中德城市生活垃圾分類投放法律制度比較研究

李慧玲，黃佳揚

（湖南師范大學法學院，湖南 長沙，410081）

黨的二十大報告指出，“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”，要實現人與自然和諧共生的現代化，我們應以人與自然和諧共生為價值目標，從生產到生活的各方面創制生態環境保護的各項制度，其中包括城市生活垃圾分類投放法律制度。對此，我國在制度建設及其實踐方面均做了一定程度的探索。同時，德國在城市生活垃圾的法律體系、責任主體、分類標準與法律責任方面均有值得借鑒之處。

一、中德城市生活垃圾分類投放法律體系比較

（一）中國城市生活垃圾分類投放法律體系

在法律層面，《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）中有涉及生活廢棄物管理主體與分類處置回收方面的內容?！吨腥A人民共和國循環經濟促進法》（以下簡稱《循環經濟促進法》）在城市固體廢棄物的分類收集方面進行了規定?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）將“生活垃圾”作為固體廢物的一種類型，并專章對其進行規定，明確要求實行生活垃圾強制分類的制度。在行政法規、部門規章層面，2017年重新修訂的《城市市容和環境衛生管理條例》對分類收集、運輸和處理城市生活廢棄物的三個環節進行了相關規定?！冻鞘猩罾芾磙k法》規定了垃圾分類治理遵循的原則，在政府部門、收集處置、法律責任等與垃圾分類治理相關的方面作出了規定?！渡罾诸愔贫葘嵤┓桨浮纷鳛橐幏缎晕募?，其中有先行對重點城市實施生活垃圾強制分類的相關內容。地方層面主要以地方性法規為主，許多地區出臺了生活垃圾管理條例，如北京、上海和長沙等地。

（二）德國城市生活垃圾分類投放法律體系

德國作為發達國家，開展垃圾分類相對較早。德國首部《廢棄物處理法》不僅引入了垃圾分類的理念，而且與垃圾治理相關的理念開始集中于前端治理。[1]《循環經濟與廢棄物管理法》作為德國垃圾處理的一部核心法律，不僅增加了生活垃圾管理制度的規定，并且明確了廢棄物的優先處理順序以及各個環節的直接負責人。2012 年制定的《循環經濟法》對分類回收家庭廢棄物、玻璃、紙張和金屬等垃圾進行了規定，并且提出德國從2015 年起全面實施生活垃圾分類管理。[2-3]

（三）中德城市生活垃圾分類投放法律體系比較

德國針對不同生活垃圾種類和處理方式制定了多部法律法規，并且通過上位法對生活垃圾分類的相關工作進行了強制性規定。雖然立法的工作量較大，但通過這種國家強制力的模式，對各個主體垃圾分類義務的履行進行有效保障，會使得各項法律的執行性較強。[4]我國垃圾分類的法律法規尚不健全，《環境保護法》作為環境保護中起統領作用的基礎性法律，卻沒有涉及分類投放的環節?！豆虖U法》作為固體廢物的專門性法律，雖然專章對“生活垃圾”做了規定，但并沒有對“生活垃圾分類”作出原則性的規定?！冻鞘惺腥莺铜h境衛生管理條例》中沒有提到生活垃圾的“分類投放”?！渡罾诸愔贫葘嵤┓桨浮冯m然提出了要在重點城市的城區范圍內先行實施生活垃圾強制分類，但在日常生活中并沒有做到強制性的分類管理，立法的實際意義不大。而且只將強制分類的實施范圍規定于重點城市，但要想實現在全國范圍內普及垃圾分類，還需要將強制實施區域擴大。

二、中德城市生活垃圾分類投放責任主體比較

（一）中國城市生活垃圾分類投放責任主體

1.政府及有關部門

表1 法律法規中城市生活垃圾分類投放的相關主體及責任

在相關法律規定方面，我國的《環境保護法》《循環經濟促進法》和《固廢法》對政府在城市生活垃圾管理中要承擔的責任進行了規定，但只有《固廢法》規定得較全面，不僅在生活垃圾的“分類投放”上規定了政府的責任，而且在建立投放管理系統、宣傳和監督指導的相關主體上都做了規定。

