城市社區治理風險的生成及應對

何紹輝

引 論

“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂?！?1)[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1989年，第38頁。城市社區，作為現代化進程中所出現的重要社會組織形態，在為人類提供現代生活方式的同時也內生各種風險。正如烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)指出：“在現代化進程中，也有越來越多的破壞力量被釋放出來，即便人類的想象力也為之不知所措?！?2)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第17頁。這種破壞性力量所造成的社會后果，就是風險社會的形成。風險社會理論得到了學者們的廣泛認可，并有效地解釋了現實社會生活。近年來，隨著各國經濟迅猛發展和城鎮化進程普遍加快，不僅城市社區數量越來越多，而且因為城市社區規模擴大、治理不善而出現的城市社區風險日漸呈多發態勢，各類城市社區自然災害、突發事件和危急情況偶有出現。中共中央國務院出臺的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調，“加強基層政權治理能力建設，增強鄉鎮(街道)應急管理能力”，要“健全基層應急管理組織體系，細化鄉鎮(街道)應急預案，做好風險研判、預警、應對等工作?！?3)《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見(2021年4月28日)》，《中華人民共和國國務院公報》2021年第21號。城市社區作為社會治理的基本單元，也是城市風險治理和應急管理的基本單元。面對各種可能的災害和風險，城市社區是直接承受者和首當應對者，處于風險應對的最前沿。城市社區風險的客觀存在，給城市社區治理尤其是城市社區治理質量提升帶來了無法估量的影響。

針對城市社區風險的表現、評估及其治理等問題，學術界展開了一定研究。大體來看，學者們主要從社區安全管理、應急管理和風險治理角度進行了探討，并呈現出三種視角：一是整體性視角，關注風險整體治理。在探索社區風險治理時，有學者提出要關注風險化解策略，加強社區韌性治理；(4)戴均：《韌性治理：探索社區風險治理創新邏輯》，《中國社會科學報》2020年9月16日。也有學者提出要注重特定區域社區風險評估與管理。(5)參見陳旭：《四川城市社區安全風險評估與管理》，成都：四川大學出版社，2018年。還有研究者基于上海社區風險評估實踐，以上海社區風險評估項目為依托，探索了多元主體有效參與方法，提出了社區安全治理可行模式。(6)滕五曉，陳磊，萬蓓蕾：《社區安全治理模式研究——基于上海社區風險評估實踐的探索》，《馬克思主義與現實》2014年第6期。二是過程性視角，關注風險發生過程，對社區風險產生、社區風險防范和社區風險治理等過程和環節進行了探討。比如有研究探討了社區風險防范的三角形模型建構及其應用，認為社區安全管理應基于全周期全體系的風險綜合防范，該模型可為全面認識社區風險防范及社區安全管理提供有效理論指導與支撐。(7)賈楠，陳永強，郭旦懷等：《社區風險防范的三角形模型構建及應用》，《系統工程理論與實踐》2019年第11期。三是策略性視角，關注風險化解策略。比如有學者針對我國城市群和中心城市周邊出現的大面積“新增空間”所引發的社區風險進行分析，認為“生長于舊鄉村的新城區，面臨城鎮新市民融城之難、治理主體權利互損之險、社區治理滯后之亂等風險”，進而提出要“構建‘前期土地審批規劃—中期質量監管—后期社區管理和自治’的無縫隙職責體系，強化政府社會之間的整體性治理”。(8)吳曉林，李詠梅：《舊鄉村里的新城區：城市“新增空間”的社區風險治理》，《北京行政學院學報》2016年第4期。

上述不同視角的相關研究，對于我們正確認知城市社區風險，規避和治理城市社區風險具有重要理論指導和參考價值。已有研究以整體性、過程性和策略性視角對城市社區風險化解提出了重要方案，但多是對城市社區風險的完整認知和全方位應對展開，且多集中在現象層面而對城市社區性質的分析。比如，超大社區的風險問題，(9)吳曉林：《城中之城：超大社區的空間生產與治理風險》，《中國行政管理》2018年第9期。對社區區位結構進行傳統街坊社區、單位公房社區、高收入商品房社區、中低收入商品房社區和社會邊緣化社區等的不同類別討論。(10)王穎：《上海城市社區實證研究——社區類型、區位結構及變化趨勢》，《城市規劃匯刊》2002年第6期。但是，社區風險并非是整齊劃一的。對城市社區按社會性質進行分類，雖然對代表性社區會有所涉及和分析，卻對其屬性歸納不夠，導致社區類型只是一種個案代表。藉此，本文提出“治理風險”這一概念，重點對城市社區治理風險的類型、生成及其應對等進行分析研究。

