體醫融合背景下體育權保障的機遇與策略

徐 翔，陳曉萍

(1.西北政法大學 行政法學院(紀檢監察學院)，西安 710063；2.西北政法大學 人權研究中心，西安 710063)

2020年9月,習近平總書記在教育文化衛生體育領域專家代表座談會上強調:“體育是提高人民健康水平的重要途徑”,“要推動健康關口前移,建立體育和衛生健康等部門協同、全社會共同參與的運動促進健康新模式?！秉h中央聚焦人民的全面健康,積極促進人民從被動治病轉向主動健康,賦予中國體育新的歷史任務與時代使命,將體育作為健康治理的核心工程納入健康中國戰略之中。體醫融合作為促進健康與預防疾病的重要理念與運行模式,有助于進一步挖掘新時代的體育價值。新時代新征程,黨的二十大指明了體育強國與健康中國協同建設走中國式現代化道路的正確方向,新修訂的《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)則積極回應人民對運動健康的迫切需求,錨定體育高質量發展的重點難點,明確將推進健康中國建設納入體育工作目標,把全民健身作為健康端口前移的關鍵舉措,凸顯全民健身與全民健康深度融合的重要地位,為體育強國與健康中國協同建設提供了堅實的法律保障。在黨的二十大的指引與《體育法》的堅實支撐下,體醫融合將迸發新的活力。

1 體醫融合:協調保障健康權和體育權

人民群眾在享受現代社會帶來的福利的同時,也承擔著個人健康狀況下降的風險?！吨袊用駹I養與慢性病狀況報告(2020年)》數據顯示,2019年我國慢性病患病率高達23%,因慢性病導致的死亡占總死亡比例高達88.5%[1]。慢性病已經成為威脅我國居民健康不可忽略的一大因素,繼而給醫療保障體系帶來了巨大壓力。青少年肥胖、職業病、久坐等也日益成為國民健康的隱患。在對我國人民群眾健康狀況進行具體分析與對“運動是良醫”理念高度認可的基礎上,《“健康中國2030”規劃綱要》于2016年發布并提出了加強體醫融合和非醫療健康干預的策略[2]。體醫融合明確提出運用“體育+醫學”的方式,充分發揮體育在疾病整體預防、病后康復中的作用以及醫療對疾病的精準治療作用,是實現人民全生命周期、全方位健康,滿足人民日益增長的健康需要和保障人民幸福這一最大人權的重要手段。

1.1 體醫融合助推健康權保障

黨的二十大報告明確指出,人民健康是民族昌盛和國家強盛的重要標志,要把保障人民健康放在優先發展的戰略地位。健康是一切權利的基礎,對個人全面發展、社會繁榮、國家富強和民族復興都有著無法替代的基礎價值,是實現人民幸福生活這一最大人權的重要起點。因此,國家高度重視人民健康,提出并實施健康中國戰略,《“健康中國2030”規劃綱要》明確了全方位、全周期維護和保障人民健康的指導思想,也規劃了推進健康中國建設的重點任務和具體路徑。

生命在于運動,運動促進健康。體育的價值不僅在于促進人們身體和生理上的健康,還體現為有效增進人們的精神、心理和社會健康。因此,保障體育權必然會推動健康權的實現。在對人體健康因素深入分析的基礎上,體醫融合為公民行使體育權提供科學指導,同時充分整合醫學理論形成運動醫學理論,彌補預防和康復醫學的不足,實現公民健康權的全過程保護。體醫融合綜合運用體育、醫學等技術手段,在科學運動與疾病預防、治療和康復的過程中,使生命健康水平得以提升[3],有效保障公民健康權。

1.2 體醫融合助推體育權保障

“體育權”作為一項專門的人權,筆者曾將其定義為全人類不分性別、種族、民族皆可依據自己的內心自由決定是否參與體育運動、參與何種體育運動、何時參與體育運動的權利[4]。新修訂的《體育法》首次在國家法律層面確立公民平等參與體育活動的權利,而加強公民體育權利保障則意味著對國家責任的更高要求。體育權的有效保障,涉及全民健身、青少年和學校體育、競技體育三大領域。體醫融合的配套舉措主要包括建立針對不同生活環境、不同社會群體、不同身體狀況的運動處方數據庫,打造全民健身科技創新平臺和科學鍛煉指導服務站點,以及開展全民健身測試和運動風險評估等。其最終目的在于發揮全民科學健身在慢性病預防和康復、健康促進等方面的積極作用,因此,體醫融合承擔著國家有效保障全民健身領域、青少年和學校體育領域公民體育權的重任。

