我國醫療衛生機構信息公開存在的法律問題及對策

蔣逸天

東南大學醫事法研究所，東南大學法學院，江蘇南京，210000

2022年2月1日,國家衛生健康委、國家中醫藥局、國家疾控局共同制定的《醫療衛生機構信息公開管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)正式開始實施?！豆芾磙k法》以《政府信息公開條例(2019)》和《公共企事業單位信息公開規定制定辦法(2020)》(以下簡稱《制定辦法》)為上位法依據,對醫療衛生事業領域的信息公開事項做出了較新的規定?！豆芾磙k法》中第一章第三條指出,醫療衛生機構信息是指醫療衛生機構在提供社會公共服務過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。醫療衛生機構作為公共衛生事業單位,負有法定的信息公開義務,應當依法履行信息公開職責。一方面,醫療衛生機構應當主動公開醫療衛生服務信息,回應公民、法人及其他社會組織的現實需求;另一方面,醫療衛生機構應當合理把握信息公開的限度,避免因信息公開不當而造成的社會恐慌等負面影響。然而在實踐中,醫療衛生機構信息公開面臨一些問題。如信息公開的不確定性問題,涉突發公共衛生事件信息如何及時、完善地公開,缺乏透明的規則,價值取向的波動性極大,基層莫衷一是;如職業“打假人”問題,有些職業“打假人”專門挑選公立醫院信息公開中的部分表述,僵化地以《中華人民共和國廣告法》(以下簡稱《廣告法》)為依據投訴舉報,滋生了一些地下產業,也給醫療衛生機構帶來了傷害和困惑。為此,如何推動醫療衛生機構信息公開便顯得尤為重要。

既有文獻對醫療衛生機構信息公開問題已展開較為豐富的討論,主要集中于對醫療衛生機構信息公開實踐的調研,采用量化分析方法揭示信息公開現狀[1];構建醫療衛生機構信息公開的理論基礎[2],提出政策制定協同動力模型[3]、信息公開模式等理論框架[4];對醫療衛生機構信息公開域外制度的借鑒,主張吸納美國、英國、新加坡等國家的信息公開經驗[5-7]。但是,已有研究缺乏從衛生法視角的深入研究,有研究指出我國醫療衛生機構信息公開法律制度不健全[8],但并未從該視角展開深入探討,或并未結合突發公共衛生事件的社會背景,尚未針對新實施的《管理辦法》展開研究。另外,已有研究還缺乏實踐導向的對策性,針對實踐中的“職業打假”等問題,醫療衛生機構疲于應對,理論界亦未提出科學有效的對策。

基于此,本研究立足于醫療衛生機構信息公開的實踐需求,從衛生法的視角出發,探討我國醫療衛生機構信息公開存在的法律問題及其應對之策。

1 我國醫療衛生機構信息公開存在的法律問題

醫療衛生機構信息公開存在一系列困境與挑戰。在“公開”與“不公開”之間,醫療衛生機構面臨艱難的判斷與抉擇。無論其選擇“公開”抑或是“不公開”,均面臨潛在的實踐風險[9]。具體而言,法律問題主要體現在宏觀定位不清晰、公開范圍不明確、保障措施不足等方面。

1.1 醫療衛生機構信息公開的宏觀定位不清晰

1.1.1 理論界存在的不同觀點。①政府信息公開路徑說,認為醫療衛生機構等公共企事業單位信息公開應當采用“入條例化”的基本路徑,效仿政府信息公開,堅持“權利導向”的基本邏輯,以保障公民的知情權為根本價值追求[10]。②獨立路徑說,認為醫療衛生機構等公共企事業單位信息公開應當采用“出條例化”的基本路徑。在價值論層面應當堅持“效率導向”的基本邏輯,充分把握公共企事業單位信息公開的獨特性與異質性[11]。由此,醫療衛生機構不應參照適用政府信息公開條例,而應采用獨特的構造,以“監管邏輯”為根本導向[12]。③“三要素”標準說,認為應當以“實質控制”“公益性”和“弱競爭性”作為“入條例化”和“出條例化”的判斷標準?？紤]到作為公益二類事業單位的醫院不符合“弱競爭性標準”,故應當以“出條例化”為基礎加以構建[13]。

