澳門數字政府建設的法治化路徑

摘 要：數字法治政府建設面臨如何進行的路徑難題。澳門特別行政區20余年間數字政府建設的法治經驗可形成三重邏輯：一是有法可依的規則之治是給予數字政府建設正當性依據的基石，二是權利保障的價值選擇是數字政府權力運作的邊界，三是公開透明的理由之治是數字政府建設的機制保障。未來澳門數字政府建設的法治化期待，體現為深度與廣度的拓展以及區域合作的變革。因此，在堅持既有法治路徑的基礎上，需進一步完善跨域合作制度。這亦為內地數字法治政府建設帶來新機遇。

關鍵詞：澳門特別行政區；數字政府；法治政府；數字化治理；權利保障

一、引? 言

互聯網、大數據、人工智能等新興科技給政府治理帶來了新的機遇與挑戰。以“對信息資源的有效分配”與“基于數字基礎設施的賦能、協同與重構”為核心的數字政府確立了推進治理現代化的宏觀目標。[1]但法學學者對此始終保持冷靜態度，指出現代科技的發展產生了不可忽視的負面影響。由于主體意志的不確定性，科技發展與憲法價值之間會存在不協調問題，產生科技異化現象，這突出地反映在憲法所規定的人權保障方面。[2]因此，數字政府的約束機制應運而生。2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，提出了“數字法治政府”概念。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，指出要“加快完善與數字政府建設相適應的法律法規框架體系”。這些文件的出臺無疑再次明確了法治之于數字政府建設的重要意義。

既有研究顯然已經注意到數字法治政府建設中存在的問題。這里首先需要解決的是國家權力運行的正當性難題。[3]有學者指出，數字時代法治政府的理念更加強調包容治理、整體治理、智慧治理與風險治理，并需要在組織結構和行政程序上進行重塑與再造。[4]但也有論者認為目前沒有必要進行顛覆性的變革，通過打補丁的方式就可以解決技術與規范之間的失衡難題。[5]換言之，人們對于數字政府建設有基本的必要性共識，但對于如何建設和如何進行法治化建設，仍然存在路徑爭議。

澳門特別行政區近年來也在不斷探索數字時代的政府治理方式。在《澳門特別行政區五年發展規劃（2016—2020年）》執行情況總結報告中，特區政府公布了《2015年—2019年澳門特別行政區電子政務整體規劃》的完成情況，認為澳門特別行政區已形成具有澳門特色的數字政府發展方式。因此，有必要對澳門數字政府建設的法治路徑進行總結，探究權力運作與權利保障的平衡模式，以提供有益的經驗。

二、澳門數字政府建設的階段化演進

（一）1999—2009年：數字政府的初步規劃階段

數字政府是一個正在發展的概念，早期主要是電子政府或電子政務的同義詞，包含信息傳遞的電子化、無紙化與網絡化等核心內容，具體則以對內辦公自動化建設、對外政務網站建設為特點。[6]11澳門特別行政區政府自成立以來就高度重視電子政府的建設工作。特區行政長官在2001年的施政報告中就提出政府“將廣泛運用資訊科技成果，加速行政現代化的發展步伐”；在2002年至2005年的施政報告中也都提出電子政府建設的有關內容，包括“努力推動電子政府早日全面實現”“大力加強電子政府的基礎設施”“加緊電子政府的建設”“完善電子政府功能”等。

2000年12月，在澳門特區行政長官發布2001年施政報告后，行政公職局旋即向行政法務司司長遞交了《電子政府初步研究報告》，指出電子政府是一項長期和影響深遠的工作，必須有一個整體的發展策略和計劃，同時在開展跨部門行政工作電子化項目時，必須有一個統籌和協調的機制。[7]行政法務司司長于2001年2月2日批示成立由行政公職局局長擔任協調員的專責小組。由此，在行政公職局的統籌下，澳門特區在成立后的第一個十年間就電子政府或電子政務編制了《電子政府策略研究報告》（規劃期間為2002—2004年）與《澳門電子政務發展綱領（2005—2009）》兩份規劃文件，并提出降低行政運作成本、提高政府內部行政效率、提升公共服務素質、帶動本地資訊技術和相關產業發展的規劃目標與102項相關工作。

