廣西生態公益林區劃現狀及布局優化調整對策

黃道京

（廣西壯族自治區林業勘測設計院，廣西南寧 530000）

生態公益林是指以維護和改善生態環境、保持生態平衡、保護生物多樣性為主體功能，以提供生態公共產品和服務為主要目的，依據國務院有關部門和各級人民政府依法規定的程序和標準區劃界定的森林、林木和林地[1-3]。在生態環境惡化及生態趨于失衡的背景下，森林經營目標早已從以獲取木材為主要目的向追求社會、經濟和生態的綜合效益轉變[4]。作為以生態效益和社會效益為主導功能的森林，生態公益林在保護和改善生態環境方面承擔著舉足輕重的作用，實現生態公益林的可持續經營越發重要[5]。

廣西地理位置得天獨厚，沿海、沿江、沿邊，是我國唯一與東盟國家陸海相鄰的省份，也是“一帶一路”有機銜接的重要門戶。生態公益林的生態區位非常重要[6]，可以保護和改善人類生存環境、維持生態平衡、保存物種資源、發展森林旅游、維護國土安全，是促進社會經濟可持續發展、實現“壯美廣西”總目標的基礎保障。為深入貫徹黨的十九大精神，切實加強生態保護和修復，突出生態區位的重要性和特殊性，優化生態公益林布局，進一步規范和加強公益林區劃界定和保護管理工作，自2017 年5 月至2018 年8 月，廣西全面完成了公益林生態區位區劃工作，共區劃7 個重點生態區位，涉及土地面積849.98 萬hm2，占全區土地總面積的35.8%。形成公益林生態區位基礎信息圖層，為進一步明確重點生態區位空間和地理分布，厘清森林分類界定的公益林布局的正確性和責任性，能夠為生態公益林的優化調整、建設和保護管理提供可靠依據。

文中以2017—2018 年廣西公益林生態區劃數據為分析數據，在分析廣西生態公益林區劃現狀和存在問題的基礎上，提出以布局優化調整及建立經營管護機制為主要技術手段對廣西生態公益林體系構建進行完善，進而推動地區整體生態環境可持續發展，保障社會生態安全。

1 區域概況

廣西壯族自治區，地處104°26′E~112°04′E，20°54′N~26°24′ N。位于云貴高原邊緣，整體地勢自西北向東南傾斜，山嶺連綿，嶺谷相間，四周被山地、高原圍繞，呈盆地狀，有“廣西盆地”之稱。全區氣候具有亞熱帶季風氣候特征，年平均氣溫17℃~23℃，多年平均降雨量1 835 mm。廣西地跨北熱帶、南亞熱帶、中亞熱帶，氣候溫暖濕潤，陽光充足，物種資源豐富[7]。據統計，廣西自然植被有5 個植被型組，18 個植被型，26 個植被亞型，369 個群系。天然植被中以各類次生林為主，人工植被主要有杉木林、馬尾松林、桉樹林等。

2 廣西生態公益林分布現狀

2.1 生態公益林按事權等級分布狀況

廣西壯族自治區重點生態區位范圍的公益林面積達407.31 萬hm2，占全區公益林總面積的74.6%，是全區土地總面積的18.2%。表明重點生態區是廣西壯族自治區重要的生態保護區域，其中公益林資源占比較高，這對于維護該區域的生態環境具有重要作用。其中：國家級的生態公益林面積為348.18 萬hm2，占全區重點生態區公益林面積的85.5%；自治區級的生態公益林面積是35.42 萬hm2，占重點生態區公益林面積的8.7%；市縣級的生態公益林面積是23.71 萬hm2，占重點生態區公益林面積的5.8%（表1）。數據表明，在重點生態區位內，國家級公益林扮演著重要角色。生態公益林分布詳情見圖1。

圖1 廣西生態公益林重點生態區位分布

表1 重點生態區公益林按事權分布狀況 萬hm2

非重點生態區位范圍內的公益林面積為138.36 萬hm2，與重點生態區相比，非重點生態區的公益林面積較小，但仍然占全區公益林面積的25.4%。其中：國家級的公益林面積最大，為100.80 萬hm2，占非重點生態區位內的公益林面積的72.9%；自治區級的公益林面積是22.85 萬hm2，占16.5%；市縣級的公益林面積是14.71 萬hm2，占10.6%（表2）。數據表明，在非重點生態區位內，國家級公益林仍然扮演著重要角色。重點生態區位范圍內的公益林面積遠遠大于非重點生態區，說明重點生態區位范圍內的生態環境對于公益林的生長更具優勢。該分析結果與Liu 等[8]的研究結果相似，該研究分析了不同區位對公益林分布的影響，表明重點生態區位內的公益林面積比非重點生態區位內的大，生態區位的特點對公益林分布有重要影響。