垃圾分類管理涉及多個行政部門：市政市容、生態環境主管部門以及住建部門等，它們分別負責不同環節或某項特定的垃圾分類工作。[5]例如：《固廢法》中規定由設區的市級以上人民政府環境衛生主管部門發布生活垃圾分類指導目錄，[6]《城市生活垃圾管理辦法》規定城市生活垃圾管理工作由住建部門承擔。

2.產生生活垃圾的單位或個人

將產生的垃圾進行分類，并定時投放到固定地點，是個人和單位的基本義務。只有單位和個人在源頭環節對生活垃圾進行分類并合理投放，才能為接下來的收集、運送、焚燒和填埋等環節打好基礎。[7]《上海市生活垃圾管理條例》對單位和個人規定的責任是將生活垃圾投放到對應的垃圾桶內，但是人們在現實生活中依舊沒有太多生活垃圾合理分類的責任意識。

3.管理責任人

目前，我國沒有在國家層面對生活垃圾管理責任人進行相關規定。為了達到城市生活垃圾治理主體多元化的目的,長沙、北京、廣州和上海等地在地方性法規中都有涉及生活垃圾分類管理責任人制度,以下是《長沙市生活垃圾管理條例》對生活垃圾投放管理責任人的分類:

表2 《長沙市生活垃圾管理條例》規定的管理責任人制度

可以看出，將生活垃圾管理責任人制度納入地方性法規，有助于培養各類社會組織的治理能力，并起到監督作用。但也會出現名義上有責任的主體，卻在緊急情況下對于個人或單位違規投放垃圾的行為沒有權力去處理的情況，導致管理主體的主觀能動性得不到充分發揮。[8]

（二）德國城市生活垃圾分類投放責任主體

1.聯邦及各州政府

從垃圾分類投放上來說，德國聯邦政府負責頂層設計，制定基本原則和工作規范，主要負責在生活垃圾投放點進行環境監測和專業評估；各州的聯邦環境局負責推廣具體規劃，實時記錄投放垃圾量，跟進投放環節的運行狀況，并指定主管機關開展各自轄區內生活垃圾的分類投放工作，保障法律規范能夠高效執行。[9]

2.產生生活垃圾的個人

在德國，居民的生活垃圾產生量與費用掛鉤。對于那些循環利用價值低且處理費較高的生活垃圾，居民必須支付一定的費用。居民需要在指定的時間將垃圾放置在自己的家門口，由垃圾處理公司運收。若未按時投放或未按規定投放，收運公司可以拒收，這樣居民只能將生活垃圾自行運送至垃圾中轉站。[10]

3.管理責任人

德國在《循環經濟和廢棄物管理法》中明確了各個環節的直接負責人以及相關的責任。培訓與監督工作屬于社區的責任，以日常生活垃圾的收集、運輸和處理為主要責任，并且與居民進行直接交流。在實踐中，新搬入一個小區的居民，會由社區工作人員就本社區的生活垃圾分類和投放的具體要求及時進行通知，并對其進行生活垃圾分類的指導和訓練。[10]

（三）中德城市生活垃圾分類投放責任主體比較

在生活垃圾的投放上，我國和德國都有涉及政府、居民、社區管理責任人等多種主體[10]。然而，我國在生活垃圾分類投放責任主體方面存在以下問題：一是我國在國家層面沒有對生活垃圾管理責任人進行相關規定，而德國在國家層面的立法中明確了各個環節的直接負責人及其相對應的責任。二是我國在《固廢法》中規定發布生活垃圾分類指導目錄的部門隸屬于設區的市，該指導目錄發布的層級相對較低，作為指導性目錄來說權威性不夠，導致全國各地分類的差異性較大。三是我國垃圾分類投放的管理部門較分散，而且缺少統籌的機構，會限制開展垃圾分類工作的運行效率[5]，而德國聯邦政府、各州的聯邦環境局以及指定的主管機關各司其職，高效執行生活垃圾分類等相關工作。例如：我國生活垃圾分類管理的組織和協調工作由環境衛生行政主管部門管理，不合理投放帶來的環境問題由生態環境主管部門管理。四是國內許多城市的生活垃圾分類依然存在“走過場”的問題。盡管大部分地區都配備了分類垃圾箱，但大部分居民對生活垃圾分類意識缺乏，導致人們對分類投放的參與度并不高[11]，而德國居民的生活垃圾產生量與費用掛鉤，居民對生活垃圾的投放更為重視。