在對內辦公自動化建設方面，行政公職局在《電子政府策略研究報告》中提出建設公共部門休假申報系統、公共人力資源數據收集系統以及公共培訓課程申請報讀系統等；在《澳門電子政務發展綱領（2005—2009）》中又提出建設整合各部門需求的行政系統，包括人事、出勤、財務等系統。在對外政務網站建設方面，《澳門電子政務發展綱領（2005—2009）》提出以國際標準的跨目錄身份管理技術作為政府內部管理的基礎。在此前提下，行政公職局開發了ePass網上通行賬號，從而解決了一人多賬戶所衍生的問題。作為公共電子服務賬戶，ePass的目的在于讓市民有效快捷地使用公共服務、減輕工作人員的壓力。行政公職局于2009年11月30日正式推出ePass，規定凡年滿18歲的永久性居民或非永久性居民均可免費申請賬號。

（二）2009—2019年：數字政府的初步實施階段

在成立后的第一個十年，澳門特別行政區政府的主要目標是摒棄澳葡政府的“夕陽心態”，解決“繼承性缺陷”與“趨勢性問題”，如公共行政的整體性與適應性問題，通過改善服務態度提升服務效率；[8]在第二個十年的主要目標則是科學施政，解決行政機構、職能與程序方面的繁雜問題。為此，第三任行政長官提出“陽光政府”理念，以聽取民意、集思廣益、推動決策科學化和民主化、提高執行力、加強良性互動和促進監督等為目標，將“陽光政府”理念貫穿施政始終。在2010年施政報告中，特區政府提出要深化電子公共服務，強化電子政務平臺，通過互聯網發布政府信息，簡化行政手續，通過整合各部門網上資料與信息方便市民查找相關資訊。之后的多個施政報告都在附錄中就推進電子政務列出了具體的工作時間表，如2013年的工作包括開發市民網上個案查詢系統、新一代政府入口網站、電子政務應用流程系統等。澳門特區第一份五年規劃——《澳門特別行政區五年發展規劃（2016—2020年）》，更是明確提出電子政務的發展目標為構建智慧城市與智慧政府。行政公職局在此期間亦編制了兩份規劃文件，分別是《MeGOV2014澳門特別行政區電子政務整體規劃》（規劃期間為2013—2014年）與《2015年—2019年澳門特別行政區電子政務整體規劃》。兩份文件聚焦于電子政務的基礎建設、功能擴大與途徑增加，提出了電子公共服務的多元化與公眾參與的新目標。

在第二個十年間，澳門特區政府在對內辦公自動化與對外政務網站建設方面實現了從規劃到實施的轉變。對內方面，公務人員管理及服務平臺上的人事管理系統所包含的公共部門休假申報系統、公共人力資源數據收集系統、公共培訓課程申請報讀系統分別于2010、2015、2015年正式推出。截至2016年底，絕大多數特區政府公共部門均已加入該系統。但由于加入系統的自愿規定性與技術上的不完善，部分部門并未加入，系統使用率偏低，相應的工作成效仍有待提高。對外方面，ePass推出后，曾有13個部門、5.8萬名居民參與該項目。但由于法律制度的缺失，不少部門仍對ePass的法律效力存疑，從而參與的部門能夠提供的服務僅限于查詢政府的有關信息。

2018年11月，澳門特區行政長官頒布第35/2018號行政法規《電子服務》，規定了政府的公共部門和實體設立和提供電子服務的職權，包括電子文件的處理和管理、數字化接待的方式、統一電子平臺的設立、使用者賬戶身份的核實等內容；同時頒布第299/2018號行政長官批示（核準《互操作指引規章》）、第300/2018號行政長官批示（核準《使用者賬戶系統保障水平的技術規格規章》）與第301/2018號行政長官批示（核準《統一電子平臺使用者賬戶系統登入方式及條件規章》），解決了澳門長期以來有關電子服務的合法性爭議。在2019年1月1日《電子服務》生效日，特區政府推出了法規規定的統一電子平臺“澳門公共服務一戶通”，實現了由6個部門提供的預約及取籌、報考公職、社會保障基金供款資料查詢、飲食及飲料場所牌照申請審批進度查詢等服務內容。