表2 非重點生態區公益林按事權分布狀況

2.2 生態公益林按地類分布狀況

廣西土地總面積2 372.68 萬hm2，重點生態區位的土地總面積為849.98 萬hm2，占全區土地總面積的35.8%；非重點生態區位的土地面積1 522.70 萬hm2，占64.2%?？梢钥闯?，非重點生態區位的土地面積比重點生態區位大，這意味著在非重點生態區位范圍內存在更多的農田和城市化區域。重點生態區位范圍內的林地面積是650.51 萬hm2，占重點生態區位土地總面積的76.5%。其中，有林地面積為330.25 萬hm2，疏林地面積為0.41 萬hm2，灌木林地面積263.86 萬hm2，未成林造林地面積24.19 萬hm2，無立木林地20.39 萬hm2，宜林地11.10 萬hm2，林業輔助生產林地及苗圃地面積0.31 萬hm2。非重點生態區位范圍內的林地面積955.13 萬hm2，占非重點生態區位土地總面積的62.7%。其中，有林地面積為737.39 萬hm2，疏林地面積為1.30 萬hm2，灌木林地97.03 萬hm2，未成林造林地38.98 萬hm2，無立木林地62.84 萬hm2，宜林地面積為16.33 萬hm2，林業輔助生產林地及苗圃地1.26 萬hm2（表3）。

表3 重點與非重點生態區位公益林分地類統計

重點生態區位范圍內的有林地面積比非重點生態區位范圍內的面積少了1/2 左右，說明重點生態區位范圍內的森林資源相對匱乏；而灌木林地面積則比非重點生態區位范圍內的面積多很多，可能是由于重點生態區位內的地形地貌和氣候條件更適宜灌木植被的生長。此外，無立木林地面積在重點生態區位范圍內和非重點生態區位范圍內均占有一定比重，這些區域在林業經營管理上可能存在問題。

3 廣西生態公益林區劃結果分析

3.1 區劃前后公益林面積變化情況

此次區劃的廣西重點生態區位范圍內的自治區級以上的公益林地面積399.87 萬hm2，比原公益林區劃（2001年）界定得到的面積531.27 萬hm2，減少了131.40 萬hm2。其中，減少面積最大的是國家級公益林地，達106.89 萬hm2，減少22.9%。減少的主要原因是之前全區沒有明確的重點生態區位界線，導致部分公益林小班跨出要求標準界線外。區劃前后面積變化詳見表4。

表4 區劃前后公益林面積變化 萬hm2

3.2 區劃合理性分析

3.2.1 區劃界線準確，范圍基本合理。根據生態區位區劃工作步驟，工作方法和采用的技術手段，以及層層檢查把關的質量控制方法，確保該次生態區位區劃成果界線準確無誤，且界線均落到實處。從區劃方法和結果來看，保遺生態區和巖溶生態區均直接提取界線，而江河源頭、江河沿岸、重要水庫、沿海生態區、邊境生態區等均以標準確定界線，說明生態區位界線范圍是符合標準要求的，也是合理的。

3.2.2 布局恰當，層次分明。從區位布局來看，該次區劃步驟、層次明確，嚴格按照優先級順序進行區劃，首先滿足國家級區劃條件，再區劃地方級，解決了原森林分類區劃國家級與地方級公益林相互交錯的問題；層級上以重要性為主，實施以河源頭>江河兩岸>保遺生態區>重要水庫>邊境生態區>巖溶生態區>沿海生態區的先后順序進行歸類合并，解決了原重點生態區位界線不明確的問題，為下一步公益林事權等級或公益林調整，實施分類經營、分區施策提供有利條件。

4 廣西生態公益林區劃及建設存在的問題

4.1 界線不固定，造成諸多問題

以往在進行森林分類區劃時，對各類生態區位的界線沒有固定[9-10]，一是在調整生態公益林時，沒有嚴格按照生態區位去界定；二是沒有分別區劃國家級公益林和自治區級公益林生態區位，造成國家級公益林和自治區級公益林相互交錯；三是沒有嚴格按照生態區位落實森林經營和管理，重點生態區位范圍內存在大量經營強度較高的短輪伐期工業原料林、一般用材林和經濟林；四是公益林經營管理沒有差異化的政策；五是公益林補償標準沒有體現生態區位的重要性。