三、中德城市生活垃圾分類標準比較

（一）中國城市生活垃圾分類標準

1.頂層分類標準模式

2017年《生活垃圾分類制度實施方案》采用“三分法”的標準對生活垃圾進行分類，分為易腐垃圾、有害垃圾和可回收物三類。[12]2019 年住建部出臺的《生活垃圾分類標志》，將垃圾劃分為有害、可回收、廚余及其他四大類，將其作為生活垃圾分類的基本標準。此外，《生活垃圾分類制度實施方案》規定，對有害垃圾必須實施強制分類，一些家庭日常使用的產品，其化學配方在很大程度上是未知的，如清潔產品、自我護理產品和藥品等，這些產品產生的額外化合物達到一定濃度時，可能會造成嚴重的環境和公共健康損害。[13]目前我國的法律法規雖然對有害垃圾投放標準和數量的設置存在部分原則性規定，但強制性不夠。

2.各地垃圾分類的標準

從2019 年起，全國各地市陸續出臺了生活垃圾分類標準。當前46 個試點市的生活垃圾分類主要有三種不同的標準：三分法、四分法和五分法。[14]調查顯示，大部分地區采用的是四分法，[15]如北京市與長沙市?！渡虾Ｊ猩罾芾項l例》提倡垃圾的干濕分類，“濕垃圾”是指“廚余垃圾”，但在分類中沒有使用四分法中的“廚余垃圾”概念，而是表述為“易腐垃圾”?！逗贾菔猩罾芾項l例》也使用“易腐垃圾”的表述。

（二）德國城市生活垃圾分類標準

1.頂層分類標準模式

德國在1996 年制定的《循環經濟與廢棄物管理法》中將生活垃圾分為有機垃圾、輕質包裝、紙制品、玻璃制品以及其他生活垃圾五大類，在頂層設計上統一了垃圾分類的標準。德國對城市固體廢物垃圾桶的分類有較為全面的規定，一般將其稱為“三桶模式”和“五桶模式”。前模式收集定期產生的垃圾，即不能回收的垃圾由黑色垃圾桶收集，廚余垃圾由褐色垃圾桶收集，包裝廢棄物則由黃色垃圾桶收集。[16]而后模式則是在前模式的基礎之上，加入了兩類不定期回收的垃圾桶，即藍色垃圾桶收集硬紙板和廢紙，白色或者綠色的垃圾桶則用來回收無色的玻璃和彩色的玻璃碎片。[17]德國對于大型廢棄物的處理也有專門的規范，住戶可以在網上提交申報表，然后由環衛公司安排專人來回收。[3]此外，有害垃圾也設定專門的回收通道。

2.各地區垃圾分類標準

德國很多大城市對生活垃圾的分類精細到了二級或三級甚至更細的標準。一級標準是進行大類的劃分，二、三級標準是對每一個大類的具體內容進行二次分類。以德國萊比錫市為例，其將城市廢棄物劃分為九大類，其中金屬及塑料廢棄物中又分為三類作為二級標準，即金屬、塑料和復合材料，再往下是三級更具體的分類，比如勺子、叉、罐屬于金屬制品，玩具、牙刷屬于塑料制品等。[18]

（三）中德城市生活垃圾分類標準比較

可以看出，德國的垃圾分類標準與我國有相似之處，都是屬于簡單型分類模式，但德國在“簡單”分類模式下的分類標準更加詳細具體，通過多級標準的模式，提高了分類效率。從頂層設計上來看，德國在《循環經濟與廢棄物管理法》中將生活垃圾分為五大類，而我國的《生活垃圾分類標志》以及《生活垃圾分類制度實施方案》對生活垃圾的分類標準不統一，如果在頂層設計上存在分類標準不統一的問題，那將任意一個標準運用到實踐中都或多或少會產生分歧。從各地區的分類標準上來看，生活垃圾分類標準的命名比較混亂。有些地方使用了“易腐垃圾”這種與國家標準不符的表述，名稱不統一會導致生活垃圾進行跨地域的分類投放時，人們花費更多的時間和精力，進而影響人們投放的積極性。[19]