1.1.2 既有研究的理論分歧。①醫療衛生機構信息公開應當采用“入條例化”路徑還是“出條例化”路徑,即應當如何把握醫療衛生機構信息公開與政府信息公開的關系[14]。②醫療衛生機構信息公開應當采用“權利導向”還是“效率導向”,即應當以公民知情權優先,還是以信息公開效率優先[15]。③不同性質醫療衛生機構的信息公開體系是否需要加以區分構建,即是否需要對不同的醫療衛生機構設置不同的信息公開義務[16]。此外,既有研究主要從行政法的視角展開,并未關注經濟法對信息公開的相關要求,也就難以回應實踐中較為泛濫的職業“打假人”投訴舉報問題。

1.2 醫療衛生機構信息公開的范圍不明確

明確性是形式法治的核心要求之一,富勒的自然法理論強調法律規定與現實適用應當保持一致,且法律應當易于被理解[17]。拉茲提出形式法治八大原則,要求所有的法律都應當公開、明確且可預期[18]。具體而言,該問題主要體現在以下兩個方面。

1.2.1 醫療衛生機構信息公開范圍在文本層面的不確定性。①在信息公開規范文本中,大量概念屬于不確定的法律概念。這些概念的核心部分意義是明確的,但越趨近邊緣就越加模糊[19]。雖然《管理辦法》第六條到第八條規定了醫療衛生機構信息公開的相關范圍,但難以與公開事項進行一一對應,在“概念邊緣”極易產生爭議。②公開范圍的兜底條款難于解釋?！吨贫ㄞk法》規定了“其他應當公開的重要信息”的兜底條款?！豆芾磙k法》第六條和第七條均規定了醫療衛生機構正面公開范圍和負面公開范圍的兜底條款。這些兜底條款由于缺乏明確的含義,因而易產生不同的解讀方式。③公開范圍的負面條款較為含糊?！豆芾磙k法》規定了7項不予公開的范圍,醫療衛生機構可能通過擴大解釋的技術方法,限縮信息公開范圍,規避自身風險,不利于公民知情權與監督權的實現。

1.2.2 醫療衛生機構信息公開范圍在實踐層面存在難題。由于國內外經濟社會形勢的快速變化,醫療衛生機構信息公開的范圍也隨之調整。相關價值取向快速折返,導致醫療衛生機構在信息公開問題上莫衷一是。伴隨國家政策文件要求不斷調整,醫院在信息公開時更新的及時性難以保證。由于醫院內部多部門之間在信息傳遞上的不暢通和信息理解上的不一致,也可能造成實際工作落實準確性上的偏差[20]。醫療衛生機構信息公開與醫療廣告存在潛在關聯。①部門醫療衛生機構不重視信息公開的準確性,發布帶有夸大其詞性質的信息公開內容,被職業“打假人”抓住“把柄”;②職業“打假人”將醫療衛生機構信息公開內容視作醫療廣告,利用《廣告法》對公立醫院進行投訴舉報,嚴重損害醫療衛生機構的利益。

1.3 醫療衛生機構信息公開的保障措施不足

1.3.1 醫療衛生機構信息公開的體系建設不足。我國醫療衛生機構信息公開起步較晚,目前仍然處在探索和試錯階段,尚未形成一套科學合理的體系。①醫療衛生機構信息公開的規范建設失之宏觀。雖然《政府信息公開條例》《制定辦法》《管理辦法》等規范性文件對醫療衛生機構信息公開做出了相關規定,但目前體系仍然停留在“宏觀”層面,缺乏“微觀”層面的可操作性指引[21]。②醫療衛生機構信息公開工作機制不健全。從理論上看,醫療衛生機構應當通過完善信息公開流程,明確各環節的職責部門與職責權限。但是在實踐中,由于缺乏具體的細化指導,相關機制和程序仍然有待完善[22]。

1.3.2 醫療衛生機構信息公開的內部動力明顯不足。①醫療衛生機構難以自生自發地實現信息主動公開。由于信息公開工作無法產生直接效益,故其實踐意義易受單位忽視[23]。②信息公開在醫療衛生機構內部存在一定阻力。信息公開工作事項和內容較為敏感,故信息不當公開可能對醫療衛生機構產生負面影響,亦可能產生社會穩定方面的風險[24]。

