自身又缺乏與治理責任匹配的執法權(即無行政之權)。而這一結構性處境決定了在日常治理實踐中,鄉村兩級主要以對于人民群眾利益實現的關切,以政治和情感的感召,通過心理和情感機制實現權威塑造。即使是“權力結構的一體化運作”,在功能上也是為觸發民眾心理認同與情感認同搭建互動場域[39],基層治理實踐本身可視作政府與民眾縱向情感協同機制的孕育場。但在鄉村振興戰略背景下,鄉村兩級承擔著日益沉重的體制壓力,每一項任務的完成都與組織和個人的政績考核直接相關。在此之下,效果更加直接的利益讓渡和利益動員成為鄉村兩級推進任務完成的主要方式,政治動員和情感動員在鄉村兩級行動策略“庫存”中的重要性不斷降低,類似“干部在干、農民在看”在當前基層治理中屬于常態。這種關系形態使得基層治理實踐在功能上難以為培植鄉村基層政權與農民之間的情感關聯提供空間。

(二)關系疏離與橫向情感協同

橫向情感協同對于農村社會生活和經濟發展產生重要影響。理性的個人在實現集體目標時往往具有搭便車傾向,而且集體行動的規模越大,搭便車行為越多。因此,集體行動的產生需要在特定條件下才能成為可能,即集體成員數量有限且存在有效的激勵和約束機制[40]。顯然,村莊社會能夠形成集體行動就在于一定程度上滿足了上述特定條件。即一方面村莊社會成員數量有限,內部熟人社會的關系特征又為降低集體行動組織成本提供了條件;另一方面,在無其他替代對象前提下,村民參與集體行動不僅能夠獲得比不參加更多的現實利益收益,還能獲得因參加而形成的集體榮譽感等精神層面的激勵。因此,村莊社會在與市場的相遇過程中才表現出特有的行動邏輯,即在資本極度稀缺的條件下,依托村社組織進行內部資源動員來實現原始資本積累,利用各種制度創新來內部化負外部性,降低與外部主體的交易成本[41]。

然而,市場力量在農村的沖擊焦點是村落共同體和次一級家戶共同體,目的是把農村勞動力和土地全部納入作為價格形成系統的市場,并接受資本的統治[19]。隨著市場經濟的推進,工具理性原則從農民經濟領域占據主導出發,逐漸拓展到政治生活、社會生活甚至家庭生活領域。除市場因素之外,國家政權建設以及由此而來的國家與農民的關系調整亦是其中的誘發因素。正如有學者指出的,私人生活空間相對充分的自由、國家政策制定和實施中對權利話語的注重等因素都客觀上形塑了只享受權利不承擔義務的“無公德的個人”[42]。在市場和國家的雙重影響下,現實利益關系逐漸在農村社會成員的內部關系中占據主導,這不僅帶來社會成員之間的關系疏遠,橫向情感協同機制難以發揮作用,還因橫向情感協同機制的闕如,使得村莊內部集體行動成本攀升,村莊內部越來越難以轉化外部風險。自鄉村振興戰略實施以來,農村社會建設越來越受重視,地方治理實踐中亦不乏典型案例,但因相關政策出臺時間短、典型案例的可復制性仍有待觀察等制約,農村社會建設中的前述問題仍懸而未決。

六、“再組織化”:農村社會治理共同體實現的路徑選擇

國家政治體系除了國家權力體系外,在基本構成上還包括在國家權力統轄之下,與社會緊密聯系在一起并滲透在日常社會生活之中的基礎性政治社會[10]3。亦因此,農村社會治理共同體實現機制的實際遭遇,實然是基礎性政治社會在當下的運行邏輯,一定程度上反映出農村基層整體性的“社會事實”。而相應地,在鄉村振興戰略實施背景下審視農村社會治理共同體的實現路徑,關鍵不在于聚焦某一個或者幾個方面提出相應改進策略,而是提出能夠整體改善基礎性政治社會運行邏輯的整合方案。

“組織起來”是始終貫穿于中國共產黨革命、建設、改革和新時代百年實踐的一條主線[43]。在新時代,正是不斷傳承和創新“組織起來”這一治理傳統,黨和政府才能帶領廣大人民取得系列重大戰略成果。而從國家治理角度看,“組織起來”以發動群眾為主要手段,在政治動員中集中與組織社會資源以實現國家的各種治理目的,進而達成國家的各項治理任務[44]。而由“組織起來”形成的政治和社會動員傳統,深刻影響著地方政府行為,并構成地方政府的重要行動傳統[45]。本研究提及的“再組織化”一方面是對黨的既有組織動員傳統的遵守和延續,另一方面亦是在契合鄉村振興戰略需求,力圖針對性處理農村社會治理共同體的實現障礙基礎上,對“組織起來”的積極創制。