四、中德城市生活垃圾分類投放主體法律責任比較

（一）中國城市生活垃圾分類投放法律責任

中國城市生活垃圾分類制度的法律責任，主要集中在責令改正以及罰款的處罰幅度方面。對于隨意傾倒生活垃圾的行為，我國《固廢法》在第111 條規定對單位的罰款金額在5 萬元到50 萬元之間，而對個人并沒有規定具體的罰款金額；《城市市容和環境衛生管理條例》沒有規定具體的補救措施以及罰款金額；而《城市生活垃圾管理辦法》規定單位罰金在5000 元到5萬元之間，個人的罰金在200 元以下。地方性法規在處罰金額上基本都有明確的規定。

（二）德國城市生活垃圾分類投放法律責任

德國在《循環經濟和廢棄物管理法》中對混合危險廢棄物、廢物未被及時處理以及未任命廢物管理人員等處罰作出相關規定，處罰力度非常大。

表3 德國《循環經濟和廢棄物管理法》的部分規定

德國《明星周刊》報道，幾年前，德國薩克森安哈特州一座居民樓的9 戶居民因不按規定投放垃圾，收到了1700 歐元（折合人民幣約13000元）的罰款單，由于不能斷定具體是哪家所為，因此所有住戶都要分攤罰款。德國為了有效實行垃圾分類，采用“連坐式”的處罰辦法，當垃圾回收公司的工作人員發現某個地方的垃圾多次沒有按照規定進行投放，就會向社區的物業服務管理人員和所有住戶發出警告信，若警告無效則會提高整片居民區的罰金。而且，德國對于任意投放垃圾的行為處罰力度大，例如德國部分地方立法規定，任意丟棄2公斤以下的固體廢棄物或2 升以下的液體垃圾，處35～80 歐元（折合人民幣大約270～625 元）的罰金；重逾2 公斤或2 升者，處以80～320 歐元（折合人民幣大約625～2500 元）的罰金。再比如巴伐利亞州，亂扔有害垃圾、廢棄舊家具，罰金可達3000 歐元（折合人民幣大約24000元）。[20]

（三）中德城市生活垃圾分類投放法律責任比較

德國無論是在處罰力度還是處罰方式上，都有值得借鑒的地方。第一，德國各地方對生活垃圾的任意投放以及對有害垃圾隨意處置的行為處以較高額度的罰款?！堕L沙市生活垃圾管理條例》第56條對同樣的違法行為，規定的是個人處罰金額在200元以下，可以看出我國在地方性法規中對該行為的處罰力度較小，若違法成本較低，則會降低懲罰制度的威懾力。第二，我國《固廢法》關于隨意傾倒生活垃圾的行為對單位處以5 萬到50 萬元的罰款，而《城市生活垃圾管理辦法》中對于同樣的行為，對單位處以5000元以上5萬元以下的罰款，可以看出部門規章的處罰標準與上位法不統一，會使部門規章因屬下位法而失去法律效力。[21]第三，對沒有在規定地點按時分類投放生活垃圾的違法行為，德國在《循環經濟和廢棄物管理法》中對各個違法行為都有明確的罰金規定，而我國的《固廢法》和《城市市容和環境衛生管理條例》都沒有關于個人罰金的具體數額，雖然對于自由裁量來說空間較大，但處罰金額內容的空白容易對后續執法工作的開展帶來難度。第四，當社區出現任意投放生活垃圾的行為，卻無法確定具體投放責任人時，德國采取“連坐式”的懲罰措施，這一制度設計促使居民之間相互約束，有利于生活垃圾分類投放的實施，而我國目前沒有法律對此進行強制性的規定。

