陜西全面推進鄉村振興研究報告

王靜　于寧鍇

2023年，陜西貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作的重要論述和來陜考察重要講話重要指示，牢牢守住“保障糧食安全、不發生規模性返貧”兩條底線，全面抓好持續增收、鞏固銜接、產業發展、和美鄉村建設、鄉村治理等重點工作，全面推進鄉村振興發展態勢良好，形成了一批具有代表性的鄉村振興典型案例。目前，陜西全面推進鄉村振興仍面臨三產融合深度不夠、農村基礎設施薄弱、鄉村治理體系有待完善、農業農村人才發展動能不足的現實困境。下一步，陜西將聚焦鄉村振興短板、弱項，因地制宜推進產業振興、扎實推進和美鄉村建設、多元協同優化鄉村治理、激活鄉村振興內生動力，持續推動鞏固拓展脫貧攻堅成果上臺階、鄉村全面振興見實效。

黨的二十大報告指出，全面推進鄉村振興，是加快構建新發展格局，著力推動高質量發展的重大任務之一。2023年，陜西深入學習貫徹黨的二十大精神、習近平總書記關于“三農”工作的重要論述和來陜考察重要講話重要指示，牢牢守住“保障糧食安全、不發生規模性返貧”兩條底線，相繼發布《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的實施意見》《陜西省鄉村振興促進條例》等，大力實施糧食綜合產能提升、農民增收致富提升、特色現代農業提升、農業科技創新提升、農村重點改革提升、鄉村規劃建設提升、農村基層治理提升“七大工程”，全面推進鄉村振興各項工作取得新成效。

主要做法及成效

（一）大力實施質量安全縣提升工程，糧食和重要農產品穩定安全供給能力持續增強

準確定位地方儲備功能，從“深化黨政同責落實、創建投入增長機制、健全監測預警體系、實施人才興糧戰略”四方面，完善保障糧食安全戰略支撐，不斷提升糧食安全綜合保障能力，為穩定經濟社會大局筑牢堅實根基。2023年，全年糧食種植面積4534.5萬畝、總產1323.7萬噸、單產291.9公斤/畝，實現“三增長”，國家下達的年度油料、大豆播種面積和新建高標準農田、高效節水灌溉面積任務全面完成。著力保障“菜籃子”產品有效供給，生豬、牛、羊存欄和水產品產量穩中有增，全年園林水果產量2092.5萬噸、蔬菜及食用菌產量2151.2萬噸。大力實施農產品質量安全縣提升工程，重點創建五大國家農產品質量安全縣樣板區，通過其示范帶動，促進農產品質量安全監管能力整體提升。截至2023年11月，陜西共有省級以上農產品質量安全縣61個，占涉農縣區的58.6%；示范縣農產品質量安全抽檢連續多年實現99%以上的合格率。①同時，著力于科技小院建設，目前已建立科技小院219家，其中25家被認定為“中國農技協科技小院”，涵蓋谷物、蔬菜等主要農業產業體系。

總體來看，陜西糧食保持緊平衡狀態，肉類實現基本自給，特色農業在國內及國際市場上形成一定的影響力和競爭力，尤其是蘋果、獼猴桃、奶山羊產業，實現“三個全國第一”。以獼猴桃產業為例，寶雞市眉縣是中國獼猴桃主產區和優生區，產量占全國的1/7。為提升果品質量效益和市場核心競爭力，眉縣多年來與西北農林科技大學等科研院所開展密切合作，全域推廣普及充分授粉、果園生草、科學修剪等標準化關鍵技術；同時，通過“四改五提升”模式促進獼猴桃產業轉型升級，共選育和引進推廣四大品系、20多個新優品種。獼猴桃已成為眉縣的支柱產業，全縣九成以上的農戶從事獼猴桃種植，戶均栽植獼猴桃4.5畝，獼猴桃從業人員高達12萬人，成功打造出“一縣一業”的產業格局，為農民增收致富和鄉村振興作出重要貢獻。②