4.2 公益林調整弱化了生態功能

根據2001 年森林分類區劃界定成果，重點生態區位的林地基本已界定為公益林。但因地方項目開發利用、經營需要、林農意愿等因素，進行過2 次較大的調整，以及項目使用到公益林地的占補平衡，把局部重要生態區位內（如河流、水庫等沿岸或周邊）立地條件較好的公益林林地調整為商品林地。以往公益林調整更多地考慮經濟發展、林農意愿、經營利益等因素，弱化了森林生態功能的重要性[11-13]。在重點生態公益林區劃界定過程中，有一些森林處于重要生態區位，應該區劃為重點公益林來加以保護，但由于林農意愿未能區劃為重點公益林。在生態區位非常重要的范圍內還有少量的商品林散布其中，加大了重點公益林管理難度且影響了重點公益林生態效能的發揮[14]。

4.3 界線不明確，經營措施難落實

全區沒有明確的重點生態區位界線和嚴格的區域界定，在森林經營過程中，造成經營者在經營措施和樹種選擇上，以經濟效益為主，重點生態區位內局部地塊實施高度集約經營。尤為突出的是速生桉，營林面積高達6.50 萬hm2，實施全墾深耕，且大量使用化肥、除草劑和農藥，造成了局部地區嚴重的水土流失和水體污染。

4.4 缺乏有效的管理機制

廣西生態公益林的管理缺乏有效的監督和評估機制，導致一些區域存在著非法采伐和濫伐的情況。此外，由于缺乏有效的經濟激勵措施，導致一些村民和企業缺乏對生態公益林的認同和支持。

5 布局優化調整對策

5.1 加強生態公益林區的監管

加強對生態公益林區的規劃、建設、管理、維護等各個環節的監管，建立健全的生態公益林區管理體系，確保生態公益林區的持續發展[15-16]。

5.1.1 建立健全法律法規體系。加強生態公益林區的監管需要依據相關法律法規進行。因此，應該建立健全與生態公益林區有關的法律法規體系，如《森林法》《草原法》等，明確監管的職責、權利和義務等方面的內容。

5.1.2 加強監測和評估。對于生態公益林區內的生態環境、生物多樣性、土地資源、水資源等進行監測和評估，及時掌握生態公益林區的生態狀況，制定針對性的監管措施。加強社會監督，增強公眾參與意識，建立有效的社會監督機制，促進生態公益林區監管工作的公開透明，讓社會各界更好地了解生態公益林區的管理狀況，為監管提供支持和協助。

5.1.3 建立生態公益林區監管機制。設立專門機構或者加強相關部門職能作用，建立生態公益林區的監管機制，明確職責分工、工作流程和內部管理制度，確保監管工作的規范、有序進行。

5.1.4 加強人員培訓和技能提升。對生態公益林區的監管人員進行培訓和技能提升，提高其對于生態環境、生物多樣性等方面的認識和了解，增強其技能水平和專業素養。

5.1.5 加強信息化建設，實施全過程監管。借助信息化技術，建立生態公益林區的信息化管理平臺，實現對生態公益林區內各項數據的實時采集、分析和共享，為監管提供更加有效的手段和工具。采取全面、持續、動態監管的方式，對生態公益林區的各個環節進行監管，包括規劃設計、建設施工、經營管理等環節，確保生態公益林區的管理和維護工作能夠得到全面覆蓋。

5.2 優化生態公益林區的布局結構

根據不同地區的自然環境、人口分布、經濟發展等情況，調整生態公益林區的布局結構，實現生態、經濟和社會效益的有機統一。

5.2.1 制定科學的規劃，合理利用資源。制定科學合理的生態公益林區規劃，明確生態公益林區的空間范圍、分布格局、林區類型、功能定位等方面的內容，確保生態公益林區的布局結構與生態環境保護、資源利用、社會經濟等方面的發展相協調。在優化生態公益林區的布局結構時，應充分考慮生態公益林區內的資源利用和經濟發展，合理利用森林、草原等資源，發展生態旅游、農業等產業，提高生態公益林區的經濟效益和社會效益。廣西現有148.63 萬hm2公益林地未落入重點生態區位內，187.21 萬hm2商品林分布于重點生態區位。為實現“生態得保護、林農得利益”的雙贏目標，應著重緩解重點生態區位范圍內的商品林生態保護和采伐利用的矛盾，將這部分商品林調整為生態公益林，同時將重點生態區位外現有零星分散的生態公益林逐漸調整為商品林[17-18]，以此來進一步優化全區的生態公益林布局。