“治理風險”具體是指因治理手段缺乏、治理資源不足、治理組織剛性和治理體系不健全等所形成的治理手段失當、治理能力不足或治理性缺失，嚴重的治理風險可能會導致出現公共事件。治理風險的提出，主要是從產生原因來定義的。從其性質看，治理風險主要是社會性風險。不同類型城市社區面臨不同的治理問題，其所呈現的治理風險亦各不相同。比如，老舊小區可能面臨治理資源短缺所帶來的風險；商品房小區可能因為治理對象陌生化和社區共同體意識弱化導致合作困境等。作為因治理主體偏差、治理資源不足、治理技術不到位或治理規模過大等原因所導致的“治理風險”，具有可完善性、可治理性和可改善性，通過治理資源的投入、治理平臺的建立和應急體系的完善等可以得到改觀。

從表現形式看，城市社區治理風險主要有日常生活性風險、社會秩序穩定風險和治理主體公信力流失風險等主要類型，這三種類型社區風險的生成機制有各自的根源，但也彼此交叉。治理主體、治理規模、治理對象和治理資源成為城市社區治理風險的重要變量，這四個維度構成城市社區治理風險的產生機制，同時通過組織建設、社區韌性環境構建和提高風險治理整體水平等可以緩解以上問題。本文以筆者近年來在全國各地城市社區的調研為經驗基礎，同時輔以C市(11)根據研究慣例，本文已對所涉人名地名均進行了技術性處理。為深度個案進行闡讀，分析所需資料主要來自走訪、座談和深度訪談，期望在經驗研究的基礎上分析和呈現城市社區治理風險的具體表現、形成機制及其治理路向。

一、城市社區治理風險的類型及其表現形式

從城市社區治理風險的整體呈現圖景及對城市社區居民的影響來看，城市社區治理風險主要有日常生活性風險、社區秩序穩定風險、治理主體公信力流失風險等類型。

(一)日常生活性風險

社區規模非理性擴大、社區居民安全意識不足、社區資源供給不夠，使得城市社區日常生活性風險得以生成。有學者將超大城市社區因人口規模大、社會階層差異等因素導致的“安全風險”劃分為公共空間安全風險和人身安全風險。(12)吳曉林：《城中之城：超大社區的空間生產與治理風險》，《中國行政管理》2018年第9期。伴隨汽車社會快速來臨，人車道路之爭、空間之爭成為常態。由于社區規劃滯后、原初設計缺陷，導致不少城市社區尤其是老舊小區車輛多、車位少，亂停亂放普遍存在，潛在安全隱患極大。由于城市社區空間狹小、社區生活高度依賴現代設施設備和科學技術，在城市社區中往往存在諸如消防通道阻塞、交通安全、電梯安全、高空墜物等日常生活安全風險。

城市社區中的日常生活安全風險，有的是自然原因，如風災、水災、冰雪災害等，此非本文的“治理風險”討論范疇，人類對此只能積極應對而難以精準防范。有的則是技術原因，如電梯安全等，可以通過監管和技術的改進得到有效解決。有的則是人為因素導致，如消防阻塞、放養類犬、高空拋物等，這與城市社區規劃、日常治理和居民社區責任等有關，是城市社區生活安全風險防范重點。加強城市社區治理，需要拿出“繡花功夫”，推動安全生產管理重心下沉到社區。要從影響居民日常生活安全的小事抓起，緊盯每一個細節、環節和關節，謹防“小事釀成大事”，切實防范化解城市社區日常生活性風險。

(二)社區秩序穩定風險

城市社區穩定關系到整個城市穩定。改革開放以來，我國取得了經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”，全國城市社區保持整體穩定。然而，由于城市社區居住人口復雜，社會主要矛盾轉變后城市社區居民需求多元，社區治理任務重，社區整合面臨多重壓力和發展困境。這些問題處理不好，容易給城市社區穩定帶來不穩定性因素。