1.3.3 醫療衛生機構的考評機制與監管機制有待完善。①雖然相關政策文件初步規定了醫療衛生機構信息公開的考評事項,但是其要求不夠具體,有待進一步落實[25]。②醫療衛生機構信息公開領域的監管缺乏常態化機制?！豆芾磙k法》第二十二條規定的“申訴制度”較為新穎,無論是公民還是醫療衛生主管部門均缺乏相應的實踐經驗,需要進一步加以具體化和完善[26]。

2 我國醫療衛生機構信息公開的基本原則

2.1 依法公開原則

2.1.1 政府信息公開類法律法規?！墩畔⒐_條例》和《制定辦法》屬于頂層設計類文件?！墩畔⒐_條例》第五十五條為公共企事業單位信息公開問題劃定基本思路,提供大致的規范框架?！吨贫ㄞk法》是《政府信息公開條例》第五十五條的具體展開,為其提供具體實施路徑。針對醫療衛生機構而言,其應當遵守的規范依據主要是衛生健康委、中醫藥管理局和疾病預防控制局在2021年共同發布的《管理辦法》,對醫療衛生機構的信息公開工作進一步加以規制。

2.1.2 廣告類和保密類等法律法規。①《廣告法》《醫療廣告管理辦法》。醫療衛生機構信息公開與醫療廣告存在實質差別。醫療衛生機構發布醫療廣告,應當在發布前申請醫療廣告審查,這是一種外部審查;而醫療衛生機構信息公開,僅需經過內部審查即可。醫療衛生機構以信息公開名義變相違法發布醫療廣告或進行夸大、虛假宣傳的,由相關職能部門應當依照《廣告法》等法律法規給予處罰[18]。②《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國個人信息保護法》。醫療衛生機構應當按照國家保密法律法規等規定對擬公開的信息進行保密審查,不得損害國家秘密、商業秘密,不得侵害公民個人信息和隱私。

2.2 以人民群眾為中心原則

醫療衛生機構信息公開應當堅持維護人民群眾的合法權益,回應人民群眾的利益期待[27]。人民群眾對醫療衛生信息的需求在于獲得更高質量的公共服務,因此應當將問題的重點放在如何增進人民群眾的終端感受,滿足人民群眾獲取醫院服務信息的需求[28]。另外,通過優化人民群眾關于服務信息的主觀感受,挖掘醫療衛生信息的“感知價值”,強調信息與人民群眾預期需求的契合[29],能夠反作用于醫療衛生機構本身,促進其公共職能的良性運行[30]。

落實便民原則,要求在醫療衛生機構信息公開應當“為了人民”“依靠人民”。①要堅持個體與集體的統一,既要滿足大多數人民群眾的需要,也要滿足少數患者的個人特殊需要。②要堅持信息公開申請人與第三人的利益衡平,既要考慮申請人利益,也要考慮第三人合法權益。③所公開的信息應當便于人民群眾獲取、理解與分析,提供患者真正需要的信息,以患方易于理解和獲得的方式公示[19]。

2.3 積極穩妥公開原則

積極穩妥公開原則包括“積極”和“穩妥”的兩個維度。所謂“積極”,是指醫療衛生機構應當“盡力而為”,將更多的信息內容納入到信息公開范圍中,滿足人民群眾的切身利益需求。所謂“穩妥”,是指醫療衛生機構應當“量力而行”,避免由于信息公開而導致的社會風險[31]。

2.3.1 “盡力而為”是信息公開的基本要求。醫療衛生機構信息公開的目的在于保障公民的信息權益,滿足人民群眾在日常生活中的基本需要。在突發公共衛生事件背景下,醫療衛生機構應當以多種渠道拓寬信息公開途徑,響應黨和國家的大政方針,保護人民群眾的醫療權益[32]。

2.3.2 “量力而行”是信息公開的必要條件。應當充分衡量信息公開可能導致的潛在風險,避免信息公開對公共利益、個人隱私、商業秘密造成損害。醫療衛生機構在業務介紹中應當對公開的內容嚴格把關,謹防職業“打假人”的“打假”行為,避免不必要的輿情事件[33]。在信息公開過程中既要積極推進,又要穩妥推進,在“盡力而為”和“量力而行”之間實現衡平。