當前,我國國民經常參加體育鍛煉人數比例依然較低,2020年為37.2%,2030年力求達到40%以上。體醫融合不再局限于“運動有助于健康”,而是倡導“運動是醫生良藥”,運動不再是健康的助推器,而是健康的必需品。公民體育權保障不再是單線發展,而是多學科融合全方位發展--既重視“體育強國”建設的直接助推作用,也重視體醫融合,利用醫療技術的精準把控優勢發揮體育“治未病”的健康功能,實現體育權的科學行使與多渠道保障?？傊?全方位健康離不開體育,體醫融合可以為預防、延緩和治療慢性病提供科學方法,彰顯了終身體育的重要性、及時性和經濟性[5],推動體育權保障的全程性。

2 體醫融合背景下體育權保障的機遇

2.1 戰略定位上向以人民健康為中心轉變

以健康為中心是應對疾病譜變化和人口老齡化的必然選擇。針對“看病貴、看病難”等現實問題,黨中央在2004年提出以治病為中心的健康戰略,大力改革基本醫療保障制度,建立起覆蓋城鄉的醫療保障體系,為全社會成員抵御疾病風險編織了安全網。而隨著我國政治、經濟和社會的發展,國民疾病譜逐漸發生改變,慢性病成為當前醫療系統面臨的重要難題,以治病為中心的健康戰略已經無法適應,以健康為中心的理念應運而生。戰略定位的轉變迫切需要采取新措施確保健康權。從大健康的角度看,體育被賦予重任。全民健身是黨和國家通過保障公民體育鍛煉的權利而實現健康權的第一次規劃,體醫融合則是黨和國家發揮體育價值的再一次布局。

2.2 執行方式上以多部門配合為改革方向

體育與醫療兩種價值體系的文化共性(精神性和社會性)在于樹立健康理念、倡導健康行為和發展健康文化,從而在疾病等健康問題上積累經驗和獲得廣泛共識,形成預防疾病和促進健康的精神和物質成果[6]。在達成文化共識的基礎上,不僅體育與醫療衛生部門相互協調、策略互動,還因涉及眾多領域和利益群體而需要更多的政府職能部門相互配合,執行方式上呈現出多部門協同的鮮明特征。實踐中,各地方、各部門積極采取聯合行動進行體醫融合探索。如蘇州的“陽光健身卡”模式、上海嘉定的社區“1+1+2”模式、北京海淀的“體醫結合+互聯網線上線下結合”模式[5,7]。在國民健康信息統計與共享上,醫療衛生部門的成熟度和管理水平明顯高于體育部門。目前來看,居民體質健康信息、運動質效數據、體育設施利用等公共體育服務信息的全國性共享系統暫未建立。體醫融合下充分發揮醫療系統的信息平臺優勢有助于在信息資源層面實現體育權保障。同時,以實現國民健康為共同目標的更大范圍的多部門配合有助于打破行政壁壘,形成統一的文化氛圍,破除“重醫學,輕體育”的認知阻力。

2.3 體育產業與健康產業融合產生新的經濟增長點

我國經濟進入新常態和高質量發展階段,體育產業與健康產業都須適應我國經濟發展要求。同時,隨著健康中國與體育強國戰略的深入實施,人民群眾對兩大產業的需求日益增長,主要表現為需求層次不斷提升,需求內容呈現多樣化、高質量化特征,傳統的單一的產業模式已經無法滿足人民群眾的需要?！丁敖】抵袊?030”規劃綱要》提出要積極推進健康與旅游、健身休閑融合,催生健康新產業、新業態、新模式?！秶鴦赵恨k公廳關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》提出推動體育產業成為國民經濟支柱性產業,實施“體育+”行動,促進體醫、體旅、體教融合發展。由此可見,產業融合已成為體育產業與健康產業供給側結構性改革的重要方向?！绑w育+”和“健康+”等新的產業模式為人們提供了多樣化的專業的體育與健康服務,豐富了體育權利的實現方式,助推更高水平的全民健身公共服務體系建設,逐漸成為產業發展和經濟增長的重要著力點。