一是特定群體需求應對不足給城市社區治理穩定帶來的風險。在一些老舊社區、拆遷社區，存在著部分無職業、無生活來源和無勞動能力的群體，需要給予特別關注。比如，因征地而形成的農轉非人員。在大規模城市擴容過程中，農用地被征用為國有土地，農民轉身成為市民。盡管征地安置政策不斷完善，征地安置農民生活保障不斷加強，征地人員生活整體穩定。但也有部分人員因為沒有正式職業，或者處于非正規化就業狀態，(13)李強，唐壯：《城市農民工與城市中的非正規就業》，《社會學研究》2002年第6期。一遇經濟不行，就可能有失業風險，容易引發社會矛盾。又比如，農村進城購房人員。城市老舊社區往往屬于逐漸弱化的邊緣地帶，不少城市精英從老舊社區轉移。這些老舊房子和無人維護的社區，由于市場價格便宜，且又能滿足農村進城務工人員解決子女教育和城市務工居家的基本生活需要，成為進城務工家庭城市化的首選目標。然而，住房的購買并不意味著此類進城務工人員的市民化完成，生活習慣、價值觀念以及行為模式等的差異可能給城市社區治理帶來了一定困難。有的進城務工人員可能不愿意繳納物管費、垃圾清理費，有的可能更不愿意共同出資維修老舊公共設施，還有的生活方式和心理習慣與現代化生活不相適應，這無形之中給城市社區治理增加了難度。

二是因對以開發商、物業公司為代表的市場力量與以居民委員會、業主委員會為代表的自治力量關系處理不當所隱藏的矛盾和風險。由于市場監管制度建設尚存不足，在商品房開發建設過程中，房屋面積不足、質量不高等問題經常成為開發商與業主矛盾生成的根源。一些規模較小的樓盤，開發商建房前注冊成立公司，房屋建好后注銷公司，使得業主維權“根本找不著北”。物業與業主之間因為管理服務質量不高、公共區域處置不當、業主個性化需求未能得到合理滿足以及物業費單方面漲價等問題，時?？赡墚a生矛盾。有的業主常年不住小區，物業費交納不及時，影響物業正常運轉。有的物業公司隸屬開發商，管理服務上主動作為、服務意識不足。治理業主與物業之間的矛盾和糾紛，或許應成為城市社區治理的重點。要謹防處置不當引發大面積矛盾和糾紛，進而影響城市社區和諧穩定。

三是因群眾路線執行不到位而可能衍生的城市基層政權組織懸浮風險。周飛舟在考察稅費改革過程中政府間財政關系時指出，基層政權從依靠向農村收取稅費維持運轉演變為依靠上級轉移支付，這期間政府行為也從過去的“要錢”“要糧”轉變為“跑錢”和借債，基層政權從汲取型政權轉變為懸浮型政權。(14)周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權：稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期?；鶎诱嗟膽腋?，不只在鄉村社會中存在，對于城市基層政府而言同樣如此。隨著城市社區治理專業化、職業化，不僅街道與居民群眾之間的互動往來在減少，民眾有事不習慣去找基層政府而是可能去“找關系”。作為自治組織的社區居委會，行政化日漸明顯，社區工作人員各負責一條線，極少有時間和精力做群眾工作。這使得城市基層政權與居民群眾的關系若即若離、疏而又遠，基層組織懸浮亦可能產生。一旦社區有應急之需，群眾工作吃力或做不到位，一些本可避免的矛盾和問題得以發生或擴大。

(三)治理主體公信力流失風險

灰色勢力是介于正常社會與黑色社會之間的邊緣群體與狀態，是處于正規組織與黑色組織之間的第三空間，是一種不正常卻又普遍存在的社會現象。消費主義觀念、市場經濟邏輯與行為主導和滲透下的基層社會，出現了以踩線不越線為形式的灰色行為與灰色化態勢，治理主體公信力有流失風險。

一是業委會的公信力不足。調查發現，在一些小區業主委員會成立過程中，個別地方存在?！皭骸薄昂荨钡娜诉M入業委會，有個別業主委員會成為個別人中飽私囊的工具。比如，C市NH公寓，毗鄰某小學，該小學在擴建施工時將學校與NH社區之間的公共圍墻不慎推倒，給小區安全造成一定隱患。業主多次交涉，并反映到社區后，學校愿意給予補償。經社區居中斡旋，學校給了NH小區90余萬元賠償款。由于NH小區沒有成立業主委員會，該筆款項暫時掛在社區賬號上。圍繞賠償款的處置，小區居民提出了多種設想和方案，如路面整修、路燈維修、物業設施改造等。為實現既定目標，該小區在社區指導下準備成立業委會。然而，在業委會成員組成中，個別耍狠的人通過威脅或做手腳等方式，將一些群眾基礎好的人排斥出去，自己卻進了業委會。在物業用房裝修、道路修整、路燈置換過程中，又隨意處置。小區居民為此感嘆：“沒有業主委員會盼望成立業主委員會，成立了發現還不如沒有。以前還有人搞衛生，搞下管理，社區還管我們?，F在倒好，簡直就是一片混亂。你還不好說他們，壞得很?！?/p>