（三）2019年至今：數字政府的快速發展階段

澳門回歸祖國20余年間建立起了適應自身情況的公共行政管理體系，但其間仍然存在一些深層次問題。新一任行政長官就任后即提出一系列完善方案，在2020年的施政報告中指出“公共行政改革不能停留在過去那種翻來覆去的部門分分合合，而必須進行部門功能性的整合，借助新的信息技術和手段，運用大數據，打造‘數字政府”；在2021年至2023年的施政報告中均明確提出要深化電子政務建設，打造“一戶通”2.0版本，提升數據開發利用水平；在《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021—2025年）》中重點論述了推動電子政務、發展數字澳門、將智能技術應用到民生經濟領域的政策。有學者稱之為“自上而下的自我革命式”改革。[9]

為了“采用嶄新的數碼化接待方式向市民及企業提供更佳的服務”，同時“減輕市民及企業與公共部門聯系時的負擔和不便”，[10]澳門特區政府在向社會公開咨詢的基礎上提出了《電子政務》法案，該法案于2020年3月16日獲立法會通過。該法案的核心是解決行政活動以紙本為載體的傳統方式與程序所面臨的法律效力問題，具體包括廣泛采用電子證明、數碼證照、數碼化接待、自動化活動、電子通知等。隨后行政長官頒布了第24/2020號行政法規《電子政務施行細則》作為該法的補充性行政法規，就續期、電子證照結構等作出規定。

具體而言，在基礎設施建設方面，特區政府已于2019年投入運作政府專用云計算中心，同時部署了數據資源平臺及數據開放平臺，鼓勵社會機構創新利用。在內部管理方面，特區政府推行了公文及卷宗管理系統，2020年即實現公共部門非審批性公函電子化，2021年新增文件內部流轉功能，2022年在手機應用程序中提供了公文審批和流轉功能，以此提升效率、降低成本。在對外服務方面，“澳門公共服務一戶通”不斷完善，目前的2.0版本已可提供超過150項民生服務。澳門居民的生活便利性大大提升，澳門數字政府建設呈現出快速發展的新面貌。

三、澳門數字政府建設的法治邏輯

（一）有法可依：數字政府建設的正當性依據

澳門數字政府建設在20余年間明顯呈現出前慢后快的特征。究其原因，一方面是囿于科學技術本身的進展，另一方面則關涉數字政府何以可能的問題。換言之，數字政府建設的正當性常常受到質疑，早期ePass系統之所以主要限于政府部門內部使用而無法對外提供服務就是這個原因?；蛟S會有意見認為數字政府以“智慧技術高度集成、智慧服務高效便捷”[11]2為主要特征，因此其正當性無疑來源于行政法中的效能原則，比如澳門《行政程序法典》第12條就規定公共行政當局應以“快捷、經濟及有效之方式作出決定”。但根據該原則無法推導出數字政府建設的必然性。因為行政機關“快捷、經濟、有效”是一個宏觀目標，為了達到這一目標，行政機關需要時常改革行政組織和運作方式，包括地理上的親近、心理上的接觸、建立有私人參與的機構等，這些都是可能的選擇。[12]534-535數字政府僅僅是效能原則的實施結果，后者只是前者的前提和必要性條件。同時，效能原則本身也不是完全沒有限制的。澳門《行政程序法典》第12條已經對“快捷、經濟、有效”設定了親民的目的要求。申言之，數字政府必須尊重居民的權利，當“快捷、經濟、有效”更多地傾向于僅考慮政府部門自身管理時，該原則本身已經不能為數字政府的正當性提供依據了。

或許還有意見認為，數字政府建設可以被理解為默許任何可以被公平理解為附隨于權力本身或者作為其結果的事務，從而緩解越權無效的基本原則。[13]161-162但合理的附隨性行為限定于與權力相伴隨的情形。數字政府建設往往突破了行政機關通常情況下依據法律所獲得的授權，特別是就晚近的對數字政府的需求而言，人們已不再是單純地通過網絡了解政府信息，而是更多地涉及多主體參與、程序性改變乃至實質性要件變更等方面。如一體化程序的設定，改變了行政程序的順序、條件，從而對行政主體的責任承擔提出了新的要求。

歸根結底，數字政府的正當性依然要從體現民主的法律授權中獲得。單純依靠政策的調整難以回溯到人民的同意。良法善治所強調的第一要義就在于法律授權與法律規制的存在。這包括誰來做（組織法）、做什么（實體法）以及怎么做（程序法）三個方面。