3 體醫融合保障體育權的具象化及缺憾

3.1 體醫融合保障體育權的具象化

3.1.1 體醫融合保障體育權的立法基礎

《憲法》第21條明確規定了國家發展醫療衛生事業與體育事業的義務和責任,明確發展醫療衛生事業和體育事業的落腳點分別是保護健康和增強體質,彰顯了健康權與體育權的密切關系,為體醫融合協調保障人民健康權與體育權提供了憲法保障。2022年《體育法》的修訂,進一步促進了體育治理體系和治理能力的現代化,體醫融合保障體育權的立法基礎進一步夯實。其中第5條充分體現了新修訂《體育法》“權利本位”的立法理念[8],指出國家應當對特殊群體參加體育活動的權利給予特別保障。體醫融合尤其關注重點群體,強調針對特殊群體實施個性化運動干預便是對該法律精神的貫徹。第10條與第30條則為體醫融合下優先保障青少年的體育權奠定了基礎,同時明確教育、體育和衛生健康行政部門的基礎責任。第29條指明重視教育階段病殘青少年的體育權與健康權。除此之外,第16條還重點明確了全民健身與全民健康深度融合的發展目標和推進路徑,為構建更高水平全民健身公共服務體系以支持體醫融合提供了充分的法律依據。

除了《憲法》與《體育法》的規定,《全民健身條例》第4條也為公民參與健身活動的體育權保障提供了法規依據?！痘踞t療衛生與健康促進法》第6條則揭示全民健身與健康的密切關系,為全民健身與醫療衛生共同促進國民健康提供了法治保障。

3.1.2 執法機構的創新:衛體局的設立

體醫融合最重要的推進舉措是將國家衛生部門和體育部門統一起來,消除部門之間的障礙,建立共同的價值目標和評價體系,密切體育與醫療衛生兩系統的關系,建立長效合作機制[9]。山西省率先進行了機構改革探索,將衛生健康部門與體育部門進行融合重組,成立獨立新機構衛生健康和體育局(簡稱“衛體局”)。

《“十四五”國民健康規劃》明確提出堅持以基層為重點,推動資源下沉,密切上下協作,提高基層防病治病和健康管理能力。山西省各市縣樹立大衛生、大健康觀念,通過機構重組將衛生部門職能從醫療衛生拓展到人民全方位健康,將體育部門職能從體育活動、體育教育拓展到非醫療健康干預。之前因各自資源與評價指標的影響,執行機構很難形成統一利益體。衛體局整合兩部門資源,堅持全局性謀劃,立足本區域實際,促進資源的合理分配及使用的同時為管理服務注入活力。長期以來,醫療衛生部門在國民健康方面掌握主導權,但不斷增長的健康服務需求與稀缺的醫療資源之間的矛盾日益突出,同時體育運動所具有的預防、康復價值得不到足夠關注。而部門改革推動了國民健康觀念轉變,從政策文件的規劃到落實為群眾身邊具體的存在,凸顯體育預防康復的重要作用?？傮w而言,衛體局的機構改革解決了因溝通媒介缺乏、責任分擔不明、考核標準不同而導致的執行機構之間的協作困難,為實現體醫兩家優勢互補提供助力。