（二）扎實推進定點幫扶和駐村幫扶，鞏固銜接工作有序推進

2023年以來，陜西全面落實“七大提升工程”，制定多項政策措施，支持重點幫扶鎮（村）通過開展返鄉創業等，激活內生發展動力，加快振興步伐。全力抓好動態監測幫扶，將監測范圍收入標準調整至7300元，累計納入監測的7.5萬戶22.9萬人全部落實精準幫扶措施，消除風險4.9萬戶15.5萬人。統籌抓好產業和就業“兩個關鍵”，持續促進脫貧群眾增收，1-11月發放小額信貸47.8億元，支持10.2萬戶脫貧戶和監測對象發展產業，推動脫貧人口外出務工221.1萬人，公益性崗位安置21萬人，截至11月底全省脫貧人口人均純收入16381元，同比增長14.7%。2023年前三季度，持續落實防返貧動態監測和幫扶機制，對全省監測對象實施精準幫扶措施，共進行7次常態化督幫、8次因災防返貧調度；對鄉村振興重點幫扶縣，共安排中央和省級銜接資金49.5億元，支持項目7452個。③

鞏固銜接工作取得重大進展，全省涌現出一批先進典型。以禮泉縣為例。禮泉縣為保障脫貧人口穩定就業，全面助推鄉村振興，探索出“五個一批”工作法。

一是線上線下招聘一批。通過對大量園區、企業進行調研統計，深入挖掘并及時推薦適合農村勞動力轉移就業的工作崗位，扎實開展就業專項招聘活動，共舉辦線上線下招聘會21場，提供崗位25031個，達成用工意向1501人。

二是技能培訓轉移一批。截至2023年10月，共組織開展就業培訓1237人（含脫貧勞動力1011人）。

三是社會保障兜底一批。鼓勵和引導符合條件的城鄉居民，參加城鄉居民基本養老保險，加大失業保險參保擴面工作力度，引導更多靈活就業人員，參加失業保險并享受政策保障。

四是勞動維權化解一批。積極暢通農民工維權渠道，全面受理農民工咨詢舉報投訴，及作出出回應。截至2023年10月，線上線下各類平臺累計接收欠薪線索467件，協調責令支付工資線索287件，涉及農民工308人345.15萬元。

五是公共就業服務一批。實行“管理制度化、制度流程化、流程信息化”，健全統籌城鄉就業政策和服務體系，推動公共就業服務機構向鄉村延伸，提升基層公共就業服務經辦能力。④

（三）因地制宜挖掘特色產業鏈，一二三產深度融合進程加快

堅持做強做大特色產業，圍繞做好“土特產”文章，強龍頭、補鏈條、興業態、樹品牌，推動農村一二三產融合發展。立足當地資源稟賦，因地制宜做大做強特色產業鏈。大力培育蘋果、蔬菜、茶葉、畜禽肉類、中藥材5個千億級產業鏈，乳制品、食用菌2個500億級產業鏈，獼猴桃300億級產業鏈，市級超百億元農業全產業鏈達到24條、縣級超10億元農業全產業鏈達到125條。如寶雞市隴縣，抓住創建國家級鄉村振興示范縣的良好契機，確立了以縣城為龍頭、9個特色鎮為支撐、25個示范村為樣板的“1925”示范創建布局；圍繞“羊乳、蘋果、核桃、蜂蜜、食用菌”五大產業，培育“隴縣五寶”特色農產品品牌，以點帶面，高質量推進鄉村振興。又如興平市馬嵬街道，立足當地文旅資源優勢，開發楊貴妃墓、黃山宮道教文化體驗地、馬嵬驛民俗文化體驗園三大景區，持續推動鄉村產業提質增效。

積極推進農文旅融合發展，因地制宜發展鄉村休閑旅游產業。如商洛市柞水縣朱家灣村，深入挖掘當地生態優勢，大力發展旅游業，共開放農家樂216家、民宿46家，全村80%以上的勞動力實現就地就近就業，2023年入選聯合國世界旅游組織“最佳旅游鄉村”名單。2023年，陜西共認定44人為省級鄉村工匠名師，通過典型認定，發揮示范作用，鼓勵鄉村傳統藝人創新，進而帶動鄉村特色產業發展。