二是物業服務市場主體的公信力式微。由于物業管理市場處于初級發育狀態，市場發育不良，物業監管制度還有待完善，使得物業管理存在“市場失靈”，“物業退出難”部分地存在。個別物業公司憑借掌握小區資料、信息，即便業主委員會炒掉了物業，他們也不輕易退出?！拔飿I退出難”問題，很大程度上是城市社區治理灰色化所致。個別物業公司采取大錯不犯、小錯不斷的方式，可能通過無賴、抵賴和耍賴的手法，長期霸占物業卻不履行職責，按業主的話說，是“只收錢不做事”。物業退出難和物業服務不佳，影響了物業服務主體的公信力，使得其有不斷式微之勢。

業委會以及物業服務主體的公信力下降，看似是自治力量與市場力量的公信力不足，但其最終可能影響的卻是基層組織的公信力。因此，以業委會為代表的社會力量和以物業服務主體為代表的市場力量的公信力不足所可能導致的治理主體公信力流失問題，需要引起高度重視。

二、城市社區治理風險的生成機制

在風險社會中，風險作為一種客觀存在已是不爭的社會事實。在大規模城市化過程中，因社區形成的瞬即性、社區治理的不成熟等所導致的城市社區治理風險，是城市風險的基本類型，也是風險社會中的重要風險類型。同其他社會風險一樣，城市社區治理風險的生成具有多重因素，其形成亦有內在機理。

(一)治理規模過大與人口超負

社區作為特定地域空間，其組織形態與其他空間不同。社區的形成，依賴各主體間互動，是人們通過互動而產生的特殊情感關系，社區中的人因社區參與和建設而有認同感和歸屬感。因此，地域性于社區而言是基本屬性。隨著社會流動增加和社會變遷加劇，社區地域性不復存在，有學者因此而提出“社區消失論”。但也有學者認為，社區仍然是基本社會組織形態，社區功能和作用沒有發生變化，并提出了“社區繼存論觀點”。從提升城市社區治理有效性角度而言，不管是社區消失論還是社區繼存論，社區規模都是一個繞不開的話題。

從社區設置標準看，新修的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，社區居委會設置標準一般為100～700戶。近年來尤其是住房體制改革以來，城市商品房社區如雨后春筍般涌現，以“居住社區”“保障社區”“速成社區”“弱勢社區”“問題社區”“無根社區”和“鎮管社區”等特征和標簽為表征的超大型城市社區在開發商“造城”運動下不斷刷新公眾認知。(15)金橋，徐佳麗：《上海大型居住社區的特征、問題與未來發展——基于2014年問卷調查數據的分析》，《城市與環境研究》2016年第1期。據學者初步統計，全國最大的社區居住人口已經超過70萬，每個社區平均居住9.3萬人、占地386公頃。其中，貴陽的花果園社區占地面積超6 000畝，規劃人口50萬；北京的天通苑社區，占地12 000畝，規劃人口70萬。(16)吳曉林：《城中之城：超大社區的空間生產與治理風險》，《中國行政管理》2018年第9期。

社區規模不能人為設置，而應依據經濟發展水平、社會治理水準和居民居住感受等合理確定。社區規模邊界的無限擴張尤其是超大規模城市社區的出現，不僅給人們日常出行、生活便利、交往交際等帶來不便和困難，也給城市社區管理和服務工作帶來困境和難題。一些超大型城市小區遠遠超過了一些小城市的人口規模，卻只有幾個社區居委會、幾十名管理隊伍提供服務。這使得超大型城市社區在公共服務、教育醫療等方面出現了不少困擾。而且，社區規模的“不合理”擴張，給城市社區帶來了交通安全隱患、社會治安隱患等風險。居住在超大型城市社區中的人不僅普遍沒有社區認同感，反而存在著焦慮感、不安感。在社區規模設置上，要避免因造城沖動而無限制地擴大城市社區規模，盡可能地使城市社區規?？刂圃谌丝?、資源和環境可承受范圍之內。

