農民專業合作社農地金融的法治保障研究*

李 蕊，王園鑫

（中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088）

一、引 言

農民專業合作社是我國農村經濟發展的重要載體，當務之急是要壯大自身力量以在日益激烈的市場競爭中取得優勢地位。然而，農民專業合作社的發展受到內外部多重因素的影響，其中資金匱乏業已成為掣肘其發展的突出障礙。在“三權分置”的背景下，土地經營權入股農民專業合作社（如無特別說明，下文簡稱的“入股”是指以土地經營權入股）已經沒有了法律障礙，①劉禹宏、楊凱越：《中國農地制度之紛爭：“三權分置”的權利關系、法理沖突及其解決途徑》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2020年第2期。這不僅裨益于農民土地財產權益的實現，而且為農民專業合作社的農地金融提供了物質基礎。盡管農地金融能夠以農地抵押、農地債券、農地信托等方式進行，但農地信托等其他農地金融產品均在農地抵押的基礎上展開，農地抵押是農地金融化的核心和基礎。②高圣平：《農地金融化的法律困境及出路》，《中國社會科學》2014年第8期。因此，本文論述的農地金融主要是指土地經營權入股后，農民專業合作社以土地經營權為信用擔保進行農地抵押而獲得資金融通。③為行文方便，本文同時使用“農地融資”“農地抵押”“土地經營權抵押”等術語。

近年來，國家對農地金融予以高度重視，一系列法律和政策文件的頒行為土地經營權入股農民專業合作社后的農地金融實踐提供了規范依托。與立法、政策、試點大力推進相反的是，農民專業合作社進行農地金融的成效不如預期，反映出此種融資方式的法律制度仍有瑕疵和不足。尤其缺乏基于農地融資權的屬性特質對法治保障的核心任務和關鍵進路進行有效安排。在農業現代化、集約化和產業化的背景下，依然面臨農地權利主體、相關金融機構、政府部門等相關主體的利益如何平衡，農民專業合作社的內部治理結構如何構建，風險防控和激勵保障機制如何完備等突出問題。對于前述問題的回應與準確紓解，不僅關涉公私權責譜系的重新塑造，更關系到農民專業合作社農地金融實踐順利開展能否得到有效的法治支撐和保障。

二、邏輯起點：農地融資權的社會化向度

從表面上看，法律允許農民專業合作社可以對土地經營權采用抵押貸款的方式進行融資，為解決融資匱乏問題拓寬了路徑。然而，檢視目前農民專業合作社農地金融的實踐現狀，呈現出融資規模有限、融資穩定性差等特點，融資難的瓶頸并未被突破。農民專業合作社作為農業融資的需求方，明顯處于交易結構中的弱勢地位，而信貸資金的提供者則處于強勢地位，由此帶來的結果就是農民專業合作社獲得優質的金融服務和資金的難度增大。在農村金融成為現代農村經濟的核心，農民專業合作社融資需求呈現顯著的多元化、大額化背景下，若由市場來自由確定權利，單純賦予農民專業合作社一個受限制的土地經營權，并不能襄助其充分實現財產權益和發展權益。

著眼于農村金融資源的供給匱乏以及農業產業的弱質性，農地金融制度迥異于一般金融制度，肩負著促進農地有序有效利用、紓解“三農”發展困局的使命擔當。申言之，要從公共利益實現的視角來審視農民專業合作社的農地金融活動，確定農民專業合作社的金融發展權，并將農地融資權置放于其下。金融發展權是基于發展權衍生出來的一項子權利，是一項不可剝奪的人權。④李樂平：《農民金融權：主體、本質屬性及權能》，《廣西社會科學》2013年第1期。具體到農民專業合作社的金融發展權，乃是農民專業合作社參與金融發展活動和共享金融發展成果的權利，是一種旨在促進和保障其金融利益的權利?；诎l展權的平等性，特別是普惠金融的推進，農民專業合作社理應獲得與其他群體平等的金融發展權，實現金融利益。2018年修正的《農村土地承包法》明定土地經營權可用于擔保融資，突破了有效擔保物缺乏的藩籬，有效契合了農民專業合作社的融資發展需求。農民專業合作社金融發展權的核心內容即為農地融資權。農地融資權之實現對于農地金融的法治化具有基礎性價值，應積極構造路徑促進權利的實現。