3.1.3 具體形式的實踐:運動處方的運用

《“健康中國2030”規劃綱要》提出建立完善針對不同人群、不同環境、不同身體狀況的運動處方庫,推動形成體醫結合的疾病管理與健康服務模式,發揮全民科學健身在健康促進、慢性病預防和康復等方面的積極作用。以此為指導,結合健康中國與體育強國戰略的要求,北京大學人民醫院、北京市海淀醫院、中國醫學科學院阜外醫院、北京友誼醫院、中國人民解放軍總醫院、國家體育總局運動醫學研究所體育醫院等醫院紛紛探索運用運動處方,并取得一定成果[10]。運動處方將體育運動運用于慢性病預防、治療以及康復過程,根據患者的體質監測數據和慢性病檢查報告,為患者提供匹配的康復運動和運動風險評估,以達到最佳治療效果。運動處方依托精準的科學檢測和制定流程,體現更高水平的醫學技術與運動科學技術。同時,運動處方量身定做、因人而異的屬性高度契合我國健康事業的發展方向。運動處方可以使職業運動員達到“功能第一,回歸運動”的目的,也可以讓普通人實現“預防運動損傷,實現健康生活”,特別是對于腫瘤、代謝性疾病、內分泌系統和免疫系統疾病等各大慢性病都可以起到很好的輔助治療作用。運動處方充分發揮了不同類型、不同強度的體育運動的價值,引導人們有目的、有計劃、科學地鍛煉,一方面充分保障了公民的體育權,另一方面提升了科學體育鍛煉的健康價值,多方位保障公民的健康權。

3.2 體醫融合保障體育權的缺憾

3.2.1 立法保障體系需要完善

由前可知,《憲法》《體育法》及《基本醫療衛生與健康促進法》等法律法規均肯定了體育運動在促進健康方面的價值,但均立足于體育有助于健康,而非健康離不開體育,尚未形成體育權與健康權協調發展的法律保障體系,體醫融合在實踐中的推行存在融合障礙及認知阻力,易導致體育權保障的力度不足。此外,對于體醫融合背景下體育權保障的立法規定均較為宏觀,缺乏體體育權保障的價值、標準及責任主體等微觀確定,不利于體育權保障的體系化運行。首先,體醫融合的本質是醫學與運動的深度融合,二者缺一不可,立法上尚未提及體醫融合,最接近的表述為全民健身與全民健康的深度融合,但二者的概念、外延并不完全相同,體醫融合保障體育權的價值尚未得到法律法規的肯定,不利于體育權多渠道保障的長遠發展。其次,雖然《體育法》規定特別保護特殊群體參加體育活動的權利,但特殊群體體育權保障的目標及標準尚未明確,保障實效無法得到有效評估。最后,各法律法規出于各自的立法目的設立了不同的責任主體,執法過程中未能有效配合,體育權保障過程中的違法違規行為未能得到及時有效規制。

3.2.2 部門執法體制機制有待革新

《健康中國行動(2019-2030年)》明確體育總局牽頭、衛生健康委按職責負責推動形成“體醫結合”的疾病管理和健康服務模式。而在實際運行過程中,體育總局組織領導、協調推進的作用并未有效發揮,體育部門的話語權不足。體醫兩部門的職責權限邊界模糊,利益及權力分配不清晰,易出現錯用、濫用職權現象,跨部門協調保障體育權愿景無法有效實現。此外,兩大部門還未建立融合的長效協作機制和溝通機制,缺乏完整穩定的政策運行機制。體醫尚難以真正整合和一體化運作,高效運作的體醫融合公共服務體系遠未形成[11]。組織的協同力與執行力缺失,體育權保障效益低下。在資金分配方面,兩部門也存在分歧,國家層面未出臺財政支撐的具體規定與審批標準,體醫融合資金籌措、資金運用及資金監管機制也未統一,體育權保障的資源配置和服務供給無法及時落實。

3.2.3 運動處方的運行體系有待優化

目前,我國運動處方的制定大多是制定者和實施者依據自己對美國運動醫學會(American college of sports medicine,ACSM)制定原則和實施方法的理解來操作的,由此帶來的不確定性影響了運動處方的科學性、精準性和實效性[12]。換句話說,運動處方暫未能客觀公正地評價運動的安全性、有效性和可持續性[13],運動價值開發不足,影響公民的體育意識和鍛煉參與。除了制定的不足外,受我國體質監測體系尚不完善的影響,運動處方也未實現數據化分析管理,缺乏全過程的監測體系,運動處方所需要的一系列復雜的醫學檢查、運動評估、體質監測與跟蹤監控等無法有效落實,也導致運動處方科學性不足。且因尚未納入醫保,雖有政策支撐但財稅未落實,運動處方無法大范圍推廣,現僅存在于經濟發達地區,無法帶動公民體育權利均衡充分的實現。