(二)治理對象復雜與異質性

社會關聯是“因為地緣關系、血緣關系、生產互惠、共同經歷以及社會契約關系和權威—服務關系等，所結成的人與人之間聯系的總和”。(17)賀雪峰，仝志輝：《論村莊社會關聯——兼論村莊秩序的社會基礎》，《中國社會科學》2002年第3期。居民群眾對社區事務的關聯度、對社區是否有親切感和認同感、對社區公共事務是否積極表達，體現的是居民社區共同體意識，也是衡量社區公共性的重要指標。在社會主義市場經濟和消費主義邏輯強烈沖擊之下，個體化、自我中心主義有所彰顯，市場經濟所帶來的工具理性和交換原則成為居民群眾普遍價值觀念與行為選擇，社區居民對社區公共事務的關心關注下降，再加上因為社會流動性和單位制解體后社區社會結構的巨變，社區居民社會關聯度日漸弱化。城市社區尤其是新近因開發建設所形成的商品房社區，是典型意義上的陌生人社區，社區成員之間異質性強、社會關聯度低。在單位制熟人社區中，城市社區居民彼此之間或有血緣關系，或有業緣聯系。父子母女、兄弟姊妹、親戚朋友不少在同一個單位或院子，熟悉是單位制社區的常態。但單位制社區解體后，因開發建設而形成的商品房社區，社區人口不斷增加，社區成員不再有或血緣或地緣聯系，沒有共同的生產或生活經歷，社區對于大部分居民群眾而言成為居住之地。因彼此之間社會關聯弱化，社區互動難以生發，社區互惠較少，社區成員成了高度原子化了的個體。社區社會關聯的弱化，給城市社區治理帶來了不可預測的影響和風險。這集中表現為社區公共性消失和社區公共精神衰落。與社區社會冷漠的群體性不同，社會關聯弱化主要是個體間關系的變化，導致城市社區治理出現公共性困境。

社會流動的增加，再輔以個體化社會的來臨，(18)參見[英]齊格蒙特·鮑曼：《個體化社會》，范祥濤譯，上海：上海三聯書店，2002年。社會冷漠加劇，城市社區親密關系遭遇前所未有挑戰。人是社會的人，人與人之間需要關心、愛護等親密關系來維護。社會作為由人所組成的社會，需要有社會主體的參與，方此社會活力才可能存續。在城市社區治理與民眾日常生活中，居民群眾大多秉持“社區治理是公家的事，不是我的事”“多一事不如少一事”“各人自掃門前雪、休管他人瓦上霜”等明哲保身式思維和想法，諸如此類的心態在民眾中較為普遍。社區治理是政府調節、市場調節與社會調節的結果，三者交叉互嵌。社會調節的正常運行，需要有社會道德、社會資本以及社會責任等的助推維系。然而，在城市社區中，友善、道德、志愿等精神還較為稀缺。人們因為友善、道德和志愿等而形成的共識及一致行動能力還比較弱。社會治理中的道德水準、社會風氣等還有待提高。社會冷漠在城市社區生活和治理中的折射，就是人人都是城市社區治理的監督者，卻人人都不愿意成為社區治理的參與者?！吧鐓^治理暗含著這樣一種情形，即任何一個個人都無法解決社區的問題，因此，吸引公民參與是行政管理職業者工作中一個不可或缺的責任?！?19)[美]理查德·C.博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第11-12頁。然而，在城市社區建設實踐中，以監督者自居而非以參與者進入，是居民群眾社區參與的常態。因對社區事務缺乏關心所導致的社區參與不足，以致因此而形成城市社區治理風險。

(三)治理資源有限與硬約束

城市社區治理中存在不少棘手問題，包括基層干部與治理人口規模的嚴重失調，社區經費有限與剛性支出間的嚴重不匹配，硬資源約束下的治理能力與居民日益增長的美好生活需要間的矛盾等等日益突出。在這些矛盾中，治理資源是社區治理的前提和基礎，資源不足易導致治理困境、出現治理風險。吉登斯認為，資源可以分為配置性資源和權威性資源，不同類型資源的功能不同，也不可簡單替代。在城市社區治理中，權威性資源(人的角度)和物質性資源(物的角度)不足是城市社區治理風險生成的重要因素。