首先，“誰來做”主要解決的是數字法治政府建設中主體推進部門可能不明確的問題，這對于形成政府合力、維護數字市場秩序與公共利益、保障數字個人權利具有重要意義。[14]自第24/2011號行政法規《行政公職局的組織及運作》頒布以來，行政公職局即具有了“研究及參與制定電子政務政策，并對政策的實施作出統籌及支援”的職責，其下設的電子政務廳成為專門負責有關事務的機構。第35/2018號行政法規《電子服務》更是具體明確了行政公職局是負責統一電子平臺的責任實體，從而避免了數字政府建設“九龍治水”情況的出現。

其次，“做什么”旨在授予行政機關數字化建設的職權。當法律未能明確時，行政機關囿于附隨性權力至多可以在網站上單方面公布有關政府信息，而無法做到雙向或多向的互動，無法為相對人提供便利的服務。第2/2020號法律《電子政務》等為行政機關以電子化方式實施行政行為提供了正當性，但仍存在一些未涉及的領域。比如根據澳門《民事登記法典》第1條，在澳門出生的事實應列入澳門民事登記的范圍，所以在其他地區出生的澳門居民無法使用統一電子平臺辦理出生證明。[15]因此，各單行法規仍然會對數字政府建設產生諸多掣肘。解決之道仍然在于修法，使法律更加完善。目前，澳門特區政府已計劃對電子政務法進行調整。從體系性的角度而言，電子政務法的修改應當立足長遠，分門別類地進行整體化、法典化建設，包括進一步明確電子平臺的性質、行為范圍、給付行政與秩序行政數字化的分級與監管等。

最后，“怎么做”是在肯定行政機關職權的同時，也為其規定形式上的限制。制定電子政務法等一系列法律法規的目的在于減少利害關系人的負擔、簡化行為程序，同時也在于限制數字時代更加容易泛濫的政府不當用權。在澳門終審法院第135/2021號案中，作為市政署公務人員的甲428次不當使用“登記公證網上服務平臺”，大量查詢商鋪物業資料，嚴重違反了《個人資料保護法》?？梢?，規范行政機關及其工作人員的行為離不開程序上的要求。除了行政機關的自我指引設定，還應當堅持一般的行政程序法內容。因為行政機關在數字政府建設中具有資源、能力等多方優勢，所以一切利用大數據、統一平臺乃至自動化行政的行為，都應當視同于行政機關作出的行為，并運用行政程序法加以管束，從而確保行政行為的合法性。

（二）權利保障：數字政府建設的價值選擇

依法治國的核心是依憲治國。而憲法的核心則在于對基本權利的有效保障，支撐該根本規范的核心價值是人的尊嚴原理。[16]6-7數字技術給實現國家治理體系和治理能力現代化帶來更強大的動力，同時也帶來權利如何保障的新問題。如以“健康碼”為代表的數字技術治理，一方面對風險社會中的風險防控發揮了積極作用，另一方面則由于權力的天然擴張屬性，在實踐中常常出現“滑坡效應”，導致公眾負擔增加，甚至不當限制以隱私權、人身自由等為代表的公民基本權利。[17]同樣，隨著大數據技術的不斷發展，行政機關的治理手段也與時俱進，特別是在警務領域、市場監管領域出現了大數據檢查的新型模式。盡管大數據檢查在趨勢預測、風險篩查等方面發揮了重要作用，但是大數據并不代表必然性，它亦會出現差錯，可能削弱人的主體地位，降低人的自由選擇意志，導致人的尊嚴難以保障。[18]因此，數字技術與權利保障間存在一定的張力。

究其原因，主要是存在對數字手段治理的定性難題。當傳統的現場執法轉換為線上治理時，轉變的不僅是載體，更重要的是改變和加深了公權力侵入私主體的程度，從而對相對人的干預常常在其行為發生前就已開始，甚至預設了相對人行為的過錯結果，或者通過多元主體的參與擴大了對相對人權利限制的范圍。如若在線下對相對人的行為進行現場定性，那么可能得出不直接對相對人權利義務產生實質性影響的結果，如進行例行行政檢查等。如若在線上進行數字化治理，相對人可能難以獲得權利救濟。從本質上說，人具有自我意識、自我決定與自我形塑的能力，人應當是主體，而非被控制、被決定的客體，這些都是基于最根本的人的尊嚴而確定的，是絕對的。[19]當行政機關運用大數據等數字化手段進行執法時，盡管執法行為處在預備階段或防范階段，但是依然會對相對人的基本權利產生重大影響，所以需要受到嚴格限制。