國家是金融發展權得以保障和實現的義務主體，公權的適度干預具備正當性基礎和運行空間?；谵r地資源的稀缺性以及資金融通的強外部性，農民專業合作社農地融資權的實現還必然依賴于公權管制。其一，土地用途管制之于農地融資權實現?！锻恋毓芾矸ā返?條和《農村土地承包法》第38條等條文對“土地經營權流轉受讓方經營能力、資質以及農地農用之限制”作出規定。具言之，當入股后的土地經營權的擔保物權實現之時，受讓方顯然要具有農業經營能力或者資質，并且要基于土地用途管制而維持農地的農業用途。其二，金融管制之于農地融資權實現。土地經營權融資耦合了農業、土地、金融三大要素，極易導致風險疊加傳導，所以新時期的金融管制積極回應并實現了從需求側向供給側的轉變?！掇r村土地承包法》第47條立足于融資供給側的市場準入，將金融機構作為唯一合法的土地經營權融資業務的經營主體，而將民間融資活動排除在了合法范疇之外，以期吸引正規金融，襄助農村金融秩序穩定。當然，在推進土地要素市場化配置的大背景下，既要著眼于土地的資源屬性，也要充分考慮其財產屬性，遵從市場法則和邏輯，通過一定限度的私權自治，提升農民專業合作社農地融資的市場效率。當下，農民專業合作社的農地金融法治保障完善的關鍵問題不是去管制、脫離管制，而是改進管制，使得公權管制與市場能夠有效協同，推動農村金融資源的最優配置與可持續發展。

三、核心任務：完備農地金融的利益平衡機制

利益是社會生活中唯一的、普遍起作用的因素，一切錯綜復雜的社會現象都可以從利益的角度進行詮釋。①北京大學哲學系外國哲學史教研室：《十八世紀法國哲學》，商務印書館1963年版，第496頁。農民專業合作社農地金融活動的開展過程，牽涉土地資源的配置、社會資金的融通，以土地經營權入股的普通農戶（以下簡稱為“普通入股農戶”或“入股農戶”）與大股東、退社成員與未退社成員、相關金融機構與農民專業合作社等多重利益主體的現實博弈屢見不鮮。利益作為法律規范產生的根本動因，法律命令大多是由利益催生的。②Philipp Heck，The Jurisprudence of Interests，Magdalena School （translated and edited），Harvard University Press，1984.農民專業合作社農地金融的法治化，必然要憑借法律的權威調整各主體間的利益關系，促使主體之間形成共同的利益訴求、達成利益協調與共榮。通過有效的制度安排將權利（力）、義務和責任在農地權利主體、農民專業合作社、金融機構、政府組織等多重利益主體間進行配置，完備入股后融資的利益平衡機制，進而實現各主體治理目標的一致性。③李蕊：《公共服務供給權責配置研究》，《中國法學》2019年第4期。