第一，達成治理任務的治權不匹配。城市社區作為自治組織，但它需要承接上級轉移的相關任務，需要面臨國家自下而上的行政任務和中心工作，社區行政化在激活治理的同時也加劇演變成為城市管理體制的“最后一根針”和“最后一公里”。(20)張慶賀：《“行政激活治理”：社區行政化的新闡釋》，《求索》2021年第5期。在日常工作中，社區承擔著黨建、社保、醫保、民政、計生、城市管理、環境設施等各種事務性工作。這些事務性工作往往通過條線部門轉移而來，屬于日常治理的重要組成部分。近年來，社區承接的條線部門轉移工作越來越多、也越來越煩瑣。條線部門轉移來的工作，大多屬于專業性強的工作，社區面臨的專業性強、壓力大、任務重。除條線部門轉移來的專業工作外，社區日常工作的另一重點就是應接自上而下的黨委政府要求的工作，亦即中心工作。各級黨委政府要求的中心工作，有的時間長，有的時間短，有的需要不斷持續開展，但都是硬性任務、壓力極大。有的中心工作，比如文明城市創建、“兩違”拆除，耗時長、任務重，已經由運動式治理轉變為了常規性治理。不論是條線部門轉移來的專業性工作，還是黨委政府要求的中心工作，大多都是項目化、事務雜、管理細，不少都是錦標賽體制下的精細化、數字化和精致化工作。這些工作不僅工作量大，而且要求工作文字化、圖片化和視頻化。對社區工作的“留痕管理”，極大地增加了基層干部的工作量，社區行政化不斷加劇，社區成為了行政的事實上的“腿”。然而，由于治理資源和治理技術不在社區，社區完成專業性工作和中心工作備感壓力，有的甚至“不可能完成”，致使社區治理任務和目標難以達成，治權實現困難。

第二，治理資源的短缺。從社區資金投入來看，城市社區工作經費主要來源于自上而下的轉移支付，嚴重依賴地方政府財政收入。如果地方經濟發展水平有限，地方財政困難，就可能會導致社區日常性開支經費極為有限。在社區層面，區財政每年撥付固定的辦公經費和社區干部工資。但是辦公經費往往不多，不少社區只有數萬元。對于大部分社區而言，可能既無集體資產、又無集體收入。盡管近年來社區干部工資有所增加，但多集中在社區主要干部，社區一般干部收入依然較低，比較難吸引年輕人加入。自身區位好和有社區資源的社區，可以通過出租、轉讓等獲得一些收入，但可能卻是極少數。還有的社區，通過駐地單位和企業捐贈獲得部分額外收入，但也往往集中在少數社區。整體而言，社區可供支配用于開展社區特色治理活動的經費較為有限，尤其是當應接專業性工作和中心工作耗費部分資金外，社區日常治理經費不足可能成為社區治理風險生成的因素。

(四)社會個體化與治理規范性不足

在現代性擴張過程中，個體自由與社會團結的張力一直存在并影響了現代化進程?，F代社會的本質是尊重個體，尊重個性，尊重個體的選擇及自由。個體自由是人的自由全面發展的重要方面，但是追求個體自由也具有兩個方面的辯證意義。正如埃里?！じチ_姆(Erich Fromm)所言：“一方面，它是一個力量不斷增強，人日趨完善，對自然的支配越來越得心應手的過程，是理性能力與他人的聯系日益緊密的過程；但另一面，這個日益加劇的個體化進程又意味著孤獨感和不安全感日益增加，也意味著個人對自己在宇宙中的地位，對生命的懷疑增大，個人的無能為力感和微不足道感也日益加深?！?21)[美]埃里?！じチ_姆：《逃避自由》，劉林海譯，北京：國際文化出版公司，2007年，第27-28頁。在中國快速城市化過程中，社會生活個體化與不確定性不斷增加，這既與城市化、工業化、現代化以及智能化的趨勢相關，亦與自我中心主義觀念、市場化邏輯推進有關。在這個過程中，個體化、原子化越來越普遍，每一個個體開始重視自己的權利與主張，卻較少關注有關他人及其周遭環境?？此圃谝黄鸬娜嗽絹碓蕉?，集中的趨勢越來越明顯，實則卻是各有所憂、各有所思，個體化生活所引致的個體化社會在形成的同時也使城市社區治理風險得以生成。