如澳門特區立法會第三常設委員會在細則性審議第2/2012號法律《公共地方錄像監視法律制度》時即指出，由于錄像監視系統的使用可能產生對隱私權、肖像權、言論和表達自由等方面的限制，必須通過法律的形式確定在何種程度上可以使用錄像監視系統，同時有關的限制必須局限在保護其他基本權利的必要限度內，簡單地犧牲其中一種利益而滿足其他利益并不合法。[20]因此該法明確了適用的范圍僅限于確保社會治安及公共秩序，并以合法性、專門性、適度性為一般原則，規定了責任承擔的主體，同時也對錄像監視系統的安裝與使用和攝錄資料的記錄與保存作出細致的程序性規定，肯定了被攝錄的利害關系人有權查閱及刪除攝錄資料。澳門特區立法會對第10/2022號法律《通訊截取及保障法律制度》進行審議時也強調了為保障居民基本權利，該法案嚴格地規定了通訊截取的手續與期間，明確其前提是必須執行法定偵查措施。[21]法案最終規定相關措施僅能由法官批示命令或許可后方可施行，并適用于其他技術途徑傳達的通訊（如微信）；關于提供通訊記錄，也必須是在有助于刑事調查工作，且經有權限的司法當局批示許可或命令的前提下方可進行。使用其他大數據方法進行社會治理可能對人的尊嚴和權利產生影響，對此，也要進行嚴格的權力限制。

與此同時，數字政府建設也需要考慮對人的意愿的尊重與對權利的救濟。數字技術是手段，而非目的，其本身不是利維坦，也不具有獨斷的權威。相反，數字政府建設以維護人的尊嚴為基礎，人在數字政府語境下的主體地位不容忽視。重視人的意愿與權利救濟是數字政府得以發展的前提和基礎。德國學界較早就指出自動數據處理和傳輸可能使得政府在個人不知道和不能控制的情況下獲取數據并據此實施行為，所以機關簽名、說明理由以及聽證的義務在絕大多數情況下不可省略，除非是行政機關批量的行政行為。[22]438-445因此推進數字政府建設不應拋棄過往的行政法、顛倒主體與客體的地位，而是要在既有程序與內容的基礎上進行創新，重視人的價值本身。

澳門在數字政府建設的立法活動中也一體遵循了行政法的基本理論。第2/2020號法律《電子政務》第3條就規定了自愿使用的基本原則，明確了電子證明服務、數碼證照服務、數碼化接待及電子通知都屬于私人自愿使用；第32條明確了電子方式的行為和手續在該法及相關規章規范外需要配合適用《行政程序法典》。對于強制使用科技手段，第10/2022號法律《通訊截取及保障法律制度》對通知義務作出了明確要求，同時也確定了實施主體的行政責任與刑事責任，以加強對被截取人的知情權、救濟權的維護。

（三）權力監督：數字政府建設的運行保障

法治是現代國家普遍遵循的基本原則，其核心是權力受到法律控制，目的在于保障個人的權利。在數字化時代，盡管數字政府的不斷改造升級為人們帶來了諸多便利，但同時亦要對數字權力化保持特別的警惕?；蛟S有意見認為數字政府的專業知識和規制結果為其帶來了正當性依據，但是這種過程安排的正當性依據依然需要建基于規制者本身證明自身的可問責性，否則數字政府的規制將產生不可預測的結果，有悖于規制的目的。[23]17-19因此，數字政府建設離不開法治保障，而如何約束數字政府亦是法治的重要內容。

法律關注過程，所以法治的內涵在于理由之治，強調通過公開、參與、競爭呈現事實和理由，從而將規則轉化為實踐，體現其理性價值。[24]這就意味著數字政府的法治化需要對數字權力行使的過程進行充分的公開，加強對數字權力的監督。

首先，對數字政府的監督來源于行政機關的自我約束。行政機關一方面需要加強內部的自我約束，另一方面則需要向公眾開放必要的數據，以提升自我監督的效果。對于前者，澳門特別行政區第24/2020號行政法規《電子政務施行細則》第2條明確規定了行政公職局責任實體的地位，并突出了其協調、規劃、發展、推行電子政務以及核準公共部門保障級別、確保統一電子平臺資料安全、制作有關指引的職責?！妒褂谜哔~戶系統保障水平的技術規格規章》第30條則強調了所有實體必須定期進行內部審計，保證使用者賬戶系統的服務符合相關的要素及要件。對于后者，澳門特別行政區政府自2019年底即推出“特區政府數據開放平臺（data.gov.mo）”，目前已向公眾開放旅游及博彩、公共交通、醫療衛生、城市環境、社會保障、公共安全及出入境等14個領域、608個數據集，進一步鼓勵了社會機構的創新利用與監督。