4 體醫融合背景下體育權保障的優化策略

4.1 以政策法律為基石做好制度保障

體醫融合是一個系統的制度建設工程,在當前背景下,體育權利的保障必然要建立以大體育、大健康理念為基礎的制度體系,體醫并重,共同促進人民健康。由上文分析可以發現,體醫融合保障體育權的體系初步形成,但尚不完善。

(1)從法律層面對體醫融合統籌布局。只有從法律層面明確基本內容,體醫融合才會實現穩定、完善、高質量發展。體醫融合要協調保障體育權與健康權,須依托法律的強制性破除實踐中的重醫輕體誤區,形成行之有效、協同聯動的權利保障法律體系,明確體醫融合在法律體系中的價值定位,體現體醫融合體育權保障的合法性與權威性,推動多渠道保障體育權的長遠發展。

(2)基于頂層設計和循證實踐,完善滿足人民運動健康需求的政策體系。只有將頂層設計細化為具體政策,才能將體醫融合發展從理論轉化為實踐[14]。體醫融合的政策大都屬于宏觀性政策,需要相關部門制定專門詳細的配套政策措施,以明確發展目標和具體任務。以國家財政支持為例,應統一撥付標準,加快數據核對,優化審批程序,及時撥付專項資金。加強體醫融合內控管理,規范體醫融合資金運用。嚴格資金監管和集中核算,充分落實體育權保障的資源配置和服務供給。

(3)關照重點人群,服務全員。學校是亞健康、慢性病和治療前疾病早期干預的重要領域,新修訂的《體育法》有針對性地在體育教學內容中增加了體醫融合的內容,幫助青少年從小樹立正確的健康觀和體育觀。對于婦女、老年人、殘疾人的體育權保障也應該盡快采取行動。通過制定專門群體的運動健康行動計劃,構建不同群體體育權保障的評估標準、實施細則,提供不同群體活動指南以及建立監督機制,推動體育權保障的普惠性發展與有效落實。

(4)完善運動處方的運行系統。推動系統化的制度建設工程,推進量化標準設計,為運動處方提供全面的理論、標準、技術和人才支持。建立個人健康數字檔案,基于診療記錄和運動數據建立模型,利用人工智能為民眾在運動、飲食、理療等方面制定健康計劃,通過“聯網+”形成完整的身體健康管理體系[9],以提升運動處方的精準性和科學性,讓患者感受到較明顯的健身和康復效果,進而更加主動地遵守醫囑參與體育鍛煉。此外,設置專項激勵資金,激發醫務工作者開展運動處方研究和服務的主動性,同時盡快將運動處方納入醫保,惠及廣大群眾。

4.2 以協作為基礎促進資源保障

體醫融合作為一種先進的技術手段與工具,能更好地服務于體育發展,為體育強國建設注入強勁動力。體醫融合需要多元主體參與,形成以體育部門與衛生部門為主導,財政、環境、民政等相關部門相互協作,社會組織共同參與,人民群眾廣泛支持的協同治理模式。

(1)構建利益共同體,改革運行機制。政府主導統一各主體目標、行動、監督措施、評估標準,建立有效溝通渠道,共商責任落實方案,在保障國民健康上同向發力。政府通過完善管理機制、創新工作機制,實現兩個系統的信息資源、數據資源、站點資源、資金投入等高效對接,推動各資源、各要素高效循環,實現功能拓展,推動體醫兩大系統協同升級。

(2)進行統一規劃,關注落后地區。新時代體醫融合發展不僅要強調兩大系統的整體增量,更要強調對存量的協調配置。應加大對農村、中西部等落后地區的支持力度,堅持走全面、協調、可持續發展道路[15],構建體醫融合全地域覆蓋、同步發展的格局。

(3)貫徹健康中國、體育強國戰略,落實建設要求。注重對工作人員的知識培訓,消除其對健康的認知誤區。以慢性病預防宣傳為例,應融合體育科學知識提供健康預防與康復建議,從醫學角度給予運動項目科學指導。構建統一的信息網絡平臺,充分聽取人民群眾的需求和建議,做好數據處理及信息反饋,讓舉措真正契合人民群眾的現實需要。

