中國慈善事業政策變遷的漸進主義

文秀 鄔衛東

改革開放以后，中國各方慈善力量迅速壯大，社會對慈善的理解和認知明顯得到提升，各式各樣的公益活動紛紛涌現，在各公益領域發揮了不可忽視的作用。然而，慈善事業的推動仍面臨著政策和法規建設的不完備、監管手段的不完善、慈善活動的規范化不足、社會支持環境的匱乏，以及社會救助工作的對接不緊密等問題，這些都在一定程度上阻礙了慈善事業的發展。危機事件的頻繁出現、公眾輿論的力量、專家學者的呼吁倡導一次次影響政府對慈善政策的調整進程，有關慈善事業的多項政策法規出臺，助推了慈善事業的健康前行。

一、理論基礎：漸進——多源流理論

隨著我國政策問題和政策環境的復雜度日漸增加，單一政策分析視角無法應對社會發展中出現的政策變動問題，“綜合模式”逐漸被人們關注。在我國的政策決策機制下，政策的更替和單一政策源流的演變中都存在漸進主義的影響，有學者將多源流理論和漸進主義理論融合起來形成一個整體的政策理論分析框架，而慈善政策的構建過程同樣是一個逐步遞進、由不同源流互動博弈并最終達成妥協的動態過程。立足于我國多元且相對穩定的政治環境，新時期的慈善機構政策有兩個顯著的特色：一是無法避免受到之前政策的影響，是對之前政策的延展，顯示出遞進性和連續性的特色；二是其構建過程基本上是問題、政策、政治三個主要源流的相互博弈和妥協，最后實現三流合一，使得政策之窗得以開啟。因此，本文運用漸進——多源流理論分析中國慈善政策的構建過程，以有限的理性和協調穩定的政策目標為核心考量，全方位審視新時代的中國慈善政策構建過程中的決策策略以及其逐步適應的特性。

二、慈善事業政策的發展與變遷

在改革開放以前，由于受到強烈的意識形態影響，我國對慈善事業的理解是資產階級的“糖衣炮彈”，從1954年至1980年的近30年里，我國并沒有出現任何志在從事和發展慈善事業的組織，因此慈善組織的發展相當滯后，整體政策立場偏向于整頓、排斥和禁錮。改革開放以來，由于經濟迅速增長以及人們對慈善事業認識的轉變，中國慈善事業也開始有了質的發展。

（一）從排斥封閉到開放認同（1980-2001年）

上個世紀80年代開始，中國慈善事業得到了逐步認同和支持。1984年，民政部提議將社會福利機構的運營模式從國家獨立運營轉化為國家、集體、個人共同參與，標志著中國的慈善行業由封閉狀態轉向更為開放的方向。1986年，《國民經濟和社會發展第七個五年發展計劃綱要》明確了社會保障管理體制的改革，主張偏重于社會化管理，并延續了中國家庭、親友及鄰里之間互幫互助的良好習俗。我國相繼成立了宋慶齡基金會、中國兒童少年基金會等慈善組織，同時對接受國際救災援助的政策也逐步規范化，慈善事業進一步獲得了更高程度的認可?！稙榇壬普芬晃?994年2月在《人民日報》上發表后，中國出臺了一系列推動慈善發展的法規政策，如《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》、《中華人民共和國紅十字法》、《中華人民共和國公益事業捐贈法》等，上述政策法規的出臺為中國慈善捐贈行動樹立了標準，并劃定了慈善機構在這些行動中的相關權益、職責和責任。2001年《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》進一步明確了“發展慈善事業”的目標。

（二）大力支持和倡導慈善事業發展（2002-2010年）

自黨的十六大后，國家出臺了慈善組織相關政策將慈善組織的發展進一步納入了國家發展規劃，我國慈善事業得到了大力發展。

2003年11月，中國民間組織網絡建立，2005年首屆中華慈善會議舉行并頒發了慈善人物獎，政府通過建立模范榜樣和鼓勵好人好事，中國的慈善氛圍也變得更加濃厚。2004年《基金會管理條例》發布，正式開啟了社會大眾資本參與慈善的嶄新時期，該條例規范了基金會的組織與活動，并推動了社會力量參與慈善。2005年，《中國慈善事業發展指導綱要（2006—2010）》出臺，這份推動中國慈善事業發展的重要文件進一步指出我們必須堅定在黨的領導下，通過政府推動、立法指導、政策指導、公眾參與和慈善機構的努力，共同推動中國慈善事業的發展，全面激發慈善活力。2006年，《基金會信息發布辦法》的發布保障了基金會活動信息的公開性，同時《基金會年度檢查辦法》的發布進一步強化了基金會的法律經營。