其次，對數字政府的監督離不開外部審計機關的介入。自己不能做審判自己的法官，數字政府效能的實現離不開外部權力特別是專業審計機關的監督。澳門特別行政區審計署作為直接對行政長官負責的機關，具有客觀的中立性。根據第11/1999號法律《澳門特別行政區審計署》第3條，審計署對審計對象進行衡工量值式的監督，即對審計對象在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益進行審查。數字政府的顯性價值就在于提高行政效率，所以當行政機關投入大量人力、物力、財力進行數字政府建設時必須接受審計署的監督，內容包括數字政府的流程塑造，也包括事前、事中、事后階段性成效的取得等多個方面。2018年8月澳門特別行政區審計署發布衡工量值式審計報告《電子政務的規劃及執行》，對澳門回歸祖國以來電子政務發展中存在的問題進行揭示，并向行政公職局提出審計建議，同時也得到了相關答復。

再次，對數字政府的監督有賴于立法會議員的職權行使。澳門特區政府對立法會負責的內容之一是答復立法會議員的質詢。數字政府建設歸根結底是行政機關的行為，無論數字技術如何發達，最終決定是否采用以及多大程度上采用都取決于政府的決策。因此，對數字政府的約束本質上是對行政權的監督。立法會議員的質詢目的在于督促政府行為的合法性與合理性，迫使行政機關注意個人的不平之鳴。以第六屆立法會為例，議員提出有關電子政務或數字政府的書面質詢共計19件，口頭質詢1件，內容涉及電子政務或數字政府的措施、發展規劃、工作進展、出現的障礙等等，并且呈現出兩大特征：其一，質詢案數量與數字政府的發展進程緊密相連。第六屆立法會第一會期（2017—2018年）提出質詢案8件，占本屆立法會質詢案總數的40%。議員主要就電子政府發展進度表示憂慮，并要求政府提出完成時間。政府則在答復中解釋了原因，并提出了完善的目標與時間表。議員的質詢無疑給政府帶來了壓力與動力。2018年底相關法案的出臺乃至2019年電子政府的快速發展都與之具有正相關性。其二，質詢案的連續性與數字政府建設的階段性互相影響。部分議員在第六屆立法會乃至第七屆立法會中始終對電子政務或數字政府問題予以關注，持續跟進數字政府發展狀況，既讓社會了解了其最新進展，又通過擺問題的方式提出相關建議，發揮了積極的促進作用。

最后，對數字政府的監督確立于司法機關的裁判。作為最后一道防線，司法機關需要對數字政府可能的權力濫用進行有效制約。法院在數字政府建設中扮演的角色不是破壞者、妨礙者，而是裁判者。數字政府可能產生的行政異化行為需要法院進行及時干預并予以矯正。但由于高度的專業性，法院在裁判中亦產生了更大的謙抑性。從權利保障的角度出發，法院更多地是從正當程序原則、一般經驗法則入手。在澳門中級法院第258/2021號案件中，作為游客的A因出示沒有有效新冠病毒核酸檢測陰性證明的“健康碼”企圖進入娛樂場區域而被控違反防疫措施罪。法院在判決中指出，未見有資料顯示嫌犯能夠知悉澳門衛生局作出的批示內容并執意違反，很難苛求外地人士隨時關注衛生局的批示信息，因此認定嫌犯不知悉防疫措施是合情合理的，符合一般的經驗法則，有關罪名明顯不成立。法院因對數字政府行為進行有效界定而成為權利保障的最終屏障。

