關于農村土地適度規模經營的設想與探討

姜楷平 張書廣 郭慶峰

土地是農民賴以生存的根本，是國家保障糧食安全、經濟持續發展的基礎，歷朝歷代對土地經營制度都非常重視。實踐證明，適應農村生產力發展、迎合老百姓意愿的土地經營政策對于農產品有效供給、農民增收和農村經濟發展會起到巨大的推動作用。土地經營制度不是一成不變的，應該隨著生產力發展、農村人口變化、農業科技水平特別是農業機械化程度的提升而不斷改革和調整。改革開放以來我國農村土地經營政策基本保持穩定，大局是以家庭聯產承包為基礎，不斷優化土地經營規模和經營方式，農業經營組織和農民種糧大戶土地經營規模不斷擴大，農業生產效益有效提升，農村勞動力也得到合理轉移，農業生產穩步發展。但我們也清晰地看到，農村大量的撂荒地在全國各地普遍存在，單個農戶土地較少，經營效益不佳，土地零散，無法形成規模效益的情況還十分嚴重。如何在現有國家政策前提下謀求更好的土地經營模式，是新形勢下面臨的重要課題。

一、現狀土地經營模式及問題

20世紀80年代有人提出兩田制，所謂兩田制是指口糧田和承包田，即以村為單位，口糧田按農村人頭平均分配，一般每人分得0.5～1畝，主要是滿足人口吃糧；承包田則是將口糧田以外的土地承包給農戶經營，每戶可多可少，公平競爭。在當時，農業機械化尚不發達的狀況下，這種模式得到了一定范圍的推廣，也收到了較好效果。

隨著農業科技及農機化水平的不斷提升，國家對土地政策也有所調整，土地所有權、承包權和經營權三權分立的格局基本固定下來，過去的兩田制也隨之消散，取而代之的是農民分得的土地可以自己耕種也可以將其有償轉讓，即土地承包權有償轉讓。好處是土地確權明晰，個體農戶利益得到充分保障，但弊端是土地轉讓是建立在農戶自愿的基礎之上，土地連片耕種難以實現，插花地普遍存在，嚴重制約了土地適度規模經營。有很多村莊為了體現公平，把土地分成幾類，每類土地再按人頭平分到每戶，致使土地嚴重碎片化，一個農戶耕種三五塊土地，甚至更多塊，屢見不鮮。更有甚者，把一塊只有幾畝的自然地塊分割成幾縷再分給不同的農戶，農民常常因為爭執土地分界線而鬧出矛盾。

二、經營模式創新設想

破題之策——新兩田制。新兩田制是指，在遵循國家現有土地政策的基礎上，以村為單位對土地進行調整，將全村土地劃分為兩大類：農戶的菜地和其他承包地。菜地按農戶人頭平均分配，每人0.1畝左右，主要滿足村民吃菜之需，村內剩余土地以利于機械化連片耕種為原則，按溝、渠、路、林等自然分割線，劃分成30～100畝不等的承包單元，采用公平招標模式承包給農戶或農民合作社、農業公司等農業經營組織。承包單元劃定后可以不斷連片擴大，但一般不再縮小，承包者可根據自己的能力承包多個單元。

三、新兩田制的優勢

（一）農民人人有菜地，可根據不同農事季節種植和食用各種新鮮蔬菜，另外還可以滿足許多農村老人對土地的依戀，不至于因完全失去土地而割舍鄉土情結。

（二）承包地劃分成基本單元，徹底消除了插花地，大幅度降低土地糾紛，承包者可在自己承包的一個單元或幾個單元連片耕種，有利于農業科技推廣應用和大型復式機械作業，形成規模效益，土地產出率和農業生產效率將得到大幅提升。

（三）新兩田制有利于農業規劃、區域種植和農田水利基本建設，有利于培肥地力，不斷提高土壤質量。配合有效的監管政策，可以從根本上消除撂荒地，使我國寶貴的耕地不再出現浪費現象。

（四）有利于農村勞動力轉移。新兩田制承包單元一般在30畝以上，基本消除了小的土地承包戶，土地逐漸集中到了種植大戶和種田能手手中，地塊大了，規模形成了，大型農業機械得到普及應用，種地的人少了，大量的農村勞動力可以轉移到二三產業，農民收入會進一步增加。

四、新兩田制實施辦法

（一）先易后難。新兩田制可在經濟發達地區、城郊地區先行實施。這類地區農村勞動力轉移比較充分，從事農業生產的人員相對較少，土地集中比較容易，可先行先試，然后逐步推行至經濟欠發達地區。

（二）先小后大。特別是在農業收入占比較大的地區，農民的主要生計依靠土地，承包單元可以先劃小一點，不必局限于30畝，也可以20畝或者10畝，循序漸進，等農民愿意放棄土地的時候再增加承包單元畝數，但盡可能不要過多分割因溝、渠、路、林已經自然形成的連片地塊。

（三）公平公正公開。國家現行政策是穩定土地承包關系，特別尊重農民的土地承包權，因此在推行新兩田制的時候，要切實保障農民土地承包權的收益。推行兩田制不意味著收取農民的土地承包權，而是以另一種形式將農民承包權貨幣化，即，將新兩田制帶來的土地收入按現有農民的承包權限合理分配給農民。比如一個農戶原來有5畝承包地，實行新兩田制后，要根據這5畝地的地塊所處的不同承包單元，按每個地塊所處單元新的承包價格逐一核算出收益，然后累計分到這個農戶手中。

（四）嚴防資本裹挾。土地是農民賴以生存的寶貴資源，也是資本眼中牟取暴利的標的所在。在推行新兩田制的過程中，特別是土地承包招投標環節，工商資本和手握重金的有錢人一定會乘虛而入，可能會依靠他們強大的資本實力，排擠資金薄弱的小農戶，以他們可以吃進的大規模而壓低土地價格，甚至可能出現轉手倒賣的現象，這些問題必須事先充分考慮。要制定嚴格的限制措施和準入機制及糧食價格管控辦法，真正讓那些會種田且能種好田的農戶或農業經營組織贏得土地經營權。

（五）政府推進。新兩田制是新生事物，推行初期需要各級政府依靠行政手段加以引導和保障。各級政府要下發有關文件并制定實施細則保證新兩田制的順利實施。要在不違反國家現行法律法規的前提下，以提高土地產出率、保護基本農田、提升農業生產效率、增加農民收入為原則，充分發揮主動性和創造性，確保在推行新兩田制的過程中真正讓農民得到實惠，切實做到順民心得民意。

生產關系要適應生產力的發展，生產力的發展會促進生產關系調整和變革是顛撲不破的真理，新兩田制是根據我國目前農業生產力發展水平而提出的新方式新舉措，是否會產生良好的效果有待于實踐的檢驗。應該指出的是，我們現行的土地政策基本上是延續改革開放初期土地承包的基本制度，過去的40年中，只是有些小的改動，大的方針基本未變。我們應該看到，現在農業科技特別是農業機械化水平已大幅提升，一家一戶仍然守著幾畝田過日子的時代已經一去不復返了，國家的土地政策需要適應現行農業生產力水平而作出相應的變革，新兩田制或許將是引起變革的契機。

（作者單位：青島市即墨區龍泉辦事處）