利益識別和利益狀態分析是利益平衡機制構建的基礎。④趙菁：《稅法溯及規范的范圍、過渡及其立法建構》，《稅務研究》2022年第6期。從內外部關系層面檢視，普通入股農戶與大股東、退社成員與未退社成員、退社成員與農民專業合作社、金融機構與農民專業合作社等主體之間的利益抵牾尚未得以調和。（1）《農民專業合作社法》及相關法律法規對于包括以土地經營權入股在內的社員的權責尚未清晰厘定，也未對社員出資比例和來源加以限制。盡管以土地經營權入股的普通農戶人數占主體，但是其投資所占比例遠不及供銷社、農資公司、龍頭大戶或企業等具有非農主體身份的大股東，引起非農資本與農業資本共生關系帶來的組織結構復雜化。內部的控制權往往掌握在大股東手中，當農民專業合作社進行農地融資活動時，普通入股農戶在融資決策、收益分享和監督方面的權益極易受到侵害。（2）農民專業合作社自由開放的入社和退社原則，導致社員往往有利就合、無利就散。農民專業合作社的資本始終處于變動狀態，與其產業化經營的穩定需求產生矛盾。這不僅是對未退社成員合法利益的罔顧，而且也是對農民專業合作社整體融資利益的戕害。具言之，當已經對入股的土地進行了統一規劃和大量建設投入時，如果硬要退回幾畝土地對農民專業合作社的后續發展是災難性的。進一步講，如果法律對于以土地經營權入股的社員的退社行為未做任何限制，一旦農民專業合作社運行不暢、成員利益出現抵牾時，就會發生大量的擠兌退社行為，對農民專業合作社已經進行或將要進行的土地經營權抵押融資帶來巨大影響。（3）鉗制農民專業合作社農地金融的另一內源性障礙在于，提供融資的金融機構與農民專業合作社、入股社員之間的權責配置不清。農民專業合作社狹窄的融資渠道決定了其對市場資本的嚴重依賴，由此催生了市場資本在決策與管理中的主導性地位。具體來說，著眼于農民專業合作社經營的風險性，作為資金提供方的商業性金融機構基于減少風險、增加盈利的目的，往往對資本的投入量、使用方向等重大決策施加決定性影響，此中極易忽視對于農民專業合作社和入股社員的利益考量。①何志強：《農村金融改革下農地資本化的風險防范》，《安徽農業科學》2019年第19期。

農民專業合作社農地金融的法治保障，必然要有效回應農地融資權的社會化之趨向，其法益目標不僅應眷注于農民專業合作社金融利益保障、農地金融交易秩序之構建，更應著眼于農地所應承載的生態環境改善、糧食安全保障、入股農民權利保障等社會公共利益之實現。為此，（1）應明確農民專業合作社對入股的土地經營權享有的基本權能。根據《農民專業合作社法》第5條的規定，農民專業合作社對由成員出資、公積金、國家財政直接補助、他人捐贈以及合法取得的其他資產所形成的財產，享有占有、使用和處分的權利，并以上述財產對債務承擔責任。為化解入股農戶失地的風險、防范大股東利用自身的優勢對入股農戶的權益覬覦，立法可進行例外規定以排除農民專業合作社使用入股的土地經營權對債務承擔無限責任，規定農民專業合作社對入股土地享有的權能包括占有、使用、收益和有限的處分權。（2）鑒于目前退社自由的規定對農民專業合作社農地融資帶來的不利影響，《農民專業合作社法》及相關法律宜對退出機制予以完善，從退出的條件、程序、返還出資、退出后的保障等方面進行翔實的規定。由于直接約定最短入股期限違背《農民專業合作社法》退社自由的立法目的，在農民專業合作社章程中根據農業生產周期約定退社提前申請期限是可行的策略。對于已經抵押融資或是已經投入大量資金進行開發使用的土地經營權，如果硬要返還給退社成員，不符合效率原則，此時可實行替代性安排以化解退股帶來的困境。據此，法律可以明晰在何種情形下允許農民專業合作社對土地經營權“繼續使用”，退還入股股東等價的出資額，或是調整同等面積和質量的其他土地，②任大鵬：《土地經營權入股合作社的法律問題》，《農業經濟與管理》2015年第5期。并明確“繼續使用”的權利行使邊界，在保障各方利益最大化的基礎上對土地經營權使用年限和方式進行妥適安排。（3）對于提供融資的市場主體與農民專業合作社、入股社員等內部主體之間的利益矛盾，可以通過完善權利保障機制，以使融資中弱勢主體的合法權益得到保護。建議借鑒《公司法》的規定，當農民專業合作社怠于行使訴權時，賦予股東以自己名義提起訴訟的權利，以保障農民專業合作社和入股社員的利益。誠然，還應引導當事人依法理性行使廣泛的程序選擇權，通過和解、調解、仲裁等多元化的途徑及時解決糾紛，釋放訴訟內與訴訟外雙重機制并舉并重的制度生產力。③劉?。骸丁叭龣喾种谩币暯窍罗r村股份合作社成員財產權完善的現實困境與法律進路》，《學術論壇》2019年第5期。