（三）慈善事業迅猛發展與慈善危機并存（2011年至今）

近年來，我國慈善事業迅猛發展的同時，相關負面新聞也大量涌現，尤其是2011年的郭美美事件，直接暴露出慈善領域存在的問題，點爆公眾輿論。而網絡公益的發展也伴隨著各種騙捐事件的頻繁發生，公眾對慈善組織的信任產生了動搖。2011年7月，全國社會捐贈總額僅達5億元人民幣，與同年6月相比，下降了逾半。在此背景下，制定更多規范慈善機構運營管理的政策法規迫在眉睫，《中國慈善事業發展指導綱要（2011—2015）》應運而生，旨在解決效率低下、透明度不高、監管不力等問題。2011年12月，民政部推出《公益慈善捐助信息公開指引》以提高捐贈信息的透明度，通過信息公開提升公益慈善機構的信任度。2014年，《國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見》出臺，這是新中國歷史中第一份由中央政府出臺，對慈善事業發展的開展予以指導、規劃和推動的官方文書。2016年3月，全國人民代表大會第十二屆第四次會議中通過《中華人民共和國慈善法》，開啟了依法治理慈善事業的新篇章，為慈善事業的發展提供了堅定的法律保障，同時一系列推動慈善事業發展的優惠政策以及與慈善法相關的配套政策相繼出臺，為慈善行業的法制化建設提供了基礎性的保障。中國的慈善事業法規政策體系正在逐步建立，慈善社會組織體系開始形成，慈善服務監管體系也正在逐漸建立起來。

三、基于漸進主義——多源流的慈善事業政策分析

（一）漸進——問題源流：慈善事業政策地位的變化及危機事件頻發

物質基礎發展助推慈善事業發展，慈善事業的政策地位隨著經濟形勢的改變而發展。改革開放以前，中國總體的生產力水平低下，經濟落后，人與人間的收入差異、社會階層的分化還不明顯，再加上社會意識形態的影響，此時發展慈善缺乏相應的現實條件。

改革開放后，人們對慈善的理解也日益科學化，逐漸意識到慈善事業是一個社會性救助活動。隨著社會主義市場經濟體制的實施，慈善事業發展也擁有了更多的空間。我國政府通過推動慈善行業的蓬勃發展，來進一步克服社會保障體系中存在的困難，把發展慈善事業視為提高民眾生活水平、促進社會和諧性的重要手段。

到2023年9月5日為止，中國注冊并通過審查的慈善團體數量已達到了1.3萬個；已備案的慈善信托已超過了1433個；全國一年的慈善捐款總量最高達到了2000億人民幣。隨著更多的個人和企業作為捐贈主體參加慈善活動，慈善事業已經達到了一定規模與發展階段，在中國的扶貧事業和疫情防控中起到了很大的影響作用。

同時，關于慈善的負面新聞也從未停止并且接續出現，從郭美美事件到羅一笑事件，從對傳統紅十字會到個人網絡求助的質疑，德云社相聲演員的百萬捐助等都引發了公眾的質疑，慈善事業的公信力也受到了沖擊，公眾不信任慈善組織，慈善事業發展陷入危機。焦點事件的產生間接推動了有關議程的開啟，這樣大體量的慈善事業要想進一步健康發展就更需要政府發揮依法監督和指導支持慈善事業發展的職能。