(4)鼓勵社會組織積極參與,更好滿足人民需求。擴大體育權社會資源保障的關鍵在于政府的政策引導以及優惠補貼。以政府為核心進行資源重組,充分整合社會組織資源,鼓勵社會組織積極參與,實現普惠性與市場性統一。人民群眾的需求是體醫融合的根本出發點與落腳點,人民群眾的廣泛支持有利于試點以及模式推廣。我國幅員遼闊、風俗各異,各地群眾喜愛的運動項目也不相同,體醫融合工作要符合當地群眾喜好,貼合實際資源情況,實現效能最大化。

4.3 以產業為支撐實現可持續保障

體育權的保障僅靠政府是不夠的,只有激發市場活力,發展體育健康產業,形成新的經濟增長點才能實現可持續發展。為實現《“十四五”體育發展規劃》提出的“體育產業總規模達到5萬億元,增加值占國內生產總值比重達到2%”的目標,我國體育產業不斷優化產業結構,并與相關產業進行了更加緊密的融合。這為我國體育權保障提供了堅實基礎。

(1)體育健康產業要從粗放型發展轉向高質量發展。政府切實發揮統籌引導職能,充分發揮市場機制作用。體育產業與健康產業要緊緊圍繞“體質監測-運動處方-鍛煉指導”一體化發展,打造特色產業鏈,形成新發展模式。要加速向網絡化、數據化、智能化方向發展,構建體質監測信息庫,實現可視化動態展示與追蹤,實現國民實時監控個人體質健康,擴大消費群體;同時依托先進技術,為人民群眾提供個性化專業服務,深度挖掘和分析體育運動,為消費者提供更有效的運動訓練指導。

(2)體育健康產業應抓住居家體育權保障的市場新需求。體育市場主體應積極開發數字化虛擬仿真場地等技術設備,結合醫學評估開發科學運動課程,滿足民眾對居家運動產品的需求。以網絡健身視頻為例,因其目前缺乏統一的審核與檢驗,實質上并無法滿足不同目標群體的需要,體育健康產業市場主體應聯合醫學專家和運動專家構建科學有效的運動課程庫,差異化滿足市場新需求。

(3)體育健康產業應抓住重點群體。青少年、婦女、兒童、老年人、殘疾人的體育權需要特殊保障,須有相匹配的產業支持,體育產業應結合特殊群體的身體狀態與健康需求,開發適合其鍛煉的運動項目,同時注重普惠性與市場性相統一,有效保障重點群體的體育權,推動全民健康。

4.4 以人民群眾為中心落實價值保障

習近平總書記強調:“加快建設體育強國,就要堅持以人民為中心的思想,把人民作為發展體育事業的主體,把滿足人民健身需求、促進人的全面發展作為體育工作的出發點和落腳點,落實全民健身國家戰略,不斷提高人民健康水平?！斌w醫融合要始終堅持好、貫徹好以人民為中心的發展思想。

(1)要滿足人民群眾多層次、多樣化的健康需求。首先滿足人民通過體育鍛煉強身健體的愿望,持續高質量挖掘體育運動的價值,融入新技術,開發新模式,監測人民體質,跟蹤健康狀態,有針對性地滿足其對場地、產品、服務模式等的需求。注重公益性、普適性,以惠民、適民為根本出發點,讓人民群眾能最大程度地享受社會公共福利。

(2)滿足人民群眾對綠色健康的需求。體育與環境有著天然聯系,人民群眾需要在更和諧、綠色、優質的自然環境與社會環境下實現個人健康,因此加強環境治理也應成為體醫融合的保障舉措。應大力新建、擴建體育公園,依托體育公園承載的體育建設、運動休閑、美化環境、改善生態等重要功能,附加體質監測和科學健身指導等服務,打造綠色便捷的全民健康新載體,提升人民生活品質,滿足人民群眾與自然生態融為一體的健康空間需求。

(3)以人民群眾是否滿意作為評判標準。在體醫融合的全過程、各方面都要牢固樹立和貫徹保障為民的理念,堅持維護人民群眾的根本利益,以人民滿不滿意作為評價標準?！扼w育法》的修訂為體醫融合下體育權保障帶來新的機遇,但還需要堅持人民至上理念,加快制定出臺相關配套制度,將人民體育權保障落到實處。