（四）“多規合一”規范村莊規劃，宜居宜業和美鄉村建設步伐加快

2023年以來，陜西以學習借鑒浙江“千萬工程”經驗為抓手，突出規劃引領，強化環境整治，不斷完善農村基礎設施建設和公共服務建設，全省鄉村建設工作有力有序推進。相繼發布《陜西省2023年鄉村建設工作要點》《陜西省實用性村莊規劃編制技術要點》等文件，引導全省開展“多規合一”的村莊規劃編制，西安市胡家莊村和榆林市郭家溝村入選自然資源部村莊規劃優秀案例。

不斷加大資金扶持。2023年鄉村建設項目立項7500個，涉及資金約62.76億元，開工率達到97.5%。持續推進農村基礎設施建設。推動水、電、路、氣、網等基礎設施建設向村覆蓋、向戶延伸，新改建完善農村公路9500公里；新建農村供水工程988處、受益人口221.8萬人；建成現代宜居農房2000套；行政村快遞服務覆蓋率達到98%。

不斷加強人居環境整治。改建農村衛生戶廁32.5萬座、普及率達到81.7%，36%以上的行政村生活污水得到有效治理，完善“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”機制，93.6%的自然村實現生活垃圾收運處理，4縣（區）獲評2022年度全國村莊清潔行動先進縣。實施“5×3”工程，提升村莊風貌，共完成3672個村莊“三圖一集”制定。結合地域特色，對傳統村落各類資源進行整合，深入發掘各地歷史文化資源，建設有顏值、有特色、有內涵的美麗宜居村莊樣板。⑤

各地緊抓機遇，加快建設宜居宜業和美鄉村。如咸陽市，以農村人居環境整治為抓手，立足鄉村面貌明顯改善目標，加強鄉村振興示范鎮建設，促進美麗宜居示范村提質增效。

一是實施農村住房安全動態監測機制。針對農村低收入群體，通過農村住房安全有保障信息共享機制，進行住房安全動態監測；加強預警預報，抓好汛期等特殊時段住房安全保障工作，及時妥善安置。

二是以優化人居環境為重點，持續推進農村生活垃圾治理。目前全市已構建起“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾收運處置體系，有效治理非正規垃圾堆放點146個，農村生活垃圾處置比例達95.43%。

三是加強鄉村振興示范鎮建設。共謀劃26個省市級鄉村振興示范鎮重點項目344個，目前已開工318個，鞏固提升省市級鄉村振興示范鎮建設成果26個，促進29個美麗宜居示范村提質增效。⑥

（五）專項整治突出問題，鄉村治理工作有效開展

堅持和發展新時代“楓橋經驗”，創新鄉村治理方式，提高鄉村善治水平，推動形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風。截至2023年10月，全省共認定鄉村治理示范鎮36個、鄉村治理示范村135個。示范鎮（村）充分發揮帶動作用，推進陜西鄉村治理工作有效開展。

持續推進農村移風易俗，針對高價彩禮、大操大辦等農村移風易俗突出問題，陜西通過數字化、網格化、積分制等方式，展開突出問題專項整治，持續完善鄉村治理。⑦92%以上的村（社區）制定了村規民約，90%以上的村（社區）建立了善行義舉榜、好人宣傳欄，縣級以上文明鎮、村比例分別達到91%、62.3%。

深入開展鄉村法治教育和法律服務，累計培養鄉村“法律明白人”12.8萬人，法治文化陣地覆蓋率達到86%，推廣積分制、清單制的行政村分別達到46.6%、67.6%。

如咸陽市三原縣，積極構建集20多項剛需業務場景于一體的數字鄉村平臺，大力推進鄉村信息化、數字化基礎設施建設，為鄉村振興增添數字動能。陵前鎮依托鎮村便民服務中心，積極推進“陵前在線”數字鄉鎮平臺建設，大力整合八大類55項政務服務，打通線上、線下服務通道，實現手機隨時提交、后臺限時審核、線上查看進度，鄉村治理體系不斷完善，現代化治理水平不斷提升。⑧