四、澳門數字政府建設的法治化期待

（一）拓展數字政府的廣度與深度

盡管澳門特別行政區自成立以來就重視數字政府建設，特別是近五年來在數字政府建設上取得較為顯著的進展，但是就數字政府的廣度與深度而言，仍然存在可拓展的空間。

第一，澳門數字政府的服務廣度有待拓展。目前電子服務的范圍多局限于政府與居民（G2C）、政府與員工（G2E）之間，所涉及的業務多為上述主體間的傳統業務。這極大提高了行政效率，簡化了居民辦事流程。與之相比，涉及政府與企業（G2B）、政府與社團（G2A）之間業務關系的電子服務則明顯不足。小微企業林立、社團組織眾多是澳門社會的典型特征，它們的數字訴求包括但不限于飲食牌照的發放、電子采購的使用等等。如若忽視了企業與社團的主體地位，無疑會造成澳門數字政府功能的重大短板。

第二，澳門數字政府可逐步實現多元參與治理。共建共治共享是數字時代的應有之義。政府的功能不再是單純的管理，而是轉向有多元主體參與的治理，所以傾聽各方特別是使用者與參與者的聲音尤為重要。澳門過去建立了以咨詢組織為代表的過程民主形式，形成了行政長官與四司統領的咨詢體系，體現了法治國家、法治政府與法治社會統一的目標。[25]澳門數字政府建設離不開咨詢組織的發展與完善，但目前一方面咨詢組織中并未專門設立數字政府委員會，無法對相關用戶意見進行系統收集與整理，不利于數字政府的改進；另一方面咨詢組織運作的形式以傳統的線下會議為主，數字化程度的欠缺不利于吸引更多民眾參與。

第三，澳門數字政府的行為機制需要進行循序漸進的創新。在線政務服務是澳門現有數字政府行為機制的主要內容，并具體體現在針對居民所創設的“澳門公共服務一戶通”中。部分領域如交通事務中涉及的智慧監管執法事項，數字政府還未涉及。至于通過數據和算法參與而形成的自動化行政，尚未完全進入社會公眾視野。作為數字政府建設的引領者，特區政府需要審時度勢，循序漸進地推進數字政府行為機制的創新。

數字政府要完善上述幾方面工作同樣需要遵循法治原則，因此厘清拓展數字政府廣度與深度的路徑邊界尤顯重要。

首先，堅持規則之治是數字政府拓展的根本前提。數字化手段不管如何先進，其一旦與權力交融，就可能產生限制民眾權利的行為?，F代政府的正當性依據唯有民主，行政機關采取的任何可能限制民眾權利的行為必須經民眾同意。這意味著數字政府廣度與深度的拓展需要建立在立法決策機制健全的基礎上。隨著數字政府建設的持續深化，立法機關的專業性漸顯不足，委托立法將不可避免并逐漸增多。為保證數字政府在規則范圍內運行，相應的社會參與和監督必不可少。在加強既有監督形式包括審計監督、立法會監督、司法監督等的前提下，還要加大民眾特別是專業技術人員的參與力度，從而加強技術標準的專業性和法律屬性，確保數字政府運行中專業、效率與民主價值的平衡。

其次，堅持理由之治是數字政府拓展的重要依據。過程的公開與透明是理由之治的本質要求與基本特征。過程的公開與透明至少體現在兩個方面。一是外在的程序與平臺的完善。以電子采購為例。在法律明確的前提下，澳門電子采購模式仍需進一步改革。應由政府建立電子采購平臺，確立采購方與參與方在籌備、投標、開標、評標、判給、訂立合同等各階段的程序要件。[26]二是內在的決策因素與算法的可視化。在線上政務服務方面，數字政府的理由之治體現在公開何部門為何作出有關決定。至于智慧監管執法、自動化行政則涉及算法的運用。算法在本質上仍然是行政機關的行政行為，因此不能將算法歸于不可公開的秘密，而應當將其可視化，讓民眾了解其中的原則與規律，尤其是在它遭受質疑時能夠及時地追溯與追責。[27]

最后，堅持救濟之治是數字政府拓展的思維導向。無救濟則無權利。在拓展數字政府廣度與深度的過程中必然產生救濟的難題。比如內地發生的鄭州“紅碼”事件中，當事人的人身自由、財產權受限等引發了各方的爭議。在整體政府的改革理念下，行政主體理論需要重塑，目標指向是回歸公共行政場域。[28]而數字政府背景下在線政務服務、智慧監管執法、自動化行政的出現也倒逼行政主體進行數字化創新。為了保障民眾的合法權益，確定數字政府的責任主體特別是跨部門協調情形下的責任主體非常必要，否則民眾狀告無門，所謂數字權利就會成為一紙空文，數字政府也將喪失合法性。作為澳門數字政府建設責任實體的行政公職局，在未來數字政府拓展中所發揮的作用也需要與其責任主體地位相適應。