5.2.2 考慮生態系統功能，強化生態保護功能。生態公益林區的布局結構應重點考慮生態保護功能，優先考慮自然保護區、風景名勝區、生態示范區等，確保生態公益林區能夠對于生態環境的保護起到重要的作用。優化生態公益林區的布局結構時，應充分考慮生態系統的功能，盡可能地保留和恢復生態系統的自然功能，形成具有完整生態系統結構的生態公益林區。

5.2.3 綜合考慮區域發展。優化生態公益林區的布局結構還應充分考慮區域發展的需要，盡可能地與周邊地區的生態、經濟、社會等方面的發展相協調，促進區域整體發展。

5.3 實施生態公益林區的多功能利用

除了保護生態環境外，生態公益林區還可以實現多種功能，如生態旅游、林下經濟、生態農業等。因此，在生態公益林區的規劃中應該考慮多種功能的結合，以實現經濟、社會和生態效益的最大化。

5.3.1 完善生態公益林區的產業結構，加強生態保護和修復。要充分利用森林、草原等資源，發展生態旅游、林下經濟、生態養殖、生態種植等產業，提高生態公益林區的經濟效益和社會效益。要注重生態公益林區的生態保護和修復工作，建立健全生態保護機制和管理體系，促進生態環境的持續改善和生態功能的逐步恢復。

5.3.2 增加公益性服務功能，引入社會資本。要增加公益性服務功能，如開展科普教育、生態旅游、環境監測、災害預警等服務，提高生態公益林區的社會效益和公共服務能力。要充分發揮社會資本在生態公益林區多功能利用中的作用，引入社會資本和經驗，促進生態公益林區的多方面合作共贏。

5.3.3 加強管理和監督。要加強生態公益林區的管理和監督，確保利用活動符合規定和要求，防止出現違法建設和環境破壞行為，促進生態公益林區的可持續發展。

5.4 加強對生態公益林區的科學研究

開展生態公益林區的生態環境研究，了解生態公益林區的植被、動物、土壤等基本情況，為生態公益林區的管理和保護提供科學依據。

5.4.1 制定科學規劃，加強研究機構建設。要制定科學規劃，明確研究內容、目標和任務，確定研究重點和方向，制定研究計劃和項目，提高研究的針對性和實效性。要加強研究機構建設，建立健全生態公益林區科學研究機構和隊伍，引進和培養高水平的科學研究人員，提高研究能力和水平。

5.4.2 采用多種研究方法，建立科學數據共享平臺。要采用多種研究方法，包括實地調查、監測和實驗等方法，綜合運用生態學、地理學、生物學、經濟學等多學科知識，開展全面、系統的科學研究。要建立科學數據共享平臺，促進科學數據資源的共享和利用，提高科學研究的可信度和可復制性，為政策制定和管理決策提供科學依據。

5.4.3 推廣研究成果。要推廣研究成果，通過學術交流、科普宣傳、媒體報道等形式，向社會廣泛傳播研究成果和科學知識，提高公眾對生態公益林區的認知和理解，促進社會共治和參與。

5.5 推廣生態公益林區的知識宣傳

加強生態公益林區的知識普及和宣傳教育，提高公眾對生態公益林區的認識和重視程度，增強公眾保護生態公益林區的意識和責任感。

5.5.1 建立宣傳機制和宣傳品牌。建立生態公益林區知識宣傳機制，明確宣傳目標、宣傳內容和宣傳形式，制定宣傳計劃和方案，確保宣傳資源和財力投入。建立生態公益林區宣傳品牌，設計統一的宣傳標識和口號，制作宣傳冊、海報、視頻等宣傳材料，增強品牌形象和知名度。

5.5.2 多渠道宣傳，提高宣傳水平。采用多種渠道和方式宣傳生態公益林區的知識，包括舉辦講座、展覽、影視放映、社交媒體等多種形式，擴大宣傳覆蓋面，提高宣傳效果。提高宣傳人員和宣傳隊伍的素質和水平，注重宣傳人員的職業培訓和教育，增強宣傳隊伍的凝聚力和創造力，提高宣傳工作的質量和效果。

5.5.3 強化宣傳教育，開展志愿者活動。加強生態公益林區的宣傳教育，培育環保意識和保護意識，提高公眾的責任感和參與度，推動社會共治和參與。組織開展生態公益林區的志愿者活動，吸引社會力量和資源參與生態公益林區的保護和管理，推動社會共治和參與。

綜上所述，生態公益林區的布局優化調整需要綜合考慮多種因素，加強管理和監管，推動生態、經濟和社會效益的協同發展，以實現生態公益林區的可持續發展。