四、農民專業合作社農地金融法治保障的關鍵進路

（一）完善農民專業合作社內部治理機制

從實踐來看，入股農民積極參與的農地融資決策機制尚未形成，“三會”運作的實際程序、監督有效性等問題帶給農地金融諸多挑戰。農民專業合作社的內部治理機制制約了農地融資效益提升、融資規模擴大和融資穩定性增強。根據《農民專業合作社法》第22條的法律規定，將成員大會定性為農民專業合作社的權力機關并實施“一人一票+附加表決權”的表決機制。設置附加表決權的本意是激勵社員對農民專業合作社作出貢獻，但將“能人社員”直接界定為出資額較大或與農民專業合作社交易量（額）較大的做法不盡妥適。此中，“社員民主控制”極易被“能人社員控制”所取代，融資決策權實際上就由非農股東主導行使，普通入股農戶較少參與行使表決。非農股東掌握著金融知識、種養技術、財務知識、市場商業機會判斷等技能，這些稀缺資源稟賦是促進農地融資活動開展的關鍵。融資決策權的不均衡配置雖然滿足了非農股東加強農業生產經營過程管控和提高融資決策效率的需要，但也導致《農民專業合作社法》所規定的“三會”治理機制等正式制度實際上難以落地，堵塞了以土地經營權入股的農民股東參與融資決策的道路。其中，作為權力機構的成員大會往往被架空，融資決策發起者和最終決定者往往是理事長。對于是否使用入股的土地經營權進行抵押融資以及融資規模等重大事項決策，實踐中往往先由管理才能最為突出的理事長提案并在理事會商討，理事會形成一致意見后再向入社成員做思想工作，爭取成員大會的支持后通過決策。有些農民專業合作社甚至不定期召開成員大會，成員大會的法定職權被授權給非農股東主導的理事會行使，法定的民主管理權力淪為空文。此外，作為監督機構的監事會，面臨監督職能虛置的癥結。監事會一方面較少吸收農民股東為監事，另一方面其監督事項往往只限于財務監督，主要督促賬目公開。入股農戶的監督意識較為薄弱，一般只對分紅規則、盈余分配感興趣，較少關注農民專業合作社的運營和融資情況，在監督成本較大的情況下，遏制了其監督的積極性和主動性。

為了保證農民專業合作社內部治理機制設置的合理性和有效性，當務之急是要最大限度地維護農民社員權益，補正現有制度存在的不足。（1）對于目前農民專業合作社的“三會”模式，建議強化成員大會在農民專業合作社農地融資中的核心權力地位，增設農民股東特別表決事項，加強對附加表決權行使的規制，使農民專業合作社制度回歸農民本位。具體而言，《農民專業合作社法》第30條規定，成員大會特別表決事項的范圍只涵蓋章程修改、合并分立解散以及聯合社事宜，并授權合作社章程對表決權數的意思自治。①《農民專業合作社法》第30條：“作出修改章程或者合并、分立、解散，以及設立、加入聯合社的決議應當由本社成員表決權總數的三分之二以上通過。章程對表決權數有較高規定的，從其規定?！辫b于農地融資之于入股農民權利保障的重要性，獲取安全而穩定的收入以謀求生存發展是農民股東最為重視的事項，建議將農地融資決策明確列入成員大會的特別表決事項。同時，對于《農民專業合作社法》第22條規定的附加表決權的行使應以不會扭曲甚至顛覆社員對農民專業合作社的民主控制為前提，那么法律應通過規制附加表決權以防止該情形出現。在將農地融資決策明確列入成員大會特別表決事項后，建議在該法中增加規定：“對于應當由本社成員表決權總數的三分之二以上通過之事項，表決時不得使用附加表決權?！保?）為了完善理事會、經理層的成員結構，一方面，未來修法時考慮對理事會中非農主體的人數進行限制，防止非農主體主導理事會決策給融資活動帶來的流弊，規定以土地經營權入股的農戶要在其中占據一定比例的席位；另一方面，吸納更多具有專業知識并有強烈的公益心的社員擔任理事、經理等職務，有條件的農民專業合作社還可以聘請職業經理人。（3）為了紓解農民專業合作社農地融資的監督有效性的難題，亟待強化監事會的監督職能，并建立囊括政府部門、社會組織、農村集體經濟組織、入股農戶、社會公眾和媒體等多元主體參與的復合監督體制。②王楊：《新型農村合作金融組織社員權的法律保障——以農村資金互助社為研究視角》，《中國農村觀察》2019年第1期。為了減少信息不對稱，農民專業合作社必須將其整體經營情況和投融資情況定期公開，其中包括農民專業合作社的重大經營決策、土地經營信息、財務狀況、融資的過程和結果、分紅方式和金額等。