（二）漸進——政策源流：源于學術方案和具體方案的驅動

隨著中國慈善行業的蓬勃發展，人們給出了許多針對性的政策提議，由此形成了慈善行業的政策源流，主要體現在兩個方面：其一就是社會專家對慈善機構政策的看法與提議。以慈善法為例，大量來自各領域的專家們提供大量意見積極參與進慈善法草案中。慈善法的實施過程經過了公開的法律過程，由專業人員制定并公開征求社會意見，由清華大學的公共管理學院NGO研究所，北京師范大學的全國公益研究所等六家機構提交了若干社會意見案。在慈善法公開征求意見期間，高校、科研機構、社群組織、媒體行業人員以及致力于社會發展的企業家們也紛紛提供意見，比如上海代表團的代表嚴誠忠建議對慈善活動和慈善機構的國際交流活動應被規范管理，全國人民代表大會的代表孫憲忠強調編寫慈善機構的組織標準等，這些意見匯聚一堂，形成了政策源流。慈善法的出臺，為個人和組織等參加慈善活動提供了一定的激勵與法律保障。

法律法規實踐探索是政策源流的來源之一，《中華人民共和國公益事業捐贈法》設立了國內慈善捐贈的運行原則，并初步劃定了我國公民和慈善機構在慈善活動中的權利、義務和責任。所有慈善相關機構的行為，均要接受《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法規構建起來的慈善監督法律框架的規范，該框架在慈善機構的管理體制、建立要求、組織結構、經營原則和財產管理等幾個方面作出了具體的規范。

（三）漸進——政治源流：源于執政理念和社會理念的轉變

政治源流在政策制定過程中起著關鍵的作用，而政府執政理念和社會思想的發展在中國慈善政策轉變的過程中構成了政治源流的主要部分。2013年，慈善法被納入立法規劃，并由全國人大會內務司法委員會指導起草慈善法草案，這也意味著政治源流已經成為推動慈善事業發展的巨大動力，慈善事業也開始融入到我國的整體治理體系中，并致力于實現國家治理的戰略目標，慈善事業在政治地位上也實現了提升。政府將慈善事業納入社會保險體系，越來越重視慈善事業在社會資源分配中的重要作用，更多的企業加入到公益活動中，大量NGO組織出現，民眾也積極參與到公益活動中，慈善活動受到了廣大民眾的關注，網絡的發展也促進了慈善事業的飛速發展。

國民情緒也是政治源流的重要部分，國民情緒在我國體現為社會思想的改變，換句話說，隨著我國社會的不斷進步，公眾的權益意識和價值觀也在逐步提高，人民對公平正義的追求也愈來愈強烈。正是在這種社會理念的影響下，作為促進公平的第三次分配，慈善受到了公眾輿論的較多重視，而這種公眾輿論的巨大影響也將影響政府對慈善政策的調整進程。公眾對慈善事業的期待也愈來愈高，不僅包括處在社會弱勢的人們希望利用慈善活動獲得援助，而那些充裕且具有幫助他人能力的個人和企業也需要有一個合理的途徑來回饋社會。然后當慈善事業出現負面新聞時便會影響到人們樸素的向善救濟情感，特別是網絡時代，焦點事件所造成的危害也很容易進一步擴散。

（四）政策窗口開啟

自我國改革開放以來，慈善行業發展迅速，政治地位不斷上升，而慈善危機問題卻始終存在，一連串的負面反響和熱點事件持續出現，問題源流出現并且越發受到公眾關注，而在政策源流中，學者專家根據實際情況不斷地給出具體的建議，與此同時，慈善政策的出臺是對原有政策的繼承和發揚，具有延續性和一致性。人民對公平的訴求愈發強烈，對慈善行業的公眾期待也越來越高，加上執政理念的變化形成了政治源流。這三股源流進行了漸進匹配，于是政策之窗開啟，慈善法落地，一系列新時代慈善政策陸續推出，為新時代慈善行業的繁榮發展提供了根本遵循，我國慈善事業發展由此邁上了新的臺階。當政策之窗開啟后，慈善政策的下一次變遷同樣是在執政黨的意志推動下開展，同樣離不開專家學者以及公眾意志的助推，形成加強新時代慈善事業的“組合拳”，確保慈善事業成為我國社會促進公平的重要內容，為新時代慈善事業的依法發展提供了堅實的依據。

（作者單位：文秀，貴州大學醫學院研究生；鄔衛東，貴州中醫藥大學）