面臨的現實困境

（一）三產融合仍需持續拓深與精準發力

第一產業農業仍占較大比例，二三產業比例相對較小，三產深度融合面臨挑戰。農業產業一產較大、二產滯后、三產薄弱，農產品加工業產值與農業總產值比例為2∶1，低于全國2.5∶1的平均水平，農業內部產業結構不合理、各產業發展不均衡。農業產業鏈不完善。陜西除了9條全產業鏈外，其他多數特色農產品產業鏈，多以初級生產和簡單加工為主，存在下游產業滯后、冷鏈保鮮弱、加工轉化率低等問題，導致上下游企業協同發展不足，難以形成良性循環和協同效應，市場競爭力弱。

農業特色產業優勢不顯，農旅融合產業存在一定的“同質化”問題。一些地方沒有基于當地資源稟賦特征進行合理規劃，導致“一村一品、一鄉一業”難以發展，特色產業的獨特性不明顯。農旅融合產業呈現“同質化”發展現象。陜西鄉村旅游發展具有一定的天然優勢，但“雷同”較多，一些地區同質化發展導致區域特色難以凸顯。目前關中地區大約有60家仿古建筑村落，多效仿袁家村，缺乏自身獨有的文化底蘊，在鄉村旅游市場中難以可持續發展。

（二）鄉村建設需盡快補齊短板

陜西農村基礎設施建設仍存在短板。鄉村垃圾處理、污水治理等方面，尚缺乏相應的基礎設施，生活污水、農業廢水、工業廢水亂排亂放現象仍然存在，不利于鄉村人居環境的改善；一些村莊公路覆蓋不全、建設標準低、抗災能力不足，且“重建設、輕養護”，存在不同程度的損毀；天然氣、通訊網絡、百貨超市、電商物流等基本生活設施尚未完全延伸到村級，一些鄉村尚未配備優質的醫療、教育、文化、金融等公共服務資源。個別地區缺乏村莊規劃方面的專業技術人員，鄉村基礎設施和基本公共服務的供給存在一定盲目性，沒有充分考慮農民日益增長的多樣化需求和城市居民對鄉村美好生活向往的需求。建設資金投入不足。作為西部欠發達省份，地方財政投入有限，村民自籌能力不足，社會資本投入積極性不高，農村基礎設施資金投入與實際需求還存在一定的差距。

（三）鄉村治理體系有待進一步完善

鄉村治理區域發展仍然不平衡不充分。陜西近年來開展了鄉村治理體系建設試點工作，但由于各地經濟發展水平和資源稟賦等的差異，建設進度參差不齊。除試點區域外，較多農村基層組織建設不健全，基層民主決策機制不夠完善，全面推進鄉村治理體系建設工作面臨一定挑戰。

鄉村治理主體內生動力不足?；鶎痈刹磕挲g偏大、文化素質較低、工作效率不高，未能充分發揮村民委員會自治作用和村黨組織的示范引領作用；年輕的鄉賢等專業人才存在不穩定性，其參與鄉村治理的通道不明晰，參與決策體制也有待優化；普通村民參與鄉村治理的主動性不高，存在“形式化”“走過場”的現象。

“四治”協同體制機制有待健全?！白灾巍狈矫?，村民自我管理、自我教育、自我服務等機制尚不健全，在鄉村治理中的權利難以得到彰顯?！胺ㄖ巍狈矫?，現行的鄉村法規體系不夠完善、村民法治意識淡薄、基層法治隊伍力量薄弱，不利于鄉村治理目標的實現?！暗轮巍狈矫?，鄉村德治教育體系不夠完善，良好傳統逐漸淡化、典型示范不多、標桿引領不夠?！皵抵巍狈矫?，陜西鄉村治理數字化平臺建設仍存在一定的短板，村民對智能化操作系統的學習乏力，沒能在“數字”與“治理”之間起到橋梁的作用，限制了“數治”的治理效果。