（二）構建農地融資權實現過程中的風險防控機制

風險作為一種客觀存在，貫穿于農民專業合作社農地融資的始終。（1）就農民專業合作社的內部風險而言，由于目前缺少專門針對農民專業合作社的禁止資本投機規則，不乏農民專業合作社從事具有資本投機的盲目融資行為，甚至將土地經營權融資貸款用于非農用途。這不僅使得農民專業合作社的經營風險增強，而且導致入股的農民面臨失地風險。（2）就農民專業合作社的外部市場環境風險來說，在土地經營權流動性和變現性較差、農民專業合作社經營不穩定激化融資困境的情況下，以農業保險、農業再保險和農地融資風險補償基金等為代表的風險補償和風險轉移機制并不健全甚至是缺位。金融機構更加降低了為農民專業合作社提供農地融資的積極性，導致“惜貸”“懼貸”十分常見。③陳小君：《土地經營權的性質及其法制實現路徑》，《政治與法律》2018年第8期。

農地融資權是一項積極權利，農民專業合作社可以要求國家和政府采取積極的行動干預金融資源的供給和分配，幫助其控制風險，使金融資源向其傾斜。針對農民專業合作社農地融資權實現過程中風險防控機制孱弱的弊病，當務之急是要探索內部風險防控與外部風險防控的二維進路。

對于內部風險防控而言，其一，應建立嚴格的農地融資貸款用途審查與定期的農業生產效果審查機制。為了避免在監管松弛的情況下農民專業合作社利用農地融資貸款從事成本較低的資本投機行為，應對農民專業合作社農地融資用途進行定期審查和監督，保證具有真實性的正常的農業生產活動。預防農民專業合作社騙取農地融資貸款和不合理使用資金的行為，抑制資本投機傾向，使農民專業合作社成為真正的新型農業產業價值的創造者。其二，要制定農民專業合作社的農業經營能力評價指引規范。通過評級區分出農民專業合作社不同的經營能力級次，從而根據級次制定差異化的信貸模式和風險防控措施。①唐烈英、施潤：《新型農業經營體系下家庭農場融資權的法律保障論》，《河北法學》2017年第4期。對農民專業合作社的能力進行定期評估，也是政府、農民專業合作社和融資機構實現自我認識的過程，裨益于順應農業生產的自身規律，有效避免不切實際的農地融資行為發生。