個體化社會有可能造成個體性與公共性的矛盾與問題，不受限的個體自由追求亦會造成公共性困境。在城市小區中，一些個體為了自身利益或主張，往往可能較少履行公共道德責任，公共性參與不足。較為典型的就是，不少城市小區居民在狹窄的社區空間中健身、跳廣場舞，并時常引發有關糾紛和矛盾。也有的居民，因車位緊張而隨意停車，不僅影響居民日常生活，還埋藏了社區安全隱患，造成社區風險和不確定性增加。如何處理好城市社區治理中尊重個體自由與遵守社會秩序之關系，是推進社區善治、增進社區團結的現實要求。

因治理不足所引致的城市社區治理困境，主要體現為治理能力不足所引致的行動性困境，以及治理體系不暢所引致的結構性困境。城市社區治理中日漸暴露出來的種種問題或亂象，從某種程度上而言就是社區治理能力與現代治理的落差所致，就是社區治理能力無法適應社區情勢發展和社區治理需求，從而導致社區參與不足、社區行動較少的行動性困境。尤其是，在城市社區應急治理中，由于社區治理資源匱乏與治理能力落差，行動性困境更容易產生，治理漏洞和治理不足自然容易生發。城市社區治理體系運轉需要各個治理體系之間的有機配合，包括組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系等等，任何一個要素或元素的缺位或失位都會影響治理體系的運轉。街道、居委會、物業公司、業委會等城市社區治理主體在社區治理中的配合與協同，直接影響和制約城市社區治理體系之完備。在城市社區治理實踐中，因治理主體配合不足所引致的社區治理體系不暢，同樣可能容易引發社區治理失序，以及引發社區治理的各種混亂。

三、應對策略：在風險治理中提升城市社區治理質量

“伴隨風險文化時代而來的也許是人類許許多多的惶恐和戰栗，并且不再有小規模的恐懼和焦慮?！?22)[英]斯科特·拉什：《風險社會與風險文化》，王武龍編譯，《馬克思主義與現實》2002年第4期。盡管風險無處不在、無時不有，風險具有高度的不確定性和災難性，我們要警惕風險的存在和擴大，但無需對潛在的風險過于恐懼和焦慮。城市社區治理風險客觀上會不同程度存在，需要我們理性看待并采取針對性措施。日常生活性風險、社會秩序穩定風險和治理主體公信力流失風險是城市社區治理風險中的常見風險，這些社區風險之間并沒有絕對的邊界，有時彼此交叉，治理時需要更新思路、開拓思維。從城市社區風險治理策略而言，要建立健全社區風險分類治理機制。社區風險類型不同，其形成機理有異，治理機制自然亦需有別。推進社區社會穩定，構建和諧社區，無疑需要構建社區風險分類治理機制。既要針對日常生活性風險、社會秩序穩定風險和治理主體公信力流失風險等建立專門的治理機制，完善治理策略。還要針對具體的風險，采取針對性措施。聚焦城市社區治理風險的不確定性和普遍性，更好地建設和諧社區，滿足人民群眾的美好社區生活需求，構建基于黨建引領的社區災害風險網絡治理體系，(23)周永根：《基于社區的災害風險網絡治理模式探析》，《城市發展研究》2017年第7期。尤為注意社區風險防范和社區矛盾處置機制構建。

一是要加強城市社區組織建設。黨委具有聯系群眾、協調各方的體制特征，要在市、區等層面加強統籌，更加強化街道作為一級政府而非上級的派出機構行使職能，形成“街—居”體制的強關聯。后單位時代，新經濟組織、新社會組織不斷涌現，黨組織覆蓋能力需加強。加強基層黨組織建設，可以突出政治功能，以城市社區建設為平臺，實現非公經濟組織、社會組織黨組織全覆蓋，增強黨的組織力和影響力。吸納社會組織中的優秀黨員為“兼職委員”，專兼結合、各展其長，有效整合區域內黨建資源。完善黨組織體系，在街道層面實行“大工委”，社區層面實行“大黨委”，支部層面實行“大支部”。在社區層面聯合駐區機關單位、大型國企、學校和醫院黨建資源，促進駐區單位人力、物力和財力資源要素的集中和共建共享，組建區域化黨建理事會，定期召開黨政聯席會議。以社區互助共建為平臺，聘請黨建聯席單位的黨務工作者為社區黨組織干部、兼職委員或黨建指導員形式，邀請區域內外黨組織積極參與社區組織共同治理。當前，不少社區黨建資源不足，表現在活動資金非常有限、活動場地稀缺、人員相對分散等方面，大黨建的構建有望化解黨建經費不足、場地有限和治理主體欠缺問題。