五、完善我國城市生活垃圾分類投放法律制度的建議

（一）健全城市生活垃圾分類管理相關立法

城市生活垃圾投放是城市生活垃圾分類里面一個極其重要的源頭環節，德國《循環經濟與廢棄物管理法》是一部關于垃圾處理的核心法律，里面詳細規定了城市固體廢棄物分類方法和法律責任的具體內容。因此，要對我國已經出臺的法律法規進行完善。一是將生活垃圾分類投放的相關內容寫入《環境保護法》。二是在《固廢法》中統一城市生活垃圾分類標準，規定強制分類投放，并規定鼓勵農村積極參與生活垃圾合理分類投放。三是在《生活垃圾分類制度實施方案》中將強制實施范圍擴大至全國各城市[15]，而不是局限于重點城市，在《城市市容和環境衛生管理條例》中對生活垃圾分類投放的相關內容進行規定。四是將城市生活垃圾分類標準和公眾參與的相關內容加入《城市生活垃圾管理辦法》當中。

（二）理順城市生活垃圾分類投放責任主體之間的關系

在分類管理生活垃圾投放的過程中，要明確各類主體在生活垃圾投放階段應承擔的責任。第一，我國應該在國家層面出臺一個生活垃圾的指導目錄，不該賦予設區的市此項權力，要由出臺《生活垃圾分類標志》的住建部門來發布，提高生活垃圾分類指導目錄的權威性。第二，確立垃圾分類管理的統領機構。我國可以將垃圾分類工作的統籌機構定為生態環境主管部門，并將其他部門的相關責任理順，提高垃圾分類工作的運行效率。[5]第三，居民、消費者應在日常生活中秉持綠色生活理念，減少生活垃圾的產生，按照政府部門規定分類投放，在未能按時履行投放義務時應積極主動承擔責任，接受處罰。第四，在國家層面的立法中加入管理責任人制度。參照我國地方性法規中關于生活垃圾管理責任人的規定，應在頂層設計中規定管理責任人的管理范圍和內容。還可以借鑒德國的做法，管理責任人可以對新入住的居民進行分類培訓，規定每個責任人的監管范圍，將培訓落實到每一戶每個人。[12]

（三）建立基本統一的垃圾分類標準

中國和德國城市生活垃圾分類的模式都屬于“前端簡單，后端精細”。中國可以在前端垃圾投放分類模式上學習德國的“簡單”之下的“精細”。但我國應該有自己獨特的模式：第一，統一頂層設計的分類標準。應當按照住建部出臺的《生活垃圾分類標志》中“四分法”的標準對生活垃圾的分類標準進行統一。這種模式，可以使生活垃圾的分類更細致，可行性更高。第二，統一各地區生活垃圾分類標準的命名，沿用上文中“四分法”的命名模式。這既與大部分區域的生活垃圾分類標準管理模式相適應，又能防止因各種分類標準并存而產生的混亂局面，在總體上減輕居民進行分類時的識別壓力。[21]

有害垃圾精細分類要制定相應的標準，在日常的垃圾分類過程中，要加強對有害垃圾進行特殊分類的監管，這樣可以避免有害垃圾和其他垃圾接觸從而產生不可逆的影響。[12，21]在法律中也要明確有害垃圾分類，并對不同標準數量設置不同的處置措施，對亂投放有害垃圾的情況做到有法可依，違法必究。

（四）完善分類投放的主體法律責任

對實施垃圾分類管理時出現的違法違規行為，我國要加大違法行為的成本，對公眾的不道德行為產生強有力的約束。首先，以《固廢法》為準，修改《城市生活垃圾管理辦法》中單位罰金的部分，使下位法與上位法保持一致，確保法律體系的正常運行。其次，要提高隨意丟棄生活垃圾的違法成本。如：對于初次違法且處罰是警告且限期改正的，首次可處以較低的罰款；但對于屢次違法的累犯，可以疊加罰金來提高累犯的違法成本。[21]最后，根據上文德國薩克森安哈特州對無法確認責任人的做法以及德國采取的“連坐式”懲罰措施，結合我國《民法典》中高空拋物無法確認責任人的相關規定，對我國居民樓中垃圾任意傾倒而沒法確認責任人的情形和法律責任，應當在《固廢法》中進行規定。