面對外部市場環境帶來的風險，其一，應健全以政策性保險為主、商業性保險為輔的農業保險體系，以稀釋金融機構提供農地融資貸款的風險。根據農民專業合作社的經營特點，增加農業保險的險種、擴大保險的保障范圍，完善農業再保險機制，有效分散金融機構風險，以滿足多樣化的農地融資需求。政府可以出臺農業保險的“以獎代補”支持計劃、直接參與保險計劃，同時要引導商業保險機構加快對土地經營權融資專項保險業務的開發。其二，完善農地融資風險補償機制，由政府牽頭設立農地融資風險補償基金，多措并舉擴大擔?；鸬囊幠?，加大財政資金投入以作為風險防控的兜底保證。當金融機構為農民專業合作社提供抵押貸款，但無法按期償還時，可按照事先約定的比例由風險補償基金承擔金融機構的損失。也可以考慮設置一定比例的不良貸款容忍度，由政府對容忍度以下的貸款風險進行補償。

（三）優化農地融資權實現的激勵保障機制

1.健全金融供給保障制度

農村金融機構缺乏、資金供給數量和規模不足成了掣肘農民專業合作社農地金融的主要障礙。依照《農村土地承包法》第47條的規定，只有金融機構是唯一合法的土地經營權融資擔保主體。然而，商業銀行作為以利潤最大化為目標的機構，面對農業生產的不確定性，抑制了其提供農地金融支持服務的積極性；作為唯一一家農業政策性銀行的中國農業發展銀行，卻無力延伸到農村基層去滿足農民專業合作社的資金需求；農村信用社作為農村金融體系中的主角，目前在農村發放貸款數量和占比方面居于各類金融機構的前列，但是其對農業專業合作社發放的貸款具有期限短、額度低、利率高的特點。②周昌發：《鄉村振興戰略下的農村合作金融制度改進》，《科學決策》2020年第12期。另外，金融供給保障農地融資的障礙還體現在金融產品的多樣性、針對性不足。自2015年國務院在200多個市縣開展土地經營權抵押貸款試點工作以來，全國絕大多數地區的金融機構都開展了土地經營權的抵押貸款業務，但金融機構尚未完全擺脫傳統的貸款模式，沒有較好針對土地經營權特點并結合農民專業合作社的金融需求，創新出差異化、多樣性的貸款業務模式。

承前所述，著眼于市場機制在農地金融資源配置中失靈衍生的金融抑制，以及農地金融的準公共物品屬性，尋求國家對于農民專業合作社農地融資活動施以特別干預成了必然選擇。行之有效的策略是選擇立法先行的農地金融制度構建方式，以制度建設支撐農村金融服務體系的完善，構建包括政策性、商業性、互助性并存的農民金融服務體系。即便是在實行土地私有的發達國家，例如美國、日本、德國，在農地金融制度發展初期，一方面，會積極制定農地金融法律法規促成農地金融機構——土地銀行、農業地產抵押銀行等的發展；另一方面，綜合運用各項財政政策手段建立正向激勵，通過財政補貼、稅收優惠、低息貸款推動農地金融業務開展。③李蕊：《中國農地金融法治化進路研究》，《江西社會科學》2022年第10期。具體而言，我國也可以有選擇性地借鑒這些國家的先進經驗，遵循農地金融制度發展規律，出臺、完善農民專業合作社農地金融促進的法律法規，細化規定金融機構對農民專業合作社的服務范圍和職責，尤其要進一步明確農村信用社服務“三農”的功能定位。同時，以“成本—收益”的利益模型影響金融機構的行為方向和量度，對積極開展農地金融業務的金融機構給予稅費減免、補償金、補貼等在內的靈活多樣的正向引導。此外，鼓勵金融機構在做好自身風險防范的基礎上，針對土地經營權和農民專業合作社的特點進行金融產品的創新，根據農民專業合作社的發展評級、土地評估結果、資金的需求程度、資金用途等提供差異化、多樣性的金融產品。