第一,“再組織化”以提升村莊社會自主發展能力。 正如毛澤東所說,組織起來“我們就不怕任何困難,就會是孟夫子說過的:‘無敵于天下’”[46]。換言之,“組織起來”突顯集中力量辦大事的體制優勢,無論是科層動員還是社會動員,均以提升國家能力為首要目的。無疑,這在集中各方力量服務國家重大戰略推進和整體實力增長中發揮著不可替代的作用。而鄉村振興戰略實施以來,農村發展在國家治理中的定位從手段轉變為目的本身。換言之,農村不再被視為實現國家現代化過程中資源汲取的對象,農村發展本身就是現代化進程中不可缺少的一部分。無論是基層政府以政績獲得為目的的資源輸入和行政介入,還是村莊社會內部部分精英群體和邊緣群體的訴求表達,均為農村社會治理共同體構建帶來阻力,而這亦為新發展階段村莊社會再組織提供了新議題。

面對當前制度環境,村莊社會再組織不僅為了滿足國家組織動員能力的進一步提升,更重要的是還需致力于村莊社會自主發展能力的培育,即在黨和政府領導下的以村莊社會自身具備一定的集體行動能力、自組織能力和利益協調能力為核心,以追求村社整體利益、滿足村莊整體訴求為目標,其中重點在于三個層面:一是提升村莊社會的集體行動能力,理順集體與村民個體關系,以村莊社會內部集體力量實現對少部分個體權利無序彰顯之克服;二是在國家資源下鄉和制度規則輸入過程中,通過提升村莊社會訴求表達能力以平衡政府行政訴求與村莊社會訴求,增強村莊社會內部化負外部性的能力,為優化政府與社會關系提供前提條件;三是以再組織提升多數村民的政治效能感,真正將村莊政治及其中的村莊治理實踐作為利益協同、權利義務協同和情感協同等多維度關系構建的孵化器和實踐場,為農村社會治理共同體塑造提供積極空間。

第二,“再組織化”為基層各主體之間協同關系構建提供實踐平臺。借助黨和政府長期的組織化實踐,農村社會治理內部的各種關系才得以不斷優化。國家通過“組織起來”等治理手段,利用農村基層組織,將國家普遍主義邏輯運作的意識形態、法律法規和政策制度轉化為農民認可并接受的地方性規范,在基層社會各主體之間形塑了融合國家需要和地方實際的關系形態,維持一個相對穩定的鄉村社會秩序[47]。而作為對“組織起來”治理傳統的延續與創制,農村“再組織化”可為農村社會治理共同體構建提供重要實踐平臺。

誠然,相較于高度政治化的組織動員,村莊再組織化更多作為調動基層政府和村莊多數民眾共同參與村莊建設的一種治理手段。鄉村振興戰略實施中,大量旨在優化農村治理績效的制度規范輸入村莊,但實踐證明當制度規范難以與治理主體訴求相結合,尤其是難以調動治理主體的積極性時,大量制度規范并沒有獲得應有效益[48]。同樣的,農村社會治理共同體的構建核心并不是在于國家和政府制度供給,而是為農村社會治理中各方利益主體提供充分協商的機會和空間。通過再組織提供的實踐平臺,各方參與主體圍繞村莊建設展開充分互動。其中,基層政府作為再組織的主導者,亦積極介入村莊社會并與村莊社會頻繁互動,這才具備將公共權力運行與村莊社會公共意志相統一的現實可能;村莊社會內部通過充分協商形成多數人意志,并通過村民自治制度加以合法化,才能規避“少數決定多數”,實現各參與主體權利義務協同關系的構筑;各利益主體在互動協商中增進了彼此信任,這為集體主義品格的鍛造和主體之間情感協同的構建提供了可能。

第三,“再組織化”以統一基層政府建設與農村社會建設。國家治理實踐表明,“組織起來”一方面與踐行群眾路線相結合,并在組織民眾的過程中,實現對官僚主義和政府自利性的克服,進一步彰顯政府的“人民性”[49];另一方面改變了“一盤散沙”的狀態,在喚醒民眾、啟迪民智的過程中,深刻改變著基層社會的利益結構、權力結構和社會形態。換言之,“組織起來”實現了政府建設與社會建設的統一,為黨和政府勝利推進現代化事業奠定了組織基礎和社會基礎。