二是要塑造良好城市社區環境。良好社區環境是城市社區風險規避的基本前提。社區環境既包括社區基礎設施、公共設備等硬環境，也包括社區社會空間如社會組織、鄰里關系、親密關系等軟環境。既要提高社區硬件設施的科學設置水準與可及性，提供能夠滿足社區居民日常健身、生活等所需要的基本場所，確?；旧鐓^健康活動能夠在小區內完成。社區硬質設施不能對居民群眾基本生活有人身傷害風險。也要改善社區軟環境條件，增強社區居民間有機聯系，讓社區居民互聯關聯起來，提高社區社會關聯度。開放式社區作為社區建設理想類型有其合理性，但要科學合理推進。在社區成長特定階段，面對我國特定社區發展傳統和國情，尤其是民眾對于社區風險的潛在認知與可能感知，在開放式社區規劃與建設中需要考量封閉式管理的可能性。要培育治理共同體意識，通過治理共同體將群眾組織起來，把社區建設成為“人人有責、人人盡責、人人享有”的社區治理共同體，增強社區居民的社會責任感、我們感和歷史感。

三是要健全城市社區防災救災體系。習近平強調，“社區是黨和政府聯系、服務居民群眾的‘最后一公里’，要健全社區管理和服務體制，整合各種資源，增強社區公共服務能力?！?24)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第134頁?；鶎幼鳛橹卮鬄暮︼L險治理的“最后一公里”，任何災害治理都要通過社區來落實。提升社會防災減災救災能力，關鍵是要提高城市社區防災減災救災能力。提升社區防災減災救災能力，核心就是要健全社區防災減災救災體系。要針對城市社區公共衛生治理短板死角，在全面排查、科學評估、精準治理的基礎上，補齊社區公共衛生短板。要加強社區應急管理教育培訓，加強對居民個人、家庭、社區工作者和基層工作人員等的應急教育，包括社區公共衛生意識、基本防控知識和技能、應急處理能力和自救技巧等，推進社區應急管理知識培訓由應急式向常態化轉變。積極構建政府組織、專業機構、社會組織和民眾相結合的社區防災救災體制機制，充分發揮政府的組織引導作用、專業機構和社會組織的專業支持、社區民眾的廣泛參與，構建有效互動的多元參與協調風險治理模式。要加強社區應急隊伍建設，組建專業的社區治理團隊，提高社區治理工作者應急管理能力及水平。積極動員社區居民參與社區風險評估與治理，提高民眾應對風險的意識和能力，形成以社區為本的風險治理理念，推動“我們的家園我們共同維護”。

四是要提高城市社區風險治理整體水平?！吧鐓^風險是上游問題在下游社區的集中爆發，社區治理領域存在明顯的‘雙重縫隙’?！?25)吳曉林，李詠梅：《舊鄉村里的新城區：城市“新增空間”的社區風險治理》，《北京行政學院學報》2016年第4期。社區風險，不單單是社區層面的，也不單單是哪一方面因素所導致的。社區風險的形成，既有治理層面原因，也有自然因素在內，其治理防范同樣不能單從哪一個方面入手。城市社區治理風險治理，不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，要注重開展整體治理、協同治理。除了構建政府部門之間、政府與社會之間、行政與市場之間的有效對接之外，更要做好社區治理頂層設計，把社區治理當作一個整體來看待，做好社區規劃、社區建設、社區評估等社區治理各個環節、各個方面的工作，做好每個環節的社區風險評估，將社區風險扼殺在萌芽狀態。要加強韌性社區、彈性社區建設，提高社區對風險的認知、感知水平，提升社區統籌備置資源的能力和水平。當然，城市社區社會風險治理，離不開特定的治理技術支撐，要發揮現代信息科技手段如大數據、人工智能、互聯網、區塊鏈等在社區治理中的支撐作用，也要發揮特定治理技術如社區協商、社區精英帶動等的推動作用，有效化解社區風險，切實推進城市社區治理現代化。