2.健全農地抵押權實現機制

當農民專業合作社無法歸還到期的融資債務，金融機構作為債權人如何實現對土地經營權的抵押權成為影響融資實踐的關鍵環節，也即土地經營權抵押實現機制直接影響了農民專業合作社的融資業務開展。根據《民法典》第410條的規定，抵押權人能夠以折價、拍賣、變賣的方式實現抵押權。然而，抵押物折價方式的實現是把抵押財產折價然后由抵押權人取得抵押物，囿于金融機構經營范圍和能力的限制、法律對土地經營權人的資質規定，①高圣平：《民法典視野下農地融資擔保規則的解釋論》，《廣東社會科學》2020年第4期。決定了折價方式對入股的土地經營權抵押實現難以適用。盡管農地抵押權人可以與抵押人協議采用拍賣、變賣的形式實現抵押權，但由于土地經營權人的主體資格限定，決定了能夠并愿意參與土地經營權拍賣、變賣的主體有限。同時，土地經營權抵押的實現，依賴于土地流轉市場的配合支持。目前，農村土地經營權流轉交易中心數量少、規模小，流轉市場不健全。此外，盡管農民專業合作社以自己的名義使用入股的土地經營權進行融資，但當實現抵押權要對土地經營權進行處置時，是否應該考慮入股農民的生存利益，對于這些問題的回應在法律層面仍付之闕如。

完善土地經營權抵押實現機制，以修正“看不見的手”調控之缺憾，為農民專業合作社的農地金融活動提供激勵性的正向引導。其一，應當通過立法把“強制管理”作為當事人就土地經營權擔保實現時、無法達成協議后的選擇模式之一。以拍賣、變賣方式實現抵押權時，可能會無人受讓土地經營權，在此種情況下，通過委托他人管理抵押財產，并以其所得收益使金融機構的債權得以優先受償。②房紹坤：《論土地承包經營權抵押的制度構建》，《法學家》2014年第2期。一旦農地收益償還債務完畢，農民專業合作社可以使用土地經營權繼續經營。盡管強制管理的方式使融資機構的債權實現的時間變長，但避免了抵押權的實現妨礙農民專業合作社的持續經營，也防范了農民“因押失地”風險。其二，鑒于實現土地經營權抵押需要平臺提供交易支撐作用，因此在發揮市場效用的同時要強化政府宏觀調控作用。具言之，政府應積極培育和搭建土地經營權流轉市場，制定引導土地經營權流轉與農民專業合作社融資相契合的規范性文件。健全土地經營權流轉信息服務平臺，定期公開發布市場供求信息，為雙方提供交易場所和設施，充分結合融資現狀進行土地流轉服務。此外，還可以培育專業的中介機構，由中介機構為土地經營權的抵押實現提供專業化服務。其三，加強對于農民這類主體在“因押失地”時的基本生活與生產的保障，建議賦予其一定期限的有限承租權和優先回購權?？梢越梃b《美國聯邦法典》將“家園地豁免”條例延伸至農地抵押融資領域的做法。③在美國，若抵押人先前耕作收入低于一定標準，則在抵押權實現和抵押物出售過程中，允許抵押人租借他的主要住處、住處周圍地產、農用建筑物以及不超過10英畝的相鄰土地。前述家園的租期一般不低于3年，不超過5年。同時“家園”承租人享有優先回購權。當農民先前耕作收入低于一定標準，允許其在抵押物出售過程中，在一定期限內承租他的主要住處、住處周圍地產、農用建筑物以及不超過一定畝數的相鄰土地，同時作為承租人享有優先回購權。

五、結 論

毋庸諱言，農民專業合作社農地金融的實踐有效契合了農民專業合作社在促進農業生產規?；?、集約化、現代化方面的內在要求。破解我國農民專業合作社農地金融的法律困境，可以借鑒國外典型成功實踐，并把經驗上升到法律制度層面，以襄助農地融資功能的發揮。著眼于農地融資權的社會化向度，制度構建必須遵循農地金融發展規律，憑借法律的權威調整各主體間的利益關系，系統研判管制與市場的作用發揮及邊界，尋求公權管制與私法自治相協調的路徑。國家在制度初創階段一般應擔當“哺育人”，待土地經營權融資業務進展穩定成熟后，便應充分發揮市場機制的優勢，轉而擔任“守夜人”。