2.4 尊重專業判斷原則

尊重專業判斷原則,是指應當醫療衛生機構信息公開應當建立在專業判斷的基礎之上,應賦予醫院相應的自主決策權。醫療衛生信息具有較強的專業性,由于醫患雙方醫學知識的不對稱,患者可能對相關指標信息產生誤解,需由醫療衛生機構對公開內容嚴格把關[34]。①尊重專業判斷原則強調對醫療衛生機構的專業屬性的重視。醫療行業具有自身的專業門檻,應秉持“科學優先”的基本價值立場。在突發公共衛生事件背景下,應將“求真務實”的信息公開作風放在更高的位置。②尊重專業判斷原則要求為醫療衛生機構提供一定的自主空間。在信息公開范圍上,醫療衛生機構享有一定的“判斷余地”,并非將所有信息完全公開。③尊重專業判斷原則強調在公開與不公開之間實現利益衡平。需要強調的是,與醫療衛生信息公開的價值相比,“不予公開”僅是例外狀態,并不能成為主流狀態。

3 我國醫療衛生機構信息公開的優化策略

3.1 明確醫療衛生機構信息公開的定位

3.1.1 醫療衛生機構信息公開應當采用“出條例化”的基本路徑。與《政府信息公開條例》的規制對象和范圍相比,醫療衛生機構信息公開具有其特殊性。①醫療衛生機構信息公開具有其專業性面向,醫療衛生機構由專業人員組成,具有充分的技術導向和相應的專業門檻,而《政府信息公開條例》在很大程度上難以觸及這些專業問題。如果照搬《政府信息公開條例》,則可能在制度銜接過程中,發生了互相抵觸和沖突的情況。②醫療衛生機構具有有限的市場化面向。政府信息公開以公權力為規制對象,而醫療衛生機構具有“亦公亦私”的雙重屬性,因而難以納入《政府信息公開條例》的覆蓋范圍[19]。

3.1.2 醫療衛生機構信息公開應當兼顧“權利導向”與“效率導向”。①醫療衛生機構信息公開以公民“知情權”為權利基礎。在此意義上的知情權,是指公民在公法意義上獲取信息的權利[35]。醫療衛生機構等公共企事業單位信息公開應當致力于公眾監督與知情權實現,將“公共性”作為理論關懷[36]。②醫療衛生機構信息公開強調“行政管理”的效率維度。醫療衛生機構為行政管理的對象,應當承擔法律法規所施加的、有別于政府信息公開的、特別的信息公開義務[37]。在醫療衛生機構信息公開的“權利維度”和“效率維度”之間,應當盡可能地尋求平衡。③從手段和目的的角度看,行政管理邏輯與知情權邏輯呈現出手段和目的的內在關聯--行政管理邏輯是手段,而知情權邏輯是目的。④從價值論層面看,行政管理邏輯與知情權邏輯都應當得到高度重視。兩者并不是非此即彼的選擇,而是從不同的側面出發勾畫出了信息公開的全貌。

3.1.3 不同性質的醫療衛生機構應構建不同的信息公開體系。從新加坡的公開經驗來看,新加坡通過制定政策強制公立醫院披露醫療服務信息[38],同時鼓勵私立醫院、私人診所和社區衛生服務中心等醫療衛生機構披露相應信息[39]。從理論上看,公立醫療衛生機構應承擔高于私立醫療衛生機構的信息公開義務,其原因在于以下兩點。①出于法域的考量。源于《政府信息公開條例》和其第五十五條拓展性文件《公共企事業單位信息公開規定制定辦法》的《醫療衛生機構信息公開管理辦法》,其語境中的“醫療衛生機構”,通常被認為是公立非營利性的醫療衛生機構。換言之,其針對的是公共企事業單位范圍內的醫療衛生機構(且針對的是其非特需服務部分)。②出于對公共利益的衡量。由于公立醫療衛生機構是,向人民群眾提供公益性、社會性醫療服務的公共事業部門,其本質屬性決定了其具有更加鮮明的公益導向[40],所以更應受到社會各界的監督。

3.2 理清醫療衛生機構信息公開的范圍

3.2.1 “正面列舉”范圍的界定。根據《制定辦法》第七條與《管理辦法》第六條,醫療衛生機構信息公開范圍可以“類型化”為六大類,分別是:辦事服務類信息、營商環境類信息、切身利益類信息、生產與人身財產安全類信息、輿論關注與問題反饋類信息、其他重要信息。需要特別注意的是,針對“其他重要信息”的界定應當遵循“同類解釋規則”。在對其加以解釋時,應當遵循兜底條款解釋的“三要件說”,分別是:價值上的相同或相似性,性質或影響程度等一致性以及合立法目的性[41]。此外,應當通過“清單化”的方式對“正面列舉”范圍加以具體展開。清單化,也可稱作目錄化、指南化,是指用清單、目錄、指南等形式對醫療衛生機構信息公開范圍加以明確列舉,力圖實現信息公開的具體性和明確性。清單化能夠為醫療衛生機構確定信息公開范圍提供具體明確的方法論指引;另外,清單化能夠約束醫療衛生機構的信息公開行為,督促其在法治的軌道上履行信息公開職責,消解醫療衛生機構信息公開范圍的模糊性和不確定性。