在農村社會治理共同體構建中,“再組織化”延續既有將政府建設與社會建設相統一的治理傳統,同時聚焦于農村社會治理各層面的具體遭遇,在基層政府建設和農村社會建設兩方面提供了明確指向。在基層政府建設方面,“再組織化”一方面需要優化體制內激勵與約束機制,尤其是優化基層政府考核體系,構建真正滿足轄區內多數農村民眾實際需求的考核指標體系,為基層政府深入群眾、服務群眾提供體制機制保障;另一方面需要平衡基層政府財權與事權,限制政府自利性的發揮,優化服務農村社會的工作方法。在農村社會建設方面,針對當前利益多元等現實,可以資源下鄉為工作抓手,尋求公共品供給中不同類型農民的利益交匯點并以此作為組織動員農民的載體。還可以農村集體經濟發展為契機,構建多數人認可的利益分配規則,并在共議規則的過程中理順各主體之間的權利義務關聯。

第四,“再組織化”以實現經濟“嵌入”社會。資本主義市場力量不僅追求自由交易的商品范圍的擴大,還要求將經濟系統從社會整體系統中脫嵌出來,要求一切社會制度都遵循營利目標、效用原則,并最終將社會演變為市場社會[19]340-350。因基本制度不同,中國市場經濟并未出現經濟系統與社會系統的整體脫嵌,但市場經濟以及作為其價值支撐的工具理性卻也在深刻影響著基層政治社會生活。亦如波蘭尼指出的,國家和社會沒有比資本更強大的力量和干預,市場力量的影響會持續增加而斷然不會降低或弱化[19]340-350。正是在這個意義上,“再組織化”即可視作國家通過主導社會建設并與之形成合力,實現經濟真正嵌入社會,為農村社會治理共同體構建提供必要的社會和價值基礎。

為達到上述目標,應以農村集體經濟組織為實際抓手,充分發揮其系統功能。農村集體經濟組織是農村生產全環節的合作經濟,是社會主義勞動群眾集體所有制經濟,表現出明顯的經濟屬性、政治屬性和社會屬性。從功能發揮上看,農村集體經濟組織不僅有力推進農村經濟發展,還在激活村民自治組織運轉、緩和干群關系中發揮了重要政治功能,并在形塑行政村或村民小組為基本行動單位的集體行動和集體品格中發揮了重要社會功能。在農村社會治理共同體建設中注重農村集體經濟組織的系統功能發揮,旨在通過理順村社集體與農民個體之間的關系,將集體主義生活方式和價值理念植入村莊社會生活中,克服工具理性過度彰顯的弊端。此外,還應重視培育推廣適合村民生活需求和習慣、內容多樣的公共生活形式,以幫助村民走出個體利益至上的狹隘天地,克服特殊主義行事邏輯,鍛造集體主義品格。

七、結論與討論

在梳理既有研究成果基礎上,本研究對農村社會治理共同體的概念進行了界定,借此厘清了農村社會治理共同體實現機制的基本維度,并結合中西部地區一般農村的治理實踐,指明了農村社會治理的實際境遇,提出以“再組織化”作為農村社會治理共同體實現的路徑選擇。進一步看,以提升村莊社會自主發展能力等為核心旨趣的“再組織化”路徑,預示著農村社會治理共同體建設不僅需要整體性理論關照和制度設置,還需要國家在實現基層治理現代化進程中超越一般性的技術供給,從更高層面審視并推進農村社會治理改革。

具體來看,治道即人類社會治理公共事務、解決公共問題、提供公共服務的基本模式[50]。無論是共同體的基本性質,還是前述三個層面的實際境遇,均指明了實現農村社會治理共同體的關鍵并不是技術治理內部調整以及由此而來的政策供給、制度改革等技術議題,而是涉及基層治理基本模式的調整問題?；诖?本研究結合“組織起來”的治理傳統,提出“再組織化”作為農村社會治理共同體實現的治道選擇?！霸俳M織化”并不是對既有治理傳統的簡單延續,而是以村莊社會自主發展能力的培育、政府建設與社會建設統一、高效的實踐平臺搭建和經濟重新嵌入社會等為旨趣,實現既有治理傳統在當下的積極創制。