（二）區域合作的數字化變革

澳門土地面積狹小，區域合作是促進澳門經濟社會發展的必然之舉?；貧w以來，澳門同內地、香港都開展了多樣的合作，如簽署《關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）即澳門同內地合作的實質性成果。2019年中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），為澳門同內地、香港的區域合作指明了新的方向。2021年中共中央、國務院正式公布《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，為粵港澳大灣區建設勾勒了新的藍圖。其中，《規劃綱要》提出要建成智慧城市群，探索建立統一標準，開放數據端口，建設互通的公共應用平臺，并通過電子化、信息化手段促進人員貨物往來便利化。這對數字政府的區域合作提出了新的期待，但在實踐中也會遇到種種困難。

以“健康碼”為代表的區域合作治理為例。2020年初新冠疫情快速蔓延，粵港澳三地通關也因此出現障礙。內地率先推出“健康碼”作為數字化防控手段并實現在內地的全范圍互通，加快了內地復工復產的步伐。但香港、澳門兩地卻因跨域而無法同步進行。澳門隨后于2020年5月推出“澳康碼”，并與廣東“粵康碼”實現轉換；香港卻遲遲難以推動。有學者從事務性驅動力、領域性驅動力和區域性驅動力的角度進行原因分析，提出協作進程引發了“木桶效應”。[29]而驅動力的背后反映的是區域法治的不協調問題。第一，粵港澳大灣區數字政府合作的法律基礎不明確。既有的《規劃綱要》無法直接產生約束力，故大灣區的法律制度供給需要另尋他處。協同立法、示范法等都成為學界熱議的形式，[30]但目前相關內容的闕如使得數字政府合作只能依賴于各方的主動，其間存在面臨合法性質疑，無法接受立法機關、司法機關等部門監督的問題。第二，粵港澳大灣區數字政府合作的組織機構不明確。在以“健康碼”為代表的合作治理中，存在國務院、廣東省、香港特別行政區、澳門特別行政區等多個主體，同時還存在相應的政府與衛生部門的聯系，當進行合作時各方的職權與職責不明晰。同理，在數字政府的其他領域合作中也面臨上述問題。第三，粵港澳大灣區數字政府合作的權利保障方式不協調。數字政府在提升行政和服務民眾效率的同時也加速了個人信息流通。當三地對以隱私權為代表的基本權利的認知不一致、對隱私權等基本權利的保障方式不一致時，跨境合作的阻力會倍增。

因此，盡管澳門特別行政區圓滿解決了“健康碼”通關問題，但在推進數字政府區域合作上仍然需要進行法治化構建與完善。尤其在橫琴粵澳深度合作區建設背景下，數字政府區域合作的法治化構建更顯緊迫。橫琴粵澳深度合作區執行委員會作為負責合作區具體開發建設工作的執行機構，亦應當成為推進橫琴數字政府建設的主導力量。但橫琴與澳門分屬不同層級，兩地數字政府合作屬于“跨層協調”，[31]其合法性問題仍然難以完滿解決。在用足用好經濟特區立法權的基礎上，中央亦有必要對橫琴的法律地位與職權職責再次予以明確，這有助于粵澳橫琴數字政府合作機制的進一步健全。

五、結? 語

澳門數字政府建設以電子化為起點，并順應時代和科技發展趨勢，逐步形成電子服務、線上政務、智慧執法等多種方式并存的新局面。20余年來，澳門數字政府建設步伐逐步加快。盡管與內地相比，澳門數字技術運用仍然相對落后，但從法治化的視角來看，澳門數字政府建設仍有可供借鑒之處。如：始終遵循有法可依的基本原則，確保公權力始終在法治的前提下運行；以權利保障為核心的價值追求給予民眾自愿且有尊嚴的方式選擇；行政機關、審計機關、立法機關、司法機關等對行政機構實施數字政府行為的多重監督有力確保了理由之治的實現；等等。澳門數字政府的法治化路徑并非完美，在新的時代背景下亦存在諸多亟須解決的難題，而這些未盡的內容給內地數字法治政府建設帶來了新的契機?；浉郯拇鬄硡^數字政府的建設或許正是理論與實踐有機融合的試驗田和新陣地。

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[責任編輯? 張? 華]