3.2.2 “負面列舉”范圍的界定?？紤]到醫療衛生機構信息公開可能產生的實踐風險,應當從利益衡量的角度出發,結合醫療衛生機構的自身特點,妥善界定不予公開范圍?？傮w而言,負面列舉范圍可以分為五大類,分別是國家安全和國家秘密類,公共經濟產業安全和社會穩定類,商業秘密類,個人隱私和個人信息類,過程性信息和內部管理信息類[36]。其中,國家安全和國家秘密類,公共經濟產業安全和社會穩定類屬于絕對不公開事項,原則上不應當公開;商業秘密類、個人隱私和個人信息類,過程性信息和內部管理信息類屬于相對不公開事項,在符合特定條件時可以予以公開。

此外,應當嚴格區分醫療衛生機構信息公開與醫療廣告。針對實踐中的職業“打假人”問題,應當從3個維度加以審視。①醫療衛生機構應當重視信息公開的真實性和準確性,不得進行夸大宣傳或虛假宣傳,不得以信息公開為名發布醫療廣告,醫療衛生機構內部應當加大對信息公開的審核力度。②針對職業“打假人”的惡意“打假”行為,醫療衛生機構信息公開與醫療廣告的區分是一項重要的抗辯理由。醫療衛生機構信息公開屬于便利人民群眾的公益舉措,而醫療廣告帶有營利性質。醫療衛生機構所發布的相關“業務介紹”,在很大程度上屬于醫療衛生機構信息公開的范疇,原則上并不屬于“醫療廣告”,故通常情況下不應適用《廣告法》《中華人民共和國消費者權益保護法》等。③針對職業“打假人”的反復性和針對性惡意“打假”行為,情節嚴重的,醫療衛生機構應將其移交公安機關處理。若其行為構成尋釁滋事等違反《中華人民共和國治安管理處罰法》行為的,公安機關應當依法予以處罰。

3.3 完善醫療衛生機構信息公開的保障措施

3.3.1 加強醫療衛生機構信息公開建設。①完善醫療衛生機構信息公開規范建設。醫療衛生機構應當在《條例》《制定辦法》和《管理辦法》的基礎上,結合當地醫療衛生發展狀況,制定專門的信息公開辦法。②應當根據當地患者和人民群眾的實際需求,制定相應的信息公開清單和指南[31]。③健全醫療衛生機構信息公開工作機制。醫療衛生機構應當成立信息公開工作領導小組,組長由單位主管信息公開工作的主任或副院長擔任。領導小組主要負責研究審議醫療衛生機構信息公開規劃、計劃和工作方案,定期研究信息公開重大事項,協調解決信息公開重大問題。

3.3.2 增強醫療衛生機構信息公開的內部動力。①醫療衛生機構應加強對信息公開工作的宣傳引導。醫療衛生機構必須充分公司信息公開的重要性和必要性,提高政治站位,把信息公開工作放在重要位置,解決具體實際問題。②可以將醫療衛生機構信息公開與反腐敗工作結合在一起[42]。反腐敗的目標與醫療衛生機構信息公開的總體要求具有天然的契合性。將兩者相結合,有助于探索出具有中國特色的醫療衛生機構信息公開體系。

3.3.3 完善醫療衛生機構信息公開的考評監管機制和人才培養機制。①加強醫療衛生機構信息公開的監管考評機制。醫療衛生機構信息公開分管領導要親自抓部署、抓協調、抓督導,確保信息公開工作在一段時間后有明顯進展。②加大檢查推動力度,著力從“數量覆蓋”全面轉向“質量提升”,探索加強長效機制建設[19]。③醫療衛生機構應當抓好人才儲備,構建數量充足、結構合理、梯次搭配的“人才庫”。④加強教育培訓,定期在醫院內部開展信息公開培訓講座,以多種形式提高醫院工作人員的信息公開業務能力。