（四）農業農村人才發展動能仍需提升

鄉村人才流失較多，內部自給不足。雖然教育、醫療等基本公共服務城鄉發展不平衡問題已得到很大緩解，但“走出農村”依然是社會的主流，農村青壯年勞動力外出務工持續增加，農村人口老齡化趨勢明顯。在許多地區，常年留守農村的群體仍以婦女、兒童和老人為主，人口活力低。留在鄉村的青年人才文化水平有限，難以順應數字化潮流，對電子商務、直播帶貨等新興商業模式熟練度不夠，制約了鄉村建設和高質量發展。鄉村干部隊伍老齡化趨勢明顯，整體素質不高，鄉村治理工作方式單一，難以達到應有的效果。鄉村職業技能培訓方式創新度不夠，缺乏實踐培訓、季節性培訓、專家一對一指導等具有可操作性的培訓，加之許多村民對職業技能培訓的認知度、認同感、配合度較低，導致培訓效果不佳?？傮w來看，鄉村人才主要集中在第一產業，第二第三產業創新人才和專業人才不足，主要原因在于缺乏科學有效的人才培養、評價及任用機制，導致鄉村人才難引進、留不住。

下一步發展思路及對策

（一）強特質、促融合，因地制宜推進產業振興

深化農業供給側結構性改革，突出差異化、互補化，深入挖掘、整合各地農業農村特色資源，調整優化產業布局，統籌推進農村一二三產業融合，帶動農業發展提質增效，推動特色農產品向優勢產區集中。立足地域特色資源稟賦，因地制宜發展富民產業，推進農業產業內部各環節及其他非農產業有機融合，進而延長農業產業鏈、完善利益鏈、提升價值鏈，實現“一縣一園、一鎮一業、一村一品”現代農業產業體系。

大力實施精品農業、優勢品牌戰略。依托新型農業經營主體等，對農村各類資源進行整合，持續完善“小農戶+現代農業”新模式，發展適度規模經營，以高品質服務帶動小農戶發展；推廣優良品種、采用科學的栽培技術，提升農產品品質，打造農產品品牌，提高品牌影響力。全面推進“互聯網+農業”發展，借助數字技術，不斷孵化農村新產業、新業態；通過農村電商、農民直播、智慧養殖種植等新模式，持續提升品牌知名度。深入挖掘各地獨特的歷史文化資源，因地制宜打造鄉村休閑旅游產業，依托農業多種功能，拓展休閑度假、旅游觀光、農耕體驗、康體娛樂、養生養老等新業態，打造集休閑、文娛、康養等于一體的特色“田園農莊”。

（二）重實際、抓特色，扎實推進和美鄉村建設

高度重視不同區域之間、不同村莊之間發展不平衡問題，采取因地制宜、分類指導、分步實施的方式推進鄉村建設。綜合考慮土地利用、產業布局、居民點規劃、文化傳承、生態保護等因素，以“中心村”為主，精準錨定群眾實際需要，增強鄉村公共服務有效供給，同時綜合考慮城鎮化進程中村莊發展具有不穩定性的特點，做好過渡期準備，持續完善鄉村基礎設施及基本公共服務，形成城鄉基本公共服務共享、信息系統互通的格局，推進城鄉基本公共服務均等化。

持續加強鄉村人居環境整治，打造各具特色的宜居宜業和美鄉村。以綠色發展理念為引領，持續推進《陜西省鄉村振興標準體系建設規劃（2021-2025年）》實施，加大對基礎條件薄弱地區的財政和金融支持力度，重點解決道路管網、廁所改造、污水治理等基礎設施問題，切實提升農村無害化廁所的普及率以及生產生活污水、垃圾處理率。有效保護鄉村歷史文化遺跡，保留鄉村傳統風貌，因地制宜地挖掘能夠體現當地鄉土特色和田園風光品質的特質，以此為基礎，不斷提升鄉村基本公共服務與設施質量、完善人居環境，打造各具特色的宜居宜業和美鄉村。

（三）強引領、重數治，多元協同優化鄉村治理

堅持以黨建為引領，健全縣鄉村三級治理體系。持續推進鄉村治理體系建設試點工作，大力發揮試點示范引領作用，輻射鄉村治理基礎薄弱的鄉村，不斷夯實村級基礎。逐步完善鄉村治理考核評價體系和激勵機制，加大對鄉村治理主體的宣傳和培訓力度，提高鄉賢、普通村民參與鄉村治理的意識和能力，并給予適當的報酬和福利。同時加強對基層干部的指導和培訓，切實提升鄉村治理主體的內生動力和履職能力。

加快“四治”融合，構建“四治一體”基層治理新格局。對于“自治”，不斷完善基層鄉村治理體制機制，鼓勵鄉賢建言獻策，引導村民有效參與基層事務決策，推動形成“黨的領導+鄉賢諫言+村民參與”的多元治理主體模式。對于“法治”，通過“一村一律師”的形式，引導農民通過法律手段解決土地糾紛、合同糾紛和勞動糾紛，提高農民的法律意識和維權能力。對于“德治”，大力弘揚社會美德，推進農村移風易俗，塑造文明鄉風、良好家風、淳樸民風，通過建立“道德點評臺”“紅黑榜”，形成有效的表彰獎勵與處罰批評機制，規范農民行為。對于“數治”，加強鄉村數字化基礎設施建設，借助物聯網、互聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等技術，整合鄉村內各種資源，建立綜合性智能服務系統，同時培養鄉村治理數字化能手，彌補“數字鴻溝”帶來的治理短板。

（四）多內留、重外引，激活鄉村振興內生動力

加強對新型青年職業農民的宣傳和推廣，倡導農業、鄉村發展的理念和價值觀，重塑新型職業農民的社會形象和地位，使其更符合當代青年的期待。開展農業職業技術技能培訓，定期組織村干部、村級集體經濟組織負責人、“田秀才”“土專家”和行業領軍人才，積極開展政策解讀、企業管理、農村實用技術等方面的培訓，培養一批有文化、懂技術、會經營、善管理的農業農村科技經營人才，切實提高鄉村人才自我發展能力。探索建立村集體經濟發展與村干部報酬待遇增長掛鉤機制，激發基層干部的工作積極性和主動性。

實施有效激勵措施，創新體制機制，為農村招錄、聘用鄉村技能人才及經營管理人才。鼓勵高校畢業生積極參與“三支一扶”并擴大計劃招募范圍，形成“一村一名大學生”模式。完善能人回鄉創業就業機制，鼓勵鄉賢、鄉村精英等以返鄉創業等多種方式建設鄉村。建立完善鄉村人才建設體系，通過嚴格、規范的人才培育、引進、評價、使用體系，形成鄉村人才引得來、留得住、能創業、能帶動的良好局面。

注釋

①田若楠：《特色農產品走向更大“舞臺”》，載《陜西日報》，2023-11-06（007）。

②張曼怡：《寶雞：小小獼猴桃，變身鄉村振興“致富果”》，2023-9-12，http：//xczxj.shaanxi.gov.cn/newstyle/pub_newsshow.asp？id=1134652&chid=10093。

③程偉：《陜西前三季度219萬脫貧勞動力外出務工》，載《農民日報》，2023-11-03（007）。

④咸陽市鄉村振興局：《禮泉：“五個一批”發揮就業幫扶 助力鄉村振興》，2023-10-26，http：//xczxj.shaanxi.gov.cn/newstyle/pub_newsshow.asp？id=1134969&chid=10005。

⑤《今年陜西鄉村建設立項項目7500個》，2023-8-5，https：//gqdangjian.hsw.cn/system/2023/0805/870.shtml。

⑥馮曉琬：《我市加強鄉村振興示范鎮建設繪就美麗鄉村底色》，載《咸陽日報》，2023-09-09（003）。

⑦程偉：《陜西認定36個鄉村治理示范鎮135個示范村》，載《陜西日報》，2023-11-03（001）。

⑧金佳、胡明寶：《陜西三原：為鄉村振興增添數字動能》，載《農民日報》，2023-08-30（003）。

作者簡介

王 靜 陜西省社會科學院農村發展研究所博士，研究方向為農業經濟管理

于寧鍇 陜西省社會科學院農村發展研究所所長、研究員，研究方向為